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| Glass, Steve Johnson. CC BY 2.0 |
Desde la salida
de la crisis de 2002, el progreso material de Uruguay ha sido muy importante.
El crecimiento económico estuvo acompañado de una reducción de la pobreza y
caída de la desigualdad de ingresos. El contexto externo favorable fue acompañado
de políticas y cambios institucionales que, sin resultar hostiles a la
acumulación de capital, ayudaron a mejorar especialmente las condiciones de
trabajadores y hogares con ingresos relativos medios-bajos. La ocupación
alcanzó picos históricos del orden del 60% hacia el año 2014.
Es importante
notar que esta combinación de resultados en un contexto de crecimiento no es
obvia ni automática. El antecedente histórico inmediato, la fase de crecimiento
de la década del 90, arrojó un saldo de crecimiento económico con aumento de la
desigualdad. La pobreza tuvo un comportamiento errático: primero se redujo para
luego volver a crecer en la segunda mitad de la década. Hubo crecimiento, pero
la tasa de empleo se mantuvo relativamente estancada. Se trata de periodos
diferentes cuya comparación requiere hacerse con cautela, pero es bueno
recordar que en aquel momento predominó un enfoque “liberal” de desregulación
del mercado laboral. Los análisis disponibles sobre la incidencia del crecimiento
de los ingresos a lo largo de toda la distribución de ingresos reportan
resultados elocuentes. En la década de los noventa el crecimiento tuvo un sesgo
favorable a los hogares de mayores ingresos relativos. Por el contrario, en el
periodo más reciente el crecimiento más fuerte se dio en los tramos de menores
ingresos relativos.
Desde 2014, sin
embargo, la economía crece a un ritmo mucho menor, ha caído la inversión, el
empleo y la mejora distributiva se ha enlentecido. El humor de los capitalistas
ya no es el mismo como lo marcan consistentemente las encuestas de percepción
empresarial. Se acumulan también bloqueos en áreas relevantes de política.
Políticas que funcionaron en un determinado contexto requieren ser ajustadas y
se necesita experimentar con nuevas intervenciones en otras áreas. Aquí trato de ver el vaso medio vació de la experiencia reciente de Uruguay y discuto
varios temas de debate, aunque haciendo énfasis diferentes en algunos casos.[1]
CONDICIONES MACROECONÓMICAS Y FRENTE FISCAL. La situación fiscal condicionará las
posibilidades de acción del próximo gobierno. Parece claro que Uruguay debe
recomponer el frente fiscal, que hoy presenta un deterioro importante, a los
efectos de no comprometer la sostenibilidad de la deuda pública. Si bien el país
presenta una situación de menor vulnerabilidad en comparación al pasado (menor
peso de deuda nominada en moneda extranjera, vencimientos más largos, etc.), no
es posible pensar que el sector público pueda incurrir en déficits de la
magnitud hoy observada por mucho tiempo. El resguardo de los equilibrios macro
es una condición de base fundamental. No hay transformación social ni estrategia
de reducción de la desigualdad duradera sobre la base de desequilibrios macro
persistentes. Se va a requerir un ajuste y la discusión fundamental será sobre su
calidad y sobre quien recaerá el mismo.
Otro aspecto
refiere a la necesidad de fortalecer la capacidad de intervención contracíclica
de la política económica. Para que el gobierno pueda inyectar recursos cuando
la economía anda mal es indispensable generar los ahorros fiscales
correspondientes en las fases de auge. La prociclicidadde la política fiscal es un problema endémico del Uruguay y los gobiernos
de izquierda no han implicado un cambio en este sentido. Mitigar este problema
posiblemente requiera de nuevos arreglos institucionales y mecanismos de
compromiso. La introducción de una regla fiscal creíble debería ser examinada
con cabeza abierta como se discute aquí.
Aunque la propuesta venga muchas veces en el paquete de quienes están
obsesionados ideológicamente con reducir el peso del Estado, una regla fiscal
adecuadamente diseñada puede mejorar la capacidad del gobierno de suavizar los
ciclos económicos, generando condiciones para expandir la inversión pública
cuando más se necesita. ¿A quién puede beneficiar esto? Mejor dicho, ¿a quién
perjudica que el gobierno no tenga capacidad de intervención contracíclica? A
la inmensa mayoría de la población. A quienes carecen de activos para liquidar
o para acceder a créditos en condiciones razonables y que, por tanto, tienen
dificultades para mantener cierto nivel de consumo cuando las cosas se ponen
feas.
PRODUCTIVIDAD, MERCADOS Y COMPLEJIDAD. Las proyecciones demográficas disponibles
indican que la relación entre la población en edad productiva (15-64 años) y
las personas mayores de 64 años caerá de 4.6 a 2.7 entre 2019 y 2050. Tendremos
dos personas en edad productiva menos por cada adulto mayor. Esto plantea
desafíos obvios en relación a la productividad de las personas ocupadas. La
economía uruguaya se ha expandido fuertemente pero su nivel de complejidad,
medido por la variedad de productos que el país es capaz de producir y
exportar, no ha cambiado sustancialmente. Para quienes son amantes de los
rankings, en las últimas cuatro décadas Uruguay ha perdido terreno en relación
a otros países en cuando al grado de complejidad de su economía. Se ha verificado una dinámica interesante de ciertos
servicios (ej: software) y mayor agregado de valor en ciertos productos de base
agropecuaria. Pero los rasgos productivos fundamentales del país no se han
modificado. Uruguay sigue especializado en la producción de unos pocos
productos de baja sofisticación y que ofrecen posibilidades limitadas de
incorporar conocimiento. En la medida que el grado de complejidad económica
parece afectar la capacidad de crecimiento económico futuro y la distribución
del ingreso, esto plantea restricciones y vulnerabilidades. Tampoco podemos
olvidar la importancia de los sectores intensivos en trabajo, como el turismo y diversas actividades no
transables. Aunque no tengan el glamour de la sofisticación tecnológica, estos
sectores tienen enorme importancia para el empleo, en especial el de
trabajadores y trabajadoras de menor calificación relativa.
Una estrategia
centrada en la productividad supone seguir operando
en varios frentes, instituciones, políticas de competencia, inserción
internacional, regulación laboral, políticas industriales, etc. Muchas
actividades necesitan ganar escala para mejorar la productividad. Por ello, la apertura
comercial es inexorable para Uruguay. Sin embargo, como lo muestra la
experiencia de países pequeños, abiertos, de alto bienestar e igualitarios, lo que no es para nada inexorable
son el tipo de políticas laborales y tributarias que la acompañan. Se necesita
un enfoque que integre la agenda redistributiva con la agenda de la productividad.
Solo en un contexto de progresos en materia de productividad, se podrán dar
discusiones como –por ejemplo- la de reducir la jornada laboral. Es en los
países más productivos donde la gente trabaja menos horas, particularmente
cuando los trabajadores tienen el poder suficiente para negociar la
distribución de las ganancias de productividad.
DISTRIBUCIÓN DEL PATRIMONIO. La desigualdad de ingresos en Uruguay se
ha reducido de forma importante en la última década. El país ha logrado
revertir el fuerte proceso de concentración del ingreso que se extendió desde
principios de la década del noventa hasta el año 2007. Sin embargo, desde 2014
la mejora distributiva se ha detenido. En parte, esto responde a un mercado
laboral mucho menos dinámico y donde el empleo está cayendo. Pero también hay que mirar lo que está
sucediendo con los determinantes últimos de la distribución del ingreso. Uno de
ellos es la distribución del patrimonio, esto es la riqueza inmobiliaria,
financiera y propiedad de empresas. Dos trabajos recientes utilizando
metodologías distintas confirman que, al igual que en otros países, el
patrimonio está altamente concentrado en Uruguay. Se ha estimado que el 10% más rico de la población tiene el 60% del patrimonio.
Según el mismo estudio, entre el 80 y 90% de los activos financieros y la
propiedad de empresas, se concentran en el 1% más rico. En otro estudio, se estima que Uruguay presentaría niveles de
concentración del patrimonio similares a Chile, aun teniendo una distribución
del ingreso más equitativa. La herencia es el factor más importante a la hora
de explicar cómo varía el nivel de riqueza entre las personas.
La existencia de una oligarquía económica es un dato incómodo para nuestra
democracia, supuestamente sustentada en la idea de que todos los ciudadanos
tienen el mismo poder de influencia en la vida pública. Dado el peso de las
herencias en la conformación de estos patrimonios, los datos sugieren una
desviación importante del principio de igualdad de oportunidades. Un
principio al que parece adherir mucha gente, aunque tal vez atribuyéndole un
significado y alcance diferentes. También es difícil pensar que
estos niveles de concentración sean funcionales a lograr las mejoras productividad
que el país requiere. Un canal obvio a través del cual la distribución de la
riqueza puede afectar la eficiencia económica es el mercado de crédito. Un
ejemplo de texto: supongamos un emprendedor con un proyecto productivo que
golpea la puerta de un banco en busca de financiamiento. El emprendedor tiene
mejor información que el banco respecto a las posibilidades de éxito de su
proyecto. Al banco no le interesa el proyecto en sí mismo, le interesa que el
crédito y los intereses sean repagados. Si el emprendedor tiene patrimonio
podrá usarlo como garantía para señalizar frente al banco el riesgo que está
asumiendo. Un emprendedor sin patrimonio no tendrá la misma posibilidad y
quedará excluido de acceder crédito o deberá pagar mayores tasas de interés,
aun cuando la calidad del proyecto que tenga en carpeta sea mejor. Una
distribución concentrada de la riqueza también podría estar asociada a comportamientos
menos propensos a asumir riesgos, poco proclives a la innovación. Otro
ejemplo de por qué las agendas de productividad y las agendas distributivas
deberían pensarse integradamente.
SEGREGACIÓN SOCIAL. Numerosos estudios indican efectos negativos de
largo plazo asociados a la segregación y enfatizan la importancia del barrio y
de los espacios de interacción social en la determinación de la trayectoria de
bienestar de las personas. Si bien el ingreso medio y su distribución mejoraron
fuertemente, existe la percepción de una mayor segregación social en nuestras
ciudades, principalmente en Montevideo. Por segregación social se entiende
usualmente el proceso por el cual personas con ciertas características, en
términos de educación, inserción laboral, ingresos u otros atributos, tienden a
interactuar de forma mucho más frecuente con personas de similares
características. En su tesis de maestría, Mariana Rodríguez calcula indicadores
de segregación para Montevideo en el periodo 2006-2017, concluyendo que la
segregación residencial por nivel de educación y ocupación aumentó en este
periodo. Un indicador interesante que aporta el trabajo es el llamado “índice
de exposición”, que mide la probabilidad de que una persona de un grupo con
cierta característica (ej: alto nivel educativo) interactúe con alguna persona
del otro grupo (bajo nivel educativo). Este índice disminuyó significativamente
en el periodo, sugiriendo que las personas de mayor educación han tendido a
segregarse cada vez más.
Es importante
entender que la segregación residencial es el producto de una multiplicidad de
decisiones privadas que toman las personas acerca de dónde vivir. Desde los
trabajos pioneros de Thomas Schelling sabemos que basta apenas una muy moderada
preferencia de las personas de mayor educación por tener vecinos de similar
característica para que el resultado sea la desaparición de barrios socialmente
integrados. Cuando tomamos estas decisiones las personas buscamos hacer lo
mejor posible para satisfacer nuestras preferencias sin incorporan en el
cálculo los efectos que las mismas tienen sobre otras personas. Esto se parece bastante
a una externalidad. Cuando se
identifica una externalidad, se abre la posibilidad de que la política pública
pueda mejorar las cosas. Es difícil encontrar en el menú de políticas que
dispone Uruguay actualmente líneas de acción que tengan el objetivo
explícito de reducir la segregación. El foco ha estado puesto en el
mejoramiento de la infraestructura pública de barrios periféricos y en la
regularización de asentamientos. También existen propuestas de construir nuevos
centros educativos públicos de alta calidad en barrios pobres. El barrio en el
que uno nace y trascurre su infancia es una circunstancia obviamente no elegida
por las personas y que tiene un efecto muy importante sobre el desarrollo en la
vida adulta. Por esto, se trata de intervenciones importantes sobre las que deberíamos
conocer más detalles sobre su impacto y diseño. Sin embargo, no operan sobre el
problema de segregación que aquí se plantea. Tampoco el problema es atacado por
otros instrumentos de la política de vivienda o considerado en las reglas de
asignación y admisión de niños y niñas en las escuelas. Los lugares de trabajo
también podrían presentar niveles de segregación importantes si trabajadores de
ciertas características tienden a concentrarse en cierto tipo de empresas.
Interacciones sociales crecientemente segregadas en ámbitos neurálgicos de nuestra vida social –barrio, centros educativos y lugares de trabajo- no son una buena noticia. Por ejemplo, hay buena evidencia para la educación primaria de Uruguay sobre el efecto de los amigos en los aprendizajes de matemática y lectura. Niños y niñas que en su grupo de referencia tienen amistades con buen desempeño escolar también logran mejores aprendizajes. En un sistema que administrativamente asigna a las familias la escuela en función del barrio de residencia (donde sabemos la segregación es creciente), las interacciones sociales podrían estar amplificando las desigualdades de aprendizaje.
Interacciones sociales crecientemente segregadas en ámbitos neurálgicos de nuestra vida social –barrio, centros educativos y lugares de trabajo- no son una buena noticia. Por ejemplo, hay buena evidencia para la educación primaria de Uruguay sobre el efecto de los amigos en los aprendizajes de matemática y lectura. Niños y niñas que en su grupo de referencia tienen amistades con buen desempeño escolar también logran mejores aprendizajes. En un sistema que administrativamente asigna a las familias la escuela en función del barrio de residencia (donde sabemos la segregación es creciente), las interacciones sociales podrían estar amplificando las desigualdades de aprendizaje.
Uruguay debería
mirar con atención las experiencias de programas de desegregación. Estos
programas tienen cierta tradición en Estados Unidos donde, por ejemplo, existen
políticas que asignan “bonos” de vivienda (bajo la modalidad de subsidio al
pago de alquileres) a familias que se muden desde barrios con alta pobreza a
otros relativamente más afluentes. Como estos bonos se han asignado por sorteo,
el impacto de estas políticas ha sido evaluado rigurosamente. Los últimos
estudios indican que niños y niñas de las familias beneficiarias exhibieron
luego mayores tasas de asistencia a la universidad en comparación a un grupo de
control de similares características. Otros
beneficios en términos de salud y bienestar también han sido documentados. Es importante considerar efectos comportamentales no previstos que podrían ir
contra los propios objetivos de la política.
Por ejemplo, nuevamente en el contexto de la experiencia de Estados
Unidos, es conocido el éxodo de familias blancas en aquellos barrios donde se
implementaron programas de integración racial. También es factible que se
generen conflictos en barrios expuestos repentinamente a un mayor nivel de
diversidad social. En áreas como esta, donde todavía tenemos poca comprensión de
lo que sucede, es aún más importante entender el valor de la experimentación y
la medición de impactos antes de pensar programas de mayor escala. El país
podría comenzar a instrumentar y evaluar experiencias piloto de desegregación
en Montevideo y otras ciudades del Interior focalizadas en familias con niños pequeños
o donde haya mujeres embarazadas. Si es que el tema de la llamada fractura social
realmente importa, se trata de un área donde es necesario ensayar nuevas
respuestas.
AMBIENTE Y CALIDAD DEL AGUA. El episodio reciente de presencia de cianobacterias
en la costa uruguaya ha terminado de encender las alarmas sobre los aspectos
ambientales del desarrollo y, en particular, sobre la calidad de nuestras
aguas. Se sabe que los ríos y arroyos de las cuencas principales (Santa Lucia,
Rio Negro y Uruguay) presentan niveles de concentración de fosforo que superan
los límites establecidos. Este es un tema de alta prioridad y al que llegamos
tarde. Refiere a una cuestión fundamental: como transformamos crecimiento económico
en calidad de vida. Pero tiene otras ramificaciones. Por ejemplo, ¿cuál es el
impacto que tiene sobre el turismo, un sector fundamental para el empleo, episodios
como el ocurrido este verano? Ya no quedan dudas de que el modelo de producción
agropecuaria basado en el uso intensivo de agroquímicos y fertilizantes es parte
fundamental del problema. Hay iniciativas en curso, pero es fundamental que
Uruguay intensifique el uso
de instrumentos económicos en su política ambiental. El tratamiento
impositivo de los fertilizantes debe tender a encarecer su utilización, no lo
contrario. Quienes contaminan deben ser inducidos a incorporar en su cálculo
privado el daño que producen al ambiente y a otras actividades.
SISTEMA DE PENSIONES. Nuestra demografía nos trae buenas noticias. Como en muchas otras sociedades, la esperanza de vida a los 65 años no parará de crecer en las próximas décadas. Pero esto nos impone desafíos. Nuestros sistemas de pensiones deberán servir prestaciones suficientes por más tiempo. Hay relativo consenso en el hecho de que Uruguay deberá introducir ajustes en los parámetros del sistema, posiblemente incorporando una regla bajo la cual la edad mínima de retiro acompañe la evolución de la esperanza de vida. También se deben revisar definitivamente los regímenes jubilatorios de privilegio, incluido el militar, que deberán converger a los parámetros del régimen general. No queda margen para otro saludo a la bandera. Es importante que la discusión se procese de forma integrada velando por la consistencia general de la reforma. Las urgencias que impone el frente fiscal no deberían hacer perder de vista que el sistema debe proveer amplia cobertura y prestaciones adecuadas.
SISTEMA DE PENSIONES. Nuestra demografía nos trae buenas noticias. Como en muchas otras sociedades, la esperanza de vida a los 65 años no parará de crecer en las próximas décadas. Pero esto nos impone desafíos. Nuestros sistemas de pensiones deberán servir prestaciones suficientes por más tiempo. Hay relativo consenso en el hecho de que Uruguay deberá introducir ajustes en los parámetros del sistema, posiblemente incorporando una regla bajo la cual la edad mínima de retiro acompañe la evolución de la esperanza de vida. También se deben revisar definitivamente los regímenes jubilatorios de privilegio, incluido el militar, que deberán converger a los parámetros del régimen general. No queda margen para otro saludo a la bandera. Es importante que la discusión se procese de forma integrada velando por la consistencia general de la reforma. Las urgencias que impone el frente fiscal no deberían hacer perder de vista que el sistema debe proveer amplia cobertura y prestaciones adecuadas.
El ahorro
individual llegó para quedarse en el sistema de pensiones uruguayo. Sin embargo, creo que sigue estando en debate
como organizar este pilar. La idea de que tendríamos un mercado de
administradoras de fondos donde estas competirían por captar afiliados y estos
decidirían en función de las comisiones y rentabilidad ofrecida fue una ilusión
basada en supuestos de comportamiento económico inadecuados. Se observan
diferenciales persistentes entre la comisión de administración que cobra la
AFAP pública y las AFAPs privadas. En un mercado razonablemente competitivo
estos diferenciales deberían disiparse a través del traspaso de afiliados. Es
contundente la evidencia sobre comportamientos inerciales
y la ignorancia de información básica del sistema por parte de los trabajadores,
aun en sistemas de
capitalización individual maduros como el chileno. No creo que sea un problema que se solucione brindando
más información. Una premisa básica para una futura reforma es abandonar la
ilusión de que los trabajadores “eligen” su AFAP. Por el contrario, este es un
mercado típico en el que empresas maximizadoras de beneficio hacen dinero en
parte explotando los sesgos cognitivos de sus clientes. Se han tomado medidas
recientes en materia de topes a las comisiones que deberán evaluarse. En el
futuro el Estado podría tener un rol central en la agregación de demandas de
afiliación y en la negociación de condiciones. El sistema de licitación de
comisiones como el que viene implementando Chile desde hace algún tiempo
debería ser analizado con atención. Se viene entendiendo progresivamente que esa
idea de que “cuanto mayor libertad de elección, mejor” no aplica a los sistemas
de pensiones. Este es un tema que afecta directamente la suficiencia de las
prestaciones futuras[2]
y que debería concitar el mismo nivel de preocupación que otros parámetros del
sistema.
Siempre resulta
interesante analizar el
caso de Suecia, que reformó su sistema de pensiones en 1998, más o
menos al mismo tiempo que Uruguay y acuciada por similares presiones fiscales y
demográficas. La reforma sueca implicó el pasaje de un sistema de reparto
convencional a un sistema con tres pilares: i) una pensión social básica, ii)
un sistema de contribución definida pero de administración enteramente estatal
(cuentas nocionales)[3]
y iii) un sistema complementario de ahorro individual por el cual una parte
menor de los aportes es invertida en fondos de pensión. Es interesante ver como los reformadores suecos se preocuparon especialmente por mantener bajos
los costos de administración del sistema y por diseñar cuidadosamente las
opciones por defecto para el caso de aquellos trabajadores que no optaran
activamente por ningún fondo de pensión. Se creó un fondo de pensión estatal para
estos trabajadores con una comisión de administración sustancialmente más baja
que la del resto de los fondos. La mayoría de los trabajadores suecos terminan
en este fondo de pensión por defecto. Se parece bastante a lo que hoy
llamaríamos un nudge, un empujoncito. Cuando se analiza el caso sueco,
realmente cuesta encontrar las ventajas de nuestra solución “a la uruguaya”.
LA MADRE DE TODAS. La agenda de desafíos que tiene por delante Uruguay
requiere de un mejor Estado, no de menos Estado. No solo se necesita un Estado
que se restrinja a hacer cumplir las reglas dentro de las cuales los privados
operan y proteger los derechos de propiedad. Se necesita un Estado activo en la
corrección de fallas de mercado y resolución de problemas de coordinación microeconómica
que afectan el desarrollo, en la provisión de servicios públicos y protección social.
La reforma del estado tiene varias aristas: el gobierno de las empresas públicas,
la provisión de servicios públicos, los regímenes de compras públicas y
licitaciones, los mecanismos de regulación de conflictos de interés y controles
anticorrupción y todas las políticas que afectan el desempeño de los trabajadores del sector público.
Lograr mejoras continuas en los procesos de gestión, la estructura de
incentivos y el grado de trasparencia del sector público es fundamental para el
desarrollo. Todo esto tiene también una enorme importancia ideológica. Es sabido que la
confianza en el gobierno es un factor determinante del apoyo al pago de
impuestos y otras políticas redistributivas. La gente no necesariamente quiere
pagar menos impuestos, lo que reclama es un mejor balance entre los impuestos
que paga y la calidad de los servicios públicos que recibe. Creo que pasó el
tiempo de la retórica épica y refundacional de los “sistemas nacionales de” y
llegó el momento de poner más énfasis en la gestión fina de las organizaciones del
sector público y de los programas que estas ejecutan. Mejorar la experiencia de
las personas en todas sus interacciones con el sector público es la mejor respuesta a los malestares de nuestra época.
[1] Quedan
afuera temas importantes (educación, seguridad, mercado laboral, políticas de protección
social) alguno de los cuales me gustaría abordar separadamente.
[3] Alvaro
Forteza y Ianina Rossi simularon la
introducción de un sistema de cuentas nocionales en Uruguay.
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