Reflexiones sobre el ajuste fiscal

En las últimas semanas se ha estado debatiendo sobre la necesidad de que el nuevo gobierno que asuma en marzo del año próximo realice una corrección relevante en la actual configuración de ingresos y gastos públicos; lo que habitualmente se conoce como “ajuste fiscal”. Esta nota pretende aportar algunos argumentos a esa discusión. La idea principal es que el resultado fiscal no es la única variable - y probablemente tampoco la más importante - que se debe considerar para examinar las cuentas públicas. Al tener en cuenta todas las variables, las conclusiones sobre la “salud” financiera del gobierno pueden cambiar radicalmente.

En primer lugar debemos preguntarnos por qué es importante analizar el resultado fiscal de los países. Esta variable, que simplemente mide la diferencia entre lo que recauda y lo que gasta un gobierno en relación a lo que el país produce anualmente, es un indicador de la capacidad de dicho gobierno de sostener en el tiempo su estructura actual de ingresos y gastos (la “popular” sostenibilidad fiscal). Un déficit elevado y creciente generaría la necesidad de recurrir a un mayor endeudamiento para cubrir la brecha entre ingresos y gastos. Este mayor endeudamiento podría afectar la percepción de los inversores sobre la capacidad del gobierno para pagar su deuda, lo que derivaría en mayores tasas de interés, acrecentando así el problema original del déficit. El “ajuste fiscal” (una decisión de política económica para aumentar rápidamente los ingresos y/o reducir los gastos) aparece en contextos de este tipo como la única solución posible para cortar el círculo vicioso de déficit y endeudamiento.  

Situaciones de déficit elevado, deuda creciente y tasas de interés elevadas y crecientes generan un sinnúmero de consecuencias negativas sobre la economía en general. Si a ello se agrega el impacto inmediato de un “ajuste fiscal” significativo, resulta evidente que los gobiernos deben evitar alcanzar este tipo de situaciones.

Si un déficit elevado y creciente aumenta el riesgo de tener que recurrir a un ajuste fiscal, lo contrario también es cierto, un déficit pequeño y decreciente aleja la necesidad de tal ajuste. ¿Quiere decir esto que lo deseable es tener equilibrados los ingresos y los gastos para no tener que recurrir a endeudamiento adicional? La respuesta es no. Si existen posibilidades de inversión cuyo “rendimiento” sea superior al costo del endeudamiento necesario para financiarlo endeudarse sería, en principio, una buena decisión. Al igual que las empresas se endeudan para financiar proyectos de inversión rentables, también lo hacen los estados,  con la diferencia de que el “rendimiento” de las inversiones de los estados es habitualmente muy difícil de cuantificar.

Pasemos ahora a analizar la situación financiera actual del gobierno uruguayo. El gráfico 1 muestra un déficit global (el que tiene en cuenta el pago de intereses de la deuda) que, con altibajos, se ha venido deteriorando desde 2005. Hemos pasado de un déficit cercano al 0,5% del PIB en ese año a casi 2,5% en 2013. Más allá de factores puntuales que puedan explicar los resultados de algún  año particular, estas cifras parecen reflejar una situación de déficit elevado y creciente, lo que indicaría la necesidad de algún tipo de ajuste.

Sin embargo, a pesar de la evolución reciente del resultado fiscal, todos los indicadores disponibles sobre la “calidad” de la deuda emitida por el gobierno uruguayo han mostrado una evolución inversa a la del resultado fiscal y se ubican actualmente en niveles históricamente favorables.

                            Gráfico 1. Resultado Global del Sector Público como % del PIB.
Fuente: MEF y BCU.
El gráfico 2, incluye dos indicadores de “Riesgo país” (IRU y UBI) que miden el diferencial de rendimiento de la deuda pública uruguaya respecto de la de Estados Unidos, y un indicador de rendimiento “puro” de la deuda pública uruguaya (ITBGL) que no se compara con la de Estados Unidos. La comparación con Estados Unidos es relevante porque la deuda pública de ese país es considerada el activo “libre de riesgo de impago”  a nivel internacional, de forma que el diferencial de rendimiento sería un indicador del riesgo de impago de nuestra deuda. El ITBGL podría variar por otras razones que no sean modificaciones en la percepción de riesgo.

De manera algo simplificada, niveles altos de los indicadores del gráfico 2 implican que quienes compran deuda pública de nuestro país exigen altos retornos porque perciben un riesgo de impago elevado. Al contrario, niveles bajos indican una baja percepción de riesgo. Como se observa en el gráfico 2 -con la excepción del episodio de mediados de 2008-  estos indicadores se han venido reduciendo sistemáticamente en los últimos años y nos encontramos actualmente en niveles históricamente bajos.  Lo contrario de lo que cabría esperar dada la evolución reciente del resultado fiscal. 

Gráfico 2. Indicadores de riesgo de las emisiones de deuda del gobierno uruguayo (datos diarios 30/05/2003 – 25/06/2014)
Fuente: BEVSA y RAFAP.
                   *ITBGL: Indice de Tasas de Rendimiento de los Bonos Indicadores del Riesgo Uruguay, elaborado por BEVSA.
                   *IRU: Indice de Riesgo Uruugay, elaborado por BEVSA.
                   *UBI: Uruguayan Bond Index, elaborado por RAFAP.

El gráfico 3 describe la evolución de la calificación crediticia del gobierno uruguayo realizada por  principales agencias calificadoras de crédito internacionales. Como se observa en el gráfico, a juicio de las tres calificadoras la “calidad” actual de la deuda uruguaya es la mejor de su historia.   Es decir, “el riesgo de impago” de la deuda es muy limitado. Nuevamente, lo contrario de lo que cabría esperar dada la evolución reciente del resultado fiscal.  

Gráfico 3. Ratings de crédito de la deuda uruguaya de las principales agencias calificadoras.
Fuente: http://deuda.mef.gub.uy

Parecería entonces haber una contradicción entre la evolución del resultado fiscal y la situación del mercado de deuda pública. La razón de esta aparente incoherencia es que el resultado fiscal es una variable importante para analizar la “salud financiera” de un estado,  pero no es en absoluto la única. El crecimiento del PIB y la estructura de la deuda juegan un papel central en la determinación de dicha salud. El crecimiento del PIB juega un rol central porque opera como un “reductor” automático del nivel de deuda en relación al PIB. Incluso teniendo un resultado primario (antes del pago de intereses de la deuda) igual a cero, si la tasa de crecimiento del PIB es superior a la tasa de interés que paga el gobierno, la deuda pública del año siguiente –medida en relación al PIB- se reduciría. En otras palabras, cuanto más crezca la economía, el resultado primario necesario para mantener estable el ratio Deuda/PIB es menor. Por tanto, cuanto mayor sea el crecimiento, menor será la importancia del resultado fiscal como indicador de sostenibilidad.

Por otra parte, la composición de la deuda también juega un rol fundamental. Por ejemplo, una deuda excesivamente dolarizada es, en principio, más riesgosa que una con mayor participación de emisiones en moneda nacional debido a que su valor en pesos adquiere la volatilidad del tipo de cambio y puede aumentar repentinamente ante una depreciación abrupta del peso. Por tanto, con un mismo nivel de deuda, la situación financiera del gobierno sería más “holgada” con una deuda menos dolarizada. Así, una “mejor composición” de la deuda restaría importancia al resultado fiscal como indicador la salud financiera del gobierno.

Otros indicadores relevantes en cuanto a la composición de la de deuda son el plazo medio de vencimiento, el porcentaje de deuda que vence a corto plazo y el porcentaje de deuda emitida a tasa variable. Los primeros dos indicadores dan una idea de la “urgencia” con que el gobierno necesita fondos para asumir sus compromisos y la composición por tasas mide el riesgo que enfrenta el gobierno ante movimientos en los mercados financieros internacionales que afecten las tasas de interés de referencia.

La aparente contradicción entre la evolución reciente del resultado fiscal (gráfico 1) y los indicadores de riesgo de la deuda pública (gráficos 2 y 3) desaparece cuando se agrega al análisis el estudio del resto de los indicadores relevantes de la “salud financiera” del gobierno: el crecimiento del PIB y la estructura de la deuda. En relación al crecimiento del PIB, parece haber consenso entre los analistas en cuanto a que en los últimos años han tendido lugar cambios estructurales que han elevado significativamente el crecimiento potencial de la economía uruguaya. Quizás la medición de este cambio sea algo más discutible, pero cuantificarlo entre el 1 y el 1.5%  parece razonable.

En cuanto a la composición de la deuda, según datos de la Unidad de deuda del MEF los cuatro indicadores de riesgo mencionados antes han mostrado evoluciones marcadamente positivas en los últimos años. Entre el cuarto trimestre de 2004 y el primero de 2014 el porcentaje de deuda en moneda nacional pasó de 11% a 55%, el plazo medio de vencimiento de 7.4 a 11.9 años, el porcentaje de deuda cuyo vencimiento es menor a un año de 11.3% a 2.4% y la participación de las emisiones a tasa variable de 23% a 7%.

Estas cifras restan importancia al resultado fiscal como indicador de sostenibilidad fiscal y así lo interpretan los mercados; a pesar del mayor déficit el precio que exigen los inversores para financiarlo se ubica en niveles históricamente reducidos.  

En conclusión, los cambios estructurales que ha procesado nuestra economía en la última década hacen que podamos vivir con resultados fiscales menores sin que ello repercuta negativamente en el mercado de deuda y por tanto no implique la necesidad de realizar ajustes significativos en los patrones de ingresos y gastos públicos. La situación actual del mercado de deuda pública no presenta ninguna señal de riesgo que indique la necesidad de un ajuste.  

Justo es aclarar que los mercados financieros son altamente volátiles y la situación del mercado de deuda puede cambiar rápidamente, no obstante la falta de “urgencia” en la necesidad de financiamiento opera como un “seguro” contra dicha volatilidad. También es cierto que la abundancia de liquidez a nivel internacional puede haber afectado positivamente nuestro mercado de deuda, pero las condiciones que presenta el mercado de deuda uruguaya son favorables incluso en relación a otros países emergentes.

Una discusión distinta a la aquí abordada es si las opciones de asignación de recursos escogidas por el gobierno han sido adecuadas, pero esa es otra historia…

Neo-mito uruguayo: ¿ni tan ilustrados ni tan iguales?


La educación en Uruguay es una de las más avanzadas y progresistas de América Latina.

Si uno hace una rápida búsqueda de “Uruguay, sistema educativo”  en Wikipedia, que es al fin de cuentas la fuente de información más popularmente consultada en el mundo, se topará inevitablemente con la cita del epígrafe. Aunque Wikipedia requiere que sus contribuyentes respalden sus aseveraciones con evidencia, tal afirmación carece en la actualidad de un genuino sustento empírico.  Es cierto que dicha aseveración no hubiese suscitado  ningún cuestionamiento hace algunos años, pero hoy la calidad educativa de Uruguay se encuentra en el centro de las polémicas.

La noción de Uruguay ilustrado es uno de los atributos que ha sustentado la idea de la excepcionalidad Uruguaya. Esta noción del Uruguay “hiper-integrado” ha sido la tónica dominante en el Uruguay que heredamos del batllismo, y terminó por  impregnar hasta los tuétanos la idiosincrasia nacional. Bayce develaba cuatro neo-mitos imperantes en la cultura política nacional que, aunque a veces carentes de sustentos reales, sobrevivían sobre todo como idealizaciones positivas de lo que implica ser uruguayos. Uno de estos neo- mitos sería el de la “culturosidad”, que responde a una autoimagen que deriva de la inclinación liberal-democrática de la expansión de la educación como sustento de la democracia y su desarrollo concreto: la educación pública uruguaya, gratuita, laica e integradora. La educación, como la luz del sol de nuestra bandera “puede y debe llegar a todos",  era lo que predicaba Varela.

Sin embargo, esa característica que siempre dimos por sentada, que nos hizo “excepcionales” respecto a nuestros vecinos latinoamericanos, ha sido puesta en cuestión últimamente.  Basta con observar el uso de la “educación como problema” que está haciendo la oposición en las actuales campañas políticas.  Bordaberry adelantó una propuesta para fijar un mínimo de 200 días de clase en todos los centros educativos con el fin de mejorar la calidad educativa. Tanto Larrañaga como Lacalle Pou colocaron la “crisis educativa” en el centro de la discusión y en el pináculo de sus campañas políticas. Vázquez les salió al cruce, tildando las críticas sobre la educación de “alarmistas y extremistas”, y prefirió destacar los logros que ha alcanzado en materia educativa el gobierno frenteamplista (como ser la mejora del salario docente y el aumento del presupuesto educativo). Por su parte, el líder del Partido Independiente, Mieres, respondió diciendo que al destacar los logros educativos, Vázquez “le erra al bizcochazo o está muy mal informado”.

Aunque el debate que en materia educativa se despliega desde la palestra política no siempre se basó en argumentos claros ni en evidencia empírica, parece ineludible reconocer que el país se debe una discusión a fondo respecto al lugar de la educación en la sociedad uruguaya, específicamente en relación a su capacidad integradora. Dicho debate se ha venido procesando más discretamente en la academia desde hace un tiempo (Winker, 2004; Férnandez, 2004; Llambí, Perera y Messina, 2009), pero aún quedan aristas importantes por analizar y varias interrogantes por desentrañar.
Un estudio reciente comparó la gobernanza educativa en Uruguay con la de Chile, dos casos claramente contrapuestos en lo que refiere a sus matrices educativas  y los caminos que han venido recorriendo en sus respectivas gestiones educativas, aunque similares en indicadores de desarrollo humano. 

A continuación exponemos algunos hallazgos que surgen de esta comparación con el ánimo de enriquecer el debate en curso.  Se argumenta que el principal problema que debe afrontar hoy en día el sistema educativo uruguayo no es tanto en términos de calidad, sino en términos de equidad. La educación que reciben actualmente los adolecentes más pobres se equipara con el promedio de los países con más bajo rendimiento, y la de los ricos no tiene nada que envidiarle a algunos países europeos. El sistema educativo uruguayo ha perdido su capacidad de integrar a través de la educación. Así es que Uruguay, incluso comparado con Chile, un país tradicionalmente criticado por su marcada inequidad, tampoco queda bien parado.
Aunque el uso de PISA como único medidor de calidad educativa ha sido cuestionado (y no sin cierta razón, teniendo en cuenta que sólo mide un aspecto muy específico del conocimiento), sus resultados no dejan de ser significativos ya que permiten medir la evolución de los países en forma diacrónica, a la vez que compararse con otros.  

Los resultados promedios de PISA 2009 muestran resultados mejores en ciencia y lectura en Chile que en Uruguay. Las diferencias entre ambos países persisten si uno compara estudiantes dentro del mismo cuartil socioeconómico.

Tabla 1.  PISA 2009 Resultados Pruebas PISA en Uruguay y Chile, por cuartil del índice de estatus socioeconómico
s: Desviación estándar/Tabla extraída del informe. Traducción propia.
 
Uruguay muestra una mayor variación entre resultados. Las diferencias en puntajes entre los cuartiles más bajos y los más altos, ranqueado por estatus socioeconómico, es mucho más llamativa en Uruguay (107 puntos en promedio) que en Chile (84 puntos en promedio).

Adicionalmente, Chile muestra un grado de progreso a los 15 años que es significativamente mayor que en Uruguay. En Chile, un 77% de los estudiantes están anotados en 4to año o más al momento de dar la prueba PISA, mientras en Uruguay solo lo está un 61%.  Al desagregar las diferencias en el progreso escolar por nivel socioeconómico también se encuentran diferencias sensiblemente mayores en Uruguay que en Chile. Al comparar a los estudiantes en el cuartil más alto, no hay diferencias significativas entre ambos países. Si comparamos los de cuartil más bajo, mientras que en Chile un 70% de los estudiantes más pobres están cursando 4to año, este porcentaje para el caso Uruguay es de apenas 39%.

Tabla 2. Porcentaje de estudiantes en cada grado, por cuartil del Índice de status socioeconómico, en Chile y Uruguay 2009 

Tabla extraída del informe. Traducción propia.

Las variables que pueden estar explicando estas diferencias entre ambos países son diversas. El estudio muestra que un 45% a 50% de las diferencias en ciencia y lectura se debe a la mayor eficiencia interna del sistema chileno (la progresión escolar a la edad de 15 años es mucho mayor y el grado de avance en los estudios influye sobre las competencias adquiridas). Otro factor explicativo de estos contrastes radicaría en las diferencias socioeconómicas de alumnos y centros educativos entre ambos países.

Sin embargo, si uno considera que en Uruguay aproximadamente un 20% de los estudiantes entre 15 y 19 no están en el sistema educativo y en Chile es menos del 10% que permanece fuera, en Uruguay se estaría sobreestimando los logros de aprendizaje de la población de 15 años tomada en su conjunto.  Esto hace que los resultados sean aún más alarmantes.

Como telón  de fondo de estas evoluciones educativas corresponde consignar que en nuestro país se registra una marcada “infantilización de la pobreza”: esto significa que la incidencia de la pobreza en los niños uruguayos es mayor que en el resto de la población.

La noción de la educación como reproductora de desigualdad ya tiene larga data en la sociología de la educación. Sin embargo, terminar de asumir como sociedad la verdadera naturaleza del actual sistema educativo uruguayo implica poner en jaque la autopercepción que durante muchos años tuvimos de nosotros mismos. Y con la caída del mito se abre la posibilidad de repensar críticamente el papel de la educación en Uruguay hoy en día.

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Desde hace un tiempo,  los uruguayos no nos vemos como realmente somos, y todavía nos resistimos a asumir plenamente la decadencia educativa que se instaló entre nosotros hace décadas. Esta especie de “trastorno de la imagen”  nos impide mirar de frente el mal que nos aqueja, para encararlo de una vez por todas con la prioridad y la urgencia que merece.

    


Bayce, R. (1989). Cultura política en Uruguay. Desde Batlle hasta 1988, FCU, 1989.
Llambí, C., Perera, M. y Messina, P. (2009): Desigualdad de oportunidades y el rol del sistema educativoen los logros de los jóvenes uruguayos. Esta investigación fue financiada por el Fondo “Carlos Filgueira”,del Programa Infancia, Adolescencia y Familia - Ministerio de Desarrollo Social.
Fernández Aguerre, T. (2004): “De las ‘Escuelas Eficaces’ a las Reformas Educativas”, en Estudios Sociológicos de El Colegio de México, Vol XXII, núm. 65, mayo-agosto 2004.
MEC (2012). Anuario Estadístico del Ministerio de Educación y Cultura correspondiente a 2012.
MIDEDUC (2013). Serie Evidencias: Medición de la deserción escolar en Chile. 27 de marzo de 2013. Año 2, nº15.
Winkler, H. 2004. “Distributional Impact of Education in Uruguay 1992-2003.” Washington, DC: Banco Mundial

Alternativas al encierro

En medio del escándalo por las torturas en el Sirpa (bendecidas por buena parte de la izquierda y del pit-cnt), los partidarios de la reforma constitucional para bajar la edad de imputabilidad penal adulta en Uruguay han dicho que el objetivo de esa reforma es, precisamente, erradicar las situaciones de violación extrema de los derechos humanos que existen en la actualidad.

Esta afirmación es por lo menos sorprendente, por dos razones. La primera, porque la propuesta de reforma plantea una cosa muy concreta y otra muy vaga y difusa. La propuesta concreta es facultar a los jueces para castigar a los infractores de 16 y de 17 años como si fueran mayores de edad, imponiéndoles las penas que figuran en el Código Penal de adultos para ciertos delitos. La propuesta vaga y difusa es la creación de un servicio descentralizado dedicado exclusivamente a la internación y rehabilitación de los ofensores menores de edad que sean procesados como adultos. La creación de esa institución no es algo concreto porque en ninguna parte se dice qué características tendrá ese nuevo servicio y en qué se diferenciará de los servicios ya existentes. No sólo no aparecen definidas en la redacción de la enmienda constitucional, tampoco en documentos o declaraciones públicas. Si la rehabilitación es tan importante, llama la atención que, en el contexto de la propuesta de reforma constitucional, sea sólo una palabra simpática que aparece sin ningún respaldo detrás.

Pero hay otra razón por la que resulta muy sorprendente que los partidarios de la baja digan que su iniciativa viene a combatir el estado actual de las cosas y a montar algo nuevo. El aumento de las penas (que en la práctica no significa otra cosa que aumentar los períodos de privación de libertad) está en franca contradicción con la finalidad rehabilitadora enunciada en la propia letra de la reforma. Encerrar durante períodos todavía más prolongados conspira precisamente contra la finalidad de rehabilitación a la que se dice propender.

Hay evidencia empírica acumulada de que los programas de tratamiento más exitosos son aquellos que se han focalizado en aspectos como el desarrollo de habilidades cognitivas, el autocontrol, el manejo y la gestión de las emociones, las habilidades sociales, las habilidades de resolución de problemas interpersonales y la empatía, entre otras. En suma, los programas más exitosos se han centrado en el desarrollo de las capacidades intelectuales y morales de los individuos (McGuire & Priestley 1995, Robinson & Porporino 2001, Lipsey & Landenberg 2006). La privación de libertad no es un medio específico para la rehabilitación. Es un castigo, es la imposición de un cierto grado de sufrimiento, pero no un instrumento específico y necesario para la rehabilitación. Más aun, los estudios empíricos sobre el desistimiento han mostrado la importancia decisiva de los aspectos extrainstitucionales (los vínculos familiares, de pareja y comunitarios) en el abandono del delito (Sampson & Laub 2003). Por ello, las políticas preventivas terciarias han apostado fuertemente a priorizar “el afuera” y a romper con el supuesto de que los programas de tratamiento necesariamente involucran la privación de libertad.

De este modo, las políticas en la materia, sin descuidar los procesos y acciones dentro de las instituciones penitenciarias, han buscado atender también y sobre todo el proceso de liberación y, fundamentalmente, incidir en el contexto social y comunitario en el que se insertan los liberados. Es clave para combatir la reincidencia el hecho de destinar esfuerzos a preparar a las comunidades para recibir a los jóvenes ofensores liberados y plantear vínculos positivos, no opresivos, entre los agentes comunitarios, los servicios pospenitenciarios del Estado y la población liberada (Petersilia 2003, La Vigne, Solomon, Beckman & Dedel 2006, Visher 2007).

Todo lo anterior fue dicho desde una perspectiva centrada en las consecuencias de las acciones. Pero es posible (y necesario) enfocar estos temas también desde una perspectiva deontológica.

Desde esa perspectiva, es preciso abordar el aspecto restaurativo (todo lo que tiene que ver con la reparación del daño causado por el delito) en los procesos de justicia juvenil. En las últimas dos décadas la idea de una justicia centrada no en el castigo (o no principalmente en el castigo) sino sobre todo en la reparación por parte del ofensor del daño causado a la víctima viene ganando creciente protagonismo en la teoría criminológica. Los procesos de justicia restaurativa incorporan típicamente instancias de mediación entre la víctima y el ofensor. Estas instancias están orientadas a la reparación simbólica del daño provocado, pero también sirven para acordar, llegado el caso, mecanismos de reparación económica y material. Más allá del debate sobre algunos de sus problemas (cómo evitar la revictimización sobre todo en casos de delitos como el abuso sexual y la violencia doméstica, qué valor tiene el pedido de perdón y cómo lidiar con la posibilidad de engaño o falta de sinceridad del ofensor, entre otros), existe un conjunto creciente de estudios que demuestran los beneficios de emplear este tipo de programas. Aun cuando su objetivo central no es abatir la reincidencia, presentan, en ese aspecto, tasas de eficacia superiores o al menos similares a las que se observan en los programas anclados en el sistema de justicia penal convencional (Sherman y Strang 2007). Esto vale también para los sistemas de justicia penal juveniles (Maxwell & Morris 2001, 2006).

En cierta medida, la menor reincidencia se debe a que los procesos de justicia restaurativa permiten generar una mayor empatía de los ofensores hacia las víctimas y sus familiares, otorgan un espacio de diálogo y comunicación donde las distintas partes pueden presentar su versión de lo ocurrido, minimizan los procesos de estigmatización y exclusión social, buscan maximizar el uso de alternativas no privativas de libertad ancladas en los recursos comunitarios y, al mismo tiempo, aprovechan y refuerzan los sistemas de control informales y comunitarios (Braithwaite 2002, Walgrave 2008).

En este sentido, un aspecto a considerar de los programas de justicia restaurativa es que toman en cuenta a las víctimas y a sus familiares (así como a otros actores de la comunidad) y ayudan a disminuir los costos y síntomas del estrés postraumático, la sensación de injusticia e insatisfacción, el deseo de venganza, entre otras cosas (Sherman & Strang 2007, Hoyle 2010). Este último aspecto es particularmente interesante, ya que permite ofrecer una alternativa no punitiva en la que las víctimas, los familiares y el resto de la ciudadanía perciben que su voz y sus preocupaciones son tomadas en cuenta.

John Braithwaite, uno de los proponentes más destacados de este modelo de justicia, plantea la idea de una pirámide regulatoria donde la primera reacción del sistema debe ser siempre dialógica y de naturaleza restauradora, aunque, ante la ausencia de respuesta positiva de parte del ofensor o un fracaso en los esfuerzos, el sistema debe estar preparado para ascender en la pirámide y responder con medidas más duras. El ascenso en la escala punitiva debe llevarse a cabo con cautela y, frente a la existencia de signos de conformidad y de disposición al diálogo por parte del ofensor, debe retrocederse hacia medidas más dialógicas y más blandas (Braithwaite 2002).

Los partidos de oposición están en todo su derecho de entender que las cosas no se han venido haciendo en forma satisfactoria en materia de justicia penal adolescente en Uruguay. No obstante, la superficialidad de las alternativas que han dado a conocer, al menos hasta ahora, es inaceptable. Plantear medidas que extreman las penas y simultáneamente hablar de rehabilitación, pero sin establecer con exactitud qué se pretende hacer ni cómo ello permitiría mejorar el estado actual de la situación, es poco serio y hasta frívolo.

Aníbal Corti
Nicolás Trajtenberg

Esta columna fue publicada originalmente en el semanario Brecha (30-5-14).


Referencias:

- Braithwaite, J. (2002) Restorative Justice and Responsive Regulation (Nueva York: Oxford University Press).
Hoyle, C. (2010) “The case for restorative justice”, in Cunnen, C. & Hoyle, C. Debating Restorative Justice (Oxford: Hart Publishing).
- La Vigne, N., Solomon, A., Beckman, K.A. & Dedel, K. (2006) Prisoner Reentry and Community Policing: Strategies for Enhancing Public Safety (Washington, DC: Urban Institute).
- Lipsey, M.W. & Landenberger, N.A. (2006): “Cognitive-Behavioral Interventions”, in Welsh, B. & Farrington, D. (eds.) Preventing Crime: What Works for Children, Offenders, Victims and Places (Dordrecht: Springer).
- Maxwell, G. & Morris, A. (2001) “Family Group Conferences and Reoffending”, in Morris, A. & Maxwell, G. (eds.) Restorative Justice for Juveniles: Conferencing, Mediation and Circles (Oxford: Hart).
- Maxwell, G. & Morris, A. (2006) “Youth Justice in New Zealand: Restorative Justice in Practice?”, Journal of Social Issues 62: 239-258.
- McGuire, J.M. & Priestley, P. (1995) “Reviewing What Works: Past, Present and Future”, in McGuire, J.M. (ed.) What Works: Reducing Reoffending: Guidelines from Research and Practice (Chichester, UK: John Wiley & Sons).
Petersilia, J. (2003) When Prisioners Come Home: Parole and Prisioner Reentry (Nueva York: Oxford University Press).
- Robinson, D. & Porporino, F.J. (2001) “Programming in Cognitive Skills: The reasoning and rehabilitation program”, in Hollin C.R. (ed.) Handbook of Offender Assessment and Treatment (Chichester, UK: John Wiley & Sons).
- Sampson, J. & Laub, J. (2003) Shared Beginnings, Divergent Lives: Delinquent Boys to Age 70 (Cambridge, MA: Harvard University Press).
- Sherman, L. & Strang, H. (2007) Restorative Justice: The Evidence (Londres: The Smith Institute & Esmee Fairbirn Foundation).
- Visher, C. (2007) “Returning Home: Emerging Findings and Policy Lessons about Prisoner Reentry”, Federal Sentencing Reporter 20: 93-102.
- Walgrave, L. (2008) “Restorative Justice: an alternative for responding crime?”, in Shoham, S., Beck, O. & Kett, M. (eds.) The International Handbook of Penology and Criminal Justice (Londres: CRC Press).

Pedirle peras al ceibo: tablet para viejos e inequidades digitales en el Uruguay post-Ceibal

Comencé a escribir esta nota muy poco vinculada a las campañas bastante antes de la difusión de los resultados y minutos en TV de los ganadores de las internas. Sin embargo, en un golpe de suerte, entre los posteriores discursos de uno de estos candidatos triunfadores varios de los puntos que quería discutir terminaron colándose en la agenda: entre las prioridades de política pública señaladas por Vázquez se colaron diversos aspectos digitales. (p.ej. e-gobierno digital; inclusión digital con énfasis en la tercera edad). Sin embargo, en un país post-Ceibal donde, además, la inseguridad y la educación parecen ser los principales temas de interés para la opinión pública, tengo la impresión de que las medidas propuestas por el ganador de la interna del FA en relación a lo digital no tuvieron la recepción ni discusiones que ameritan.

Sin negar el potencial disparador de chistes fáciles que pueda traer la idea de dar tablets a todos los jubilados (ojo, tampoco hay que renegar del humor para presentar los problemas sociales), creo que si nos damos unos minutos para analizarlo en detalle nos daremos cuenta que la temática amerita una discusión mucho más seria.

En esta línea, a través de los siguientes párrafos intentaré presentar argumentos que buscan señalar –al menos- algunos espacios relevantes de política de inclusión digital nacional que no han sido cubiertos por el Plan Ceibal. Tal como se explicita en el título, no es razonable esperar que Ceibal elimine todas las inequidades digitales nacionales, sobre todo, las que no ha sido diseñado para abordar. A partir de esta idea, busco luego presentar evidencia empírica sobre algunos de estos vacíos, para finalmente proponer dos áreas de la política pública de inclusión digital en las cuales considero que es clave comenzar a avanzar: la inclusión digital de la tercera edad y la democratización del uso del gobierno electrónico.

¿Por qué son importantes las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) para la equidad social?

La discusión sobre las bondades, peligros y consecuencias de las  TIC no sólo no es nueva (tiene más de 20 años), sino que en la literatura especializada en la temática parece existir hoy cierto consenso en torno al enorme potencial de las TIC para el desarrollo humano (PNUD 2001). Sin embargo, potencial no implica impacto efectivo y podemos encontrar dos grandes -y opuestas- líneas de pensamiento en relación a las consecuencias de estas tecnologías para la equidad social.

Los adherentes a la hipótesis de la normalización proponen que el avance de la sociedad informacional y la adopción de Internet llevarán -tarde o temprano- a la reducción de las inequidades sociales; mientras que desde la hipótesis de la estratificación se sostiene que el proceso de incorporación de las TIC replica las desigualdades sociales pre-existentes y –muy seguramente- las potencia (Mesch 2012:319).

Si bien existe evidencia empírica a favor de ambas teorías (para mayor detalle ver Mesch 2012), creo que la segunda presenta ventajas adicionales al desarrollar en mayor medida los mecanismos a través de los cuales las TIC afectarían la equidad. Según la hipótesis de la estratificación, los “early adopters” (quienes primero acceden, utilizan y se benefician de las tecnologías) tienden a ser más educados, poseen mayores habilidades tecnológicas y provienen de hogares de mayores ingresos (Norris 2001). A medida que avanza el tiempo y la difusión de las TIC aumenta, los conocimientos y habilidades necesarias para sacar provecho de las mismas tienden a incrementarse, creando una segunda oleada de barreras para quienes se han integrado y socializado más tarde en el mundo digital (Mesch 2012:319).

Siguiendo esta línea de razonamiento, no es difícil sostener que -en términos generales- de no mediar el accionar intencional del hombre a través de políticas públicas o programas de inclusión TIC, los efectos de las tecnologías en sociedades altamente desiguales serán de corte regresivo más que redistributivo (Hargittai 2008:942-943; Witte & Mannon 2010:3).

Es más, en la actualidad universalizar el acceso a los dispositivos y la conectividad no parece ser ya suficiente, debido a que nuevas brechas están surgiendo en relación a diferencias en las habilidades informáticas y cómo la gente usa las TIC (Hargittai 2008; van Dijk 2005).

Sin negar la relevancia que tiene cualquier actividad on-line para la comunicación, el ocio y tiempo libre (y en consecuencia, para la calidad de vida de las personas); ciertas habilidades y actividades digitales (particularmente las vinculadas a la búsqueda de información y el uso de e-servicios) parecen ser más beneficiosas para el bienestar en la medida que incrementan los recursos para avanzar en las carreras profesionales y la vida académica y/o laboral (Van Dijk & Van Deursen, 2013:90).

Ceibal y sus contribuciones a la reducción de la inequidad digital en Uruguay

Parece claro que nuestro país es un caso atípico –no sólo a nivel regional sino mundial- en lo que refiere a la incorporación de las TIC en la sociedad toda. El Plan Ceibal es –a mí conocimiento- el único “hijo” exitoso del programa OLPC (One Laptop Per Child), en gran medida porque se propuso ir mucho más allá del proyecto inicial de Negroponte. A través de un accionar intencional y planificado, Ceibal logró –con considerable éxito- reducir las inequidades digitales en nuestro país.

Dado que el objetivo de este documento no es focalizarse en Ceibal sino las áreas de inequidad no cubiertas por el mismo, presentaré aquí brevemente las características principales del Ceibal y lo que –considero- son sus impactos más notorios para la equidad digital de la sociedad uruguaya.

A grandes rasgos, el Plan Ceibal (o Programa para la Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea) es un proyecto socioeducativo “tendiente a promover la inclusióndigital para un mayor y mejor acceso a la educación y a la cultura”.  Sin embargo, su elemento más reconocido refiere a la entrega de un dispositivo (y su propiedad) a los estudiantes y maestros/docentes de los ciclos escolares y liceales, de los centros educativos públicos del país.

El plan también aseguró la conectividad a Internet en los mencionados centros educativos (y algunas áreas determinadas fuera de ellos) a dicha población. El “hardware”, además, fue complementado con una plataforma y ecosistema de software especialmente adaptados a la población en edad escolar y liceal. Asimismo, poco a poco Ceibal fue tomando/colaborando con otros objetivos pedagógicos y de gestión que fueron más allá de la infraestructura y el software (p.ej. Ceibal Inglés, Proyecto GURÍ, Sistema de Evaluación de Aprendizajes).

Se podrían escribir cientos y miles de párrafos sobre los logros de Ceibal, así como de ciertas limitaciones que tiene/tuvo el plan (en mi opinión, mínimas al lado de los éxitos del mismo). Sin embargo, a modo de síntesis y en vistas a los objetivos de este artículo, podríamos decir que el núcleo central de Ceibal ha contribuido exitosamente con la reducción de las brechas digitales en:

(a) La democratización y universalización del acceso y uso de la PC e Internet en su población destinataria

(b)  Formación básica (y en algunos casos avanzada) en conocimientos informáticos en la población beneficiaria 

(c) Diversos objetivos pedagógicos vinculados con, o potenciados por, la tecnología (p.ej.  Ceibal Inglés,  Robótica, Scratch)

Asimismo, Ceibal tuvo algunas externalidades enormemente positivas: 

(d)  Al dar conectividad a las escuelas y PCs a sus alumnos, ha colaborado significativamente con el incremento de la infraestructura TIC en regiones geográficas alejadas de los grandes centros urbanos, reduciendo la brechas en el acceso a PC e Internet en hogares en el interior urbano, pequeñas localidades y localidades rurales versus la capital (Uruguay Digital 2014)

(e) Al encontrarse su población destinataria en mayor proporción en los hogares de menores ingresos, Ceibal ha democratizado considerablemente el acceso a PC en los hogares uruguayos.

Acceso a microcomputador según quintiles de ingreso per cápita. Total país. En % de personas que viven en hogares con PC
Fuente: Datos 2006-2013 elaboración del Dpto. Monitoreo y Evaluación - Plan Ceibal (2014) en base a microdatos de la ECH-INE.

(f)  Asimismo, además de la existencia de programas puntuales dedicados a alfabetizar adultos, el mero hecho de convivir  con niños en edad escolar o liceal parece haber acercado a determinados adultos al uso de la PC (Martinez, Díaz y Alonso 2009:41)

Pedirle peras al Ceibo: inequidades fuera del ámbito del Plan Ceibal

Sin embargo, asumir que la brecha digital se cierra por completo con la ejecución del Ceibal no sólo es injusto con el Plan, sino inadecuado desde punto de vista centrado en la equidad social y el diseño/mejora de la política pública digital: en Uruguay persisten importantes inequidades tecnológicas por fuera de la población beneficiaria del Ceibal.

Es más, ni siquiera es necesario ir hacia brechas más complejas como las diferentes formas en que las personas usan Internet, basta con ver el espejo en conectividad de la gráfica presentada en el punto e) para observar que aún queda un importante camino por recorrer.

Acceso a Internet según quintiles de ingreso per cápita. Total país. En % de personas que viven en hogares con Internet
Fuente: Datos 2006-2013 elaboración del Dpto. Monitoreo y Evaluación - Plan Ceibal (2014) en base a microdatos de la ECH-INE.

Asimismo, otras medidas “simples”, como quienes son usuarios de Internet permiten también visibilizar importantes brechas. Si bien el uso de Internet  -en los últimos 3 meses- se encuentra universalizado en las poblaciones de menor edad (por encima del 92% para todas las personas de entre 6 y 19 años de edad, según los primeros resultados de la EUTIC 2013 (AGESIC 2014), entre las personas de 65 y más años sólo un 21% es usuario. En un mismo sentido, de acuerdo a la encuesta WIP+UY 2013 (GIUSI-UCU 2014) no sólo son los adultos mayores los que menos usaron Internet alguna vez, sino que del mismo modo que la edad, el nivel educativo también condiciona fuertemente las chances de ser internauta: mientras que sólo un 25,5% de quienes aprobaron primaria (o menos) utilizaron Internet alguna vez en su vida, un 93,6% de los de nivel terciario o superior lo hicieron.

Enfocándose ahora sí sobre las diferencias existentes en los usos de Internet de la población uruguaya, los resultados de WIP+UY 2013 señalan importantes brechas en los usos de Internet desfavorables a los más viejos y menos educados, diferencias que van desde la baja predilección por a Internet para informarse y/o solucionar consultas cotidianas (p. ej. cómo llegar a una dirección o cómo realizar un trámite gubernamental), hasta la casi inexistencia del uso de e-servicios por parte de estas subpoblaciones.

Son las diferencias en los usos de estos servicios digitales lo que -a mi entender- resulta de particular relevancia para la equidad, ya que el acceso a servicios como el e-gobierno, la e-salud y el e-comercio constituyen un claro ejemplo de cómo perfiles diferenciales de uso de Internet pueden incrementar las desigualdades en el bienestar de la población.

Quizás el ejemplo más mundano radique en las ventajas que tienen quienes interactúan en línea con empresas privadas frente a quienes sólo pueden hacer esto en forma presencial o telefónica: algunas promociones o descuentos solo pueden accederse vía web; disponen de un acceso ubiquo y prácticamente 365-24-7 a los servicios y compra de productos; así como mayores niveles de información sobre precios y variedad de productos lo que puede impactar en el poder de negociación y selección de alternativas antes de realizar una compra.

Principales motivos para comprar en línea entre quienes lo hicieron en los últimos 12 meses, Encuesta WIP+UY 2013
                                           Fuente: GIUSI-UCU (2014) en base a encuesta WIP+UY 2013

Más significativas aún para las políticas públicas y el gasto gubernamental son las consecuencias diferenciales de la interacción con el Estado a través de Internet vs la interacción tradicional: a la ubiquidad y disponibilidad horaria del caso anterior se suman las enormes ganancias en el uso del tiempo por contar con información previa sobre requisitos, documentos y derechos para realizar trámites o utilizar servicios gubernamentales.

Este último aspecto ya ha sido abordado –con mucha más profundidad- por Hernández y Rossel  en su estudio sobre el costo de tiempo que los hogares deben pagar para llegar a los lugares donde se proveen servicios gubernamentales a la primera infancia, así como efectivamente recibirlos(2013:10). Allí, luego de presentar el potencial de los medios digitales para la mejora del uso del tiempo en este tipo de servicios, los autores argumentan sobre el efecto regresivo actual que tienen las TIC debido a que su acceso y uso se encuentran fuertemente segmentados por inequidades socioeconómicas (Hernández y Rossel 2013:14). WIP+UY 2103 permite observar un fenómeno similar para el caso de las personas de mayor edad y menor nivel educativo.

Principales resultados del módulo de Gobierno Electrónico de la Encuesta WIP+UY 2013
                                         Fuente: GIUSI-UCU (2014) en base a encuesta WIP+UY 2013

Nuevas áreas de intervención en las políticas de inclusión digital

Existen mil y una soluciones a las mil y una problemáticas vinculadas a la inequidad que surgen con la masificación de las TIC. Sin embargo, lejos de soluciones aspiro aquí simplemente señalar dos de las áreas dónde considero que las políticas públicas digitales son necesarias y –de efectuarse- podrían tener un impacto enorme sobre el bienestar de la población.

(a)  En primer lugar, nos debemos una conversación seria sobre el asunto de “los viejos y las TIC”. No solo considero que esta es una población en la cual la incorporación de las tecnologías digitales pueda tener quizás el mayor impacto sustantivo sobre su calidad de vida, sino que la forma en la que ha sido tratada su problemática hasta ahora deja bastante que desear.

Tengo la impresión de que se cree que el asunto de los adultos mayores y las TIC es un problema “temporal” y que a medida que pasen los años y nuevas cohortes (ya cyber-socializadas) ingresen a la tercera edad no tendremos más inconvenientes. No sólo esta idea es muy poco realista a mi entender (el Internet de dentro de 40 años probablemente sea muy diferente al de hoy y aparezcan nuevas y complejas inequidades), sino que analizando fríamente esta línea de pensamiento, no logro ver otra cosa que un triste eufemismo de solo queda esperar a que estas generaciones “desaparezcan”.

Está claro que este no es un rumbo de acción razonable ni ético y que existen alternativas más eficientes que podrían redundar en el beneficio de la población adulta mayor y la sociedad en su conjunto. Regiones con perfiles demográficos similares al nuestro ya han avanzado sobre esta cuestión, visibilizando los potenciales de crear un ecosistema TIC enfocado a este tipo de población (Digital Agenda for Europe - Pillar VI: Enhancing digital literacy, skills and inclusion), con impactos positivos tanto para la calidad de vida, salud física y cognitiva de los adultos mayores, como para la eficacia de las políticas públicas y -aún- la creación de nuevos segmentos de mercado para la industria digital. Quizás pensar en un “Ceibal para viejos” pueda parecer inicialmente un chiste (ver clip de Youtube del inicio), pero creo que existen elementos suficientes como para justificar que la próxima oleada de políticas nacionales de inclusión digital se enfoque en la población adulta mayor.

(b) En segundo lugar, me quiero referir al e-gobierno. El Estado uruguayo ha generado enormes avances en lo que refiere a la disponibilidad de trámites y servicios en la Web a la vez que diversos estudios (Hernández y Rossel 2013, GIUSI-UCU2014) han corroborado el potencial de Internet para facilitar la realización de trámites y el uso de servicios gubernamentales. Desafortunadamente, debido a inequidades en el acceso y los usos de Internet (junto a  otras probablemente más de tipo cultural), el impacto de este accionar gubernamental termina siendo fuertemente regresivo: quienes utilizan en -mucha- mayor medida las TIC y los e-servicios gubernamentales son los más educados, de nivel socioeconómico más alto y los más jóvenes.

Parece claro que no es deseable que el gobierno frene su avance en la digitalización de los trámites y servicios en vistas de la mejora global de la atención ciudadana. No obstante, también considero que es más que necesario destinar mayores porcentajes de esos recursos a asegurarse que la interacción electrónica con el Estado (y sus beneficios) sean utilizadas -efectivamente- por todos los segmentos de la población.

Un aspecto positivo es que los esfuerzos necesarios para democratizar el acceso a los e-servicios de gobierno probablemente sean mucho menores a los realizados para asegurar la infraestructura y sistemas que habilitan los trámites en línea: campañas de bien público informando sobre la existencia de los servicios, focalizarse en los trámites más utilizados por la población en condiciones de mayor vulnerabilidad y generar en ella los conocimientos y capacidades necesarias para su usufructo; son pasos clave en este camino.

Si bien algunas acciones de la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información parecen ir en este sentido (Bertón, Dodel, Ottado et.al.  2012), creo que todavía queda mucho camino para sacar fruto a las potencialidades redistributivas del e-gobierno. Más allá del papel de la Agencia especializada en e-gobierno, creo central convertir la disponibilidad de estos e-servicios en un tema de agenda de todo el Estado.  



Referencias:
-Bertón, J.; Dodel, M.;  Ottado, D.; Silva, R.; García, J.P.; Pisano, F. & Leonczuk, C. (2012) Un camino para mejorar lainteracción con la ciudadanía: Modelo de Trámites en Línea.  
- GIUSI-UCU (2014) Uruguay, Sociedad e Internet: principales resultados de laencuesta WIP+UY 2013 (Resumen ejecutivo). 
-Hargittai, E. (2008). The digital reproduction on inequality. En Grusky, D. (ed.), Social Stratification: Class, Race, and Gender in Sociological Perspective (936–944). Boulder: Westview Press.
- Martínez, A., Díaz, D., & Alonso, S. (2009). Primer informe nacional de monitoreo y evaluación de impacto social del plan ceibal, 2009. Plan Ceibal.LATU,
- Mesch, G. S. (2012). Minority Status and the Use of Computer-Mediated Communication A Test of the Social Diversification Hypothesis. Communication Research, 39(3), 317-337.
- Norris, P. (2001). The digital divide: Civic engagement, information poverty and the internet worldwide.
In P. Howard & S. Jones (Eds.), Society online(pp. 31-43). Thousand Oaks, CA: SAGE
 -Programa  de  las  Naciones  Unidas  para  el  desarrollo  (2001).  Informe  sobre  desarrollo humano  2001:  Poner  el  adelanto  tecnológico  al  servicio  del  Desarrollo  Humano. Madrid, España: Mundi-prensa Libros.
- Van Dijk, J. A. (2005). The deepening divide: Inequality in the information society. Sage.
-Van Dijk, J. A., & Van Deursen, A. (2013). Digital skills, the key to the information society.
- Witte, J. C., & Mannon, S. E. (2010). The internet and social inequalitites. Routledge.



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