Democracia, Representación, y el Partido Digital

Foto: Jonas Svidras

Nota de David Altman

La emergencia del Partido Digital es una noticia que pone la oferta electoral para las próximas elecciones nacionales a tono con varias democracias del norte. Esto no es ni bueno ni malo, simplemente es un dato del devenir de los tiempos (donde destaca la eclosión de partidos focalizados en ciertos ámbitos de interés o inclusive monotemáticos). El Partido Digital recientemente formado pertenecería al linaje que en Europa adquirió el lema de partidos “pirata” y en cuyo ADN se encuentra un intento de transformación radical de la representación política tal como la conocemos y entendemos.

El leit motiv del Partido Digital son los enormes problemas que tiene la representación política. Si bien el diagnóstico sobre la misma puede compartirse en alguna medida, el Partido Digital propone un mayor involucramiento ciudadano a través del voto directo en los temas que le parezcan pertinentes. Esto es, en principio, algo razonable. No en vano, en Uruguay ya hace mucho tiempo hemos adoptado mecanismos de democracia directa que nos permiten corregir el rumbo en temas y momentos puntuales, sea vía la iniciativa popular de reforma constitucional o el referéndum contra las leyes.

La idea fuerza que ofrece el partido en su plataforma digital es: “Solo vos conocés los problemas que te aquejan. ¡No necesitás que te representen!”. Ya desde los tiempos de Locke y luego Mill, sabemos que no hay nadie mejor que uno mismo para saber lo que uno quiere. En su versión más parroquial sería algo como “todos saben dónde le aprieta el zapato”. No es difícil compartir la primera frase de esta cita, profundamente liberal y que ataca frontalmente la médula del paternalismo (en todas sus diferentes variantes). El problema surge, en mi opinión, con la segunda frase de esa cita, con ese “no necesitas que te representen”; con la apelación a lo directo para toda política pública. Permítame el lector explicar mi posición usando argumentos que aparecen en mi último libro sobre democracia directa (Altman 2019).

La democracia directa (digital o en el papel tradicional) no puede reemplazar al gobierno representativo por dos razones clave. Primero, un régimen democrático puramente directo requiere que la agenda pública se divida en temas discretos que se votan por separado, tal cual sucede en la enorme mayoría de los parlamentos contemporáneos, incluido el nuestro. Los costos políticos predecibles de hacerlo son sustanciales, y las hipotéticas mejoras son muy distantes, y por cierto, inciertas (McGann 2006: 128). En segundo lugar, el gobierno representativo tiene externalidades positivas para la vida social, independientemente de si la representación se considera un mal necesario, una necesidad técnica o un bien social.

Pensemos en una agenda temática “x”, donde la ciudadanía tiene que tomar partido de forma directa. Incluso si los votantes toman decisiones razonables sobre cada tema individualmente, el paquete general de políticas tomadas en su conjunto puede no tener sentido. Para ilustrar este punto, imagine una situación en la que se pide a los once votantes de nuestro demos (A – K) que voten sobre once preguntas de nuestra agenda “x” (1–11), ver la Tabla 1. Todas estas preguntas son aprobadas por un margen de 6–5, absolutamente todas ellas. Y, a pesar que todas fueron aprobadas, podría suceder fácilmente que la mayoría de los votantes vote en minoría sobre la mayoría de las preguntas, tal como Anscombe describió claramente en 1976.


En el ejemplo de la Tabla 1, el grupo compuesto por los votantes A-G (siete de once votantes, o 64 por ciento), votó en la minoría de las decisiones en seis de las once preguntas. Peor aun: un segundo grupo compuesto por los votantes A-F, que representan el 55 por ciento de todo el electorado, votó dentro de la minoría el 64 por ciento de las preguntas!

Aunque el escenario en la Tabla 1 es una simplificación obvia, el problema fundamental que representa no es inverosímil. Es perfectamente posible que, a través de una serie de decisiones directas, la mayoría de los ciudadanos estén en el lado perdedor a pesar del hecho de que cada decisión se adopta por regla de la mayoría. Obviamente, esto es problemático por decir lo menos y socava la deliberación democrática razonable.

Tabla 1: (Altman 2019, p. 14; basada en Ascombe 1976, p. 161)

Que la representación no esté dando el ancho o que muestre enormes problemas, no implica terminar con la representación en sí misma. A pesar que las instituciones representativas creen “corredores de poder" que tienden a incentivar intereses y comportamientos perversos (Pettit 2003), que los políticos puedan ser capturados por grupos de presión (Greenwood and Thomas 1998; Kollman 1997), que algunos candidatos manipulen a los ciudadanos para ser electos (Maravall 1999), que los representantes puedan traicionar los principios sobre los cuales fueron elegidos (Stokes 2001; Weyland 1998), o que los legisladores puedan ser obligados a sacrificar sus políticas preferidas en pos de la construcción de compromisos políticos (Cooter and Gilbert 2010), la representación tiene enormes virtudes que nos permiten agregar intereses de una sociedad diversa siendo sensible a la intensidad de las preferencias de los ciudadanos. A pesar de los riesgos señalados, sin esa agregación e intermediación de las instituciones democráticas (léase: políticos, partidos, comisiones legislativas, plenos, etc), los resultados pueden ser nefastos para la enorme mayoría de la ciudadanía. La democracia es mucho más que una simple suma de preferencias: supone negociación, debate, construcción de opiniones, priorización de políticas, por citar algunos ejemplos.

Independientemente de no comulgar con los intereses del Partido Digital, celebro que un grupo de ciudadanos preocupados por la “cosa política” aúnen fuerzas para intentar cambiar al Uruguay de acuerdo a sus ideas dentro de las reglas del juego y el imperio de la ley. Esto habla bien de ellos, sus motivaciones, y las reglas del sistema político en su conjunto.



Referencias

Altman, David. 2019. Citizenship and Contemporary Direct Democracy. New York: Cambridge University Press.

Anscombe, Gertrude. 1976. "On Frustration of the Majority by Fulfilment of the Majority's Will." Analysis 36 (4):161-8.

Cooter, Robert D., and Michael D. Gilbert. 2010. "Theory of Direct Democracy and the Single Subject Rule." Columbia Law Review 110 (3):687-730.

Greenwood, Justin, and Clive S. Thomas. 1998. "Regulating Lobbying in the Western World." Parliamentary Affairs 51 (4):487-99.

Kollman, Ken. 1997. "Inviting Friends to Lobby: Groups, Ideological Bias, and Congressional Committees." American Journal of Political Science 41 (2):519-44.

Maravall, José María. 1999. "Accountability and Manipulation." In Democracy, Accountability and Representation, ed. A. Przeworski, S. Stokes and B. Manin. New York: Cambridge University Press.

McGann, Anthony J. 2006. The Logic of Democracy: Reconciling Equality, Deliberation, and Minority Protection. Ann Arbor: The University of Michigan Press.

Pettit, Philip. 2003. "Deliberative Democracy, the Discursive Dilemma and Republican Theory." In Philosophy, Politics and Society, ed. J. Fishkin and P. Laslett. New York: Cambridge University Press.

Stokes, Susan C. 2001. Mandates and Democracy: Neoliberalism by Surprise in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press.

Weyland, Kurt. 1998. "The Politics of Corruption in Latin America." Journal of Democracy 9 (2):108-21.

Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.

Efecto Noviembre

Por Carlos Díaz [1]

Desde hace ya más de medio siglo, la economía cuenta con un marco teórico que nos permite estudiar la criminalidad de la misma manera que lo hacemos con cualquier mercado. Si bien no fue el primero en usar teoría económica para entender por qué los individuos incurren en actividades delictivas, Gary Becker[2] puso la piedra fundamental de lo que hoy conocemos como “teoría económica del crimen”.[3] En su artículo “Crime and Punishment: An Economic Approach” de 1968, Becker propone un modelo de oferta y demanda en el que los individuos son agentes perfectamente racionales que basan su decisión de cometer delitos en las ganancias netas que esperan obtener por su incursión delictiva. En otras palabras, el individuo comparará los beneficios esperados de incumplir con una ley (por ejemplo, el valor del botín que obtendría por perpetrar un hurto) con los eventuales costos monetarios que enfrentará si es capturado y condenado (por ejemplo, la fianza que debería pagar o los ingresos que se perdería por estar privado de libertad).

A la luz de este enfoque, ¿con qué posibilidades cuenta el gobierno en materia de seguridad pública? En el corto plazo, el hacedor de políticas puede controlar dos variables con la finalidad de alcanzar el nivel de criminalidad óptimo para la sociedad: (i) la probabilidad de que el delincuente sea condenado (le podemos llamar “p”, tal como lo hace Becker en su artículo), y (ii) el castigo que finalmente enfrentará a causa del delito cometido (Becker lo denomina “f”). Si bien el impacto relativo de cada una de ellas dependerá finalmente de cómo los criminales valoren el riesgo[4], ambas son clave a la hora de evaluar cómo una política pública puede afectar los niveles de criminalidad. A su vez, la oferta de delitos debería ser decreciente en ambas, en la medida que sus aumentos representan incrementos en los costos esperados por delinquir. Tomando como referencia este enfoque, podemos analizar si la reciente transformación que vivió el sistema de justicia penal uruguayo debería (o no) afectar los niveles de seguridad pública.

El 1º de noviembre de 2017 entró en vigor el nuevo Código de Proceso Penal (CPP), lo que implicó el abandono del viejo sistema inquisitivo y escrito, para dar lugar a un sistema penal acusatorio, adversarial, oral y público. Por un lado, uno de los cambios más importantes se vincula directamente con la variable p del modelo de Becker: al separar las funciones de acusar y juzgar, la investigación queda a cargo de los fiscales quienes, representando los intereses del Estado, deben llevar pruebas a los jueces, cuya tarea es exclusivamente la de juzgar. De esta manera, la indagatoria del delito pasó del Poder Judicial a la Fiscalía General de la Nación (FGN), lo que supuso un cambio más que significativo en la naturaleza y en el volumen de las tareas que llevan adelante los fiscales. Es importante notar que esta modificación también pudo haber impactado el trabajo del Ministerio del Interior, ya que ahora la Policía Nacional debe llevar adelante la investigación bajo las órdenes de un fiscal, y no de un juez como ya estaba acostumbrada.

Por otro lado, el nuevo CPP también introdujo modificaciones que afectarían directamente el castigo que enfrentan los imputados, f. De la mano del nuevo sistema penal viene el “proceso abreviado”, una instancia en la que el Ministerio Público y la Defensa pueden acordar una condena para el imputado en la propia audiencia de formalización, evitando así el juicio oral y público. Parecen haber dos incentivos claros a favor del uso de este instituto: (a) de parte del Ministerio Público, se logra que el proceso termine de manera rápida, evitando así llegar al juicio oral, que puede ser largo, desgastante e incierto, y (b) de parte de la Defensa, se logra una pena menor (y de manera más rápida) a la que probablemente se llegue si el proceso termina con un juicio. Respecto a este segundo punto, es importante precisar que la Defensoría Pública (servicio que brinda el Poder Judicial y del que se benefician la mayoría de los indagados) también tiene importantes incentivos para que el proceso termine de forma rápida. Si bien su mandato legal es asegurar una defensa correcta del indagado, es preciso tener presente que los abogados de oficio no reciben reconocimientos especiales por lograr absoluciones y que, al igual que los fiscales, sus cargas de trabajo también serán mayores si llevan a juicio oral una mayor proporción de los casos que atienden.

¿Sería razonable que un fiscal decida ir por un juicio oral cuando puede ofrecer una pena menor, terminar el proceso y ser más expeditivo en su trabajo? La respuesta parecería ser, en la mayoría de los casos, “no” (sobre todo teniendo en cuenta el incremento en la carga de trabajo que acusan los propios fiscales[5]). ¿Sería razonable que la Defensa prefiera un juicio largo y de resultado incierto, cuando puede asegurarse una reducción de la pena de manera cierta y rápida? Si bien la respuesta puede depender de la preferencia por el riesgo del defendido, es bastante probable que también sea un “no”. Los datos de la FGN van en esta misma línea: de cada diez noticias criminales con imputación o resueltas, siete lo hacen por la vía del proceso abreviado.[6]

Teniendo en cuenta este enfoque, vayamos a las cifras.[7] Lo que mejor podemos hacer[8] en este caso es mirar las denuncias que recibe la Policía Nacional[9], tal como muestra la Figura 1 para los seis delitos más frecuentes de Montevideo: hurto (46% del total de denuncias), rapiña (17%), violencia doméstica (9%), daños (7%), amenazas (6%), y lesiones personales (3%), que representan casi el 90% del total de las denuncias del año 2018. A simple vista, se puede notar un claro incremento en el número de denuncias registradas luego de que se comenzara a implementar el nuevo CPP (línea vertical azul, t=0). Sin embargo, la inspección visual no es suficiente para aseverar que la causa del aumento sea efectivamente la entrada en vigor del nuevo Código o, en palabras del propio ministro del Interior, que haya existido un “efecto noviembre”.

Para poder hacer inferencia causal, debemos reconocer el problema de falta de información que enfrentamos: desconocemos la cantidad de denuncias que hubiésemos observado a partir del 1º de noviembre de 2017 de haberse mantenido el viejo sistema inquisitivo. Una alternativa es emplear un diseño de regresión discontinua y aproximar funciones que nos permitan comparar los niveles de denuncias en fechas que estén suficientemente cerca del día del cambio de régimen. El supuesto clave de esta estrategia de identificación es que las posibles diferencias en las condiciones para delinquir de los días cercanos al 1º de noviembre respondan exclusivamente al tipo de CPP que se encuentra vigente (con las consecuencias que esto trae, tanto sobre p como sobre f).

A los efectos de ilustrar el procedimiento, podemos emplear diferentes polinomios globales (o sea, usando todos los datos disponibles) para los días que están antes y después de que el nuevo CPP se comienza a implementar. Las Figuras 2(a)-2(d) muestran el ajuste de dichos polinomios (que van de grado 0 a 3, respectivamente), donde el “efecto” del nuevo proceso penal sería la distancia vertical entre las dos líneas al momento t=0.[10]

Si bien los polinomios ajustados sugieren la posible existencia de un “efecto noviembre”, la estimación correcta no debería hacerse mediante el uso de polinomios “globales”, sino “locales”: o sea, empleando exclusivamente observaciones cercanas a la fecha del cambio de régimen.[11] Para que esta selección –a la que solemos llamar “ancho de banda”– no resulte arbitraria, haremos que los propios datos sean los que la determinen (de forma tal de minimzar el error de estimación). A su vez, dentro del ancho de banda que resulte seleccionado, le daremos mayor peso[12] a los días más cercanos al 1º de noviembre de 2017. Los gráficos de las Figuras 3(a) y 3(b) muestran los resultados de las estimaciones usando cuatro criterios diferentes de selección de ancho de banda[13], para polinomios locales de grado[14] 1 y 2, respectivamente.

Para los polinomios de primer grado, en todos los casos se observan efectos locales positivos (y significativos, al menos al 5%) que van de 20 a 24 denuncias diarias para estos seis delitos en Montevideo.[15] Teniendo en cuenta que se pasó de un promedio diario de 253 denuncias durante el año antes de la aplicación del nuevo CPP, a un promedio diario de 330 denuncias durante el primer año del nuevo régimen procesal, el efecto que aquí capturamos representa un 26%-31% de dicho incremento. Es importante hacer hincapié en que estos datos sugieren la existencia de un efecto “local”, o sea para los días cercanos al comienzo de la implementación del nuevo CPP.[16] Por su parte, cuando empleamos un polinomio de segundo grado, los coeficientes son comparables (aunque algo menores) y con tres de los cuatro casos considerados también significativos (aunque alguno al 10%).

Cuando efectuamos el análisis por tipo de crimen, observamos resultados claramente heterogéneos:

Al observar las Figuras 4(a) y 4(b), lo primero que podemos decir es que las estimaciones anteriores parecen explicarse por el comportamiento de las denuncias por hurto, que representan la mitad de las denuncias con las que estamos trabajando. También se verifican efectos positivos y altamente significativos en denuncias por amenazas y lesiones personales. Sin embargo, los coeficientes dejan de ser estadísticamente significatvios en las estimaciones para las denuncias por rapiña, violencia doméstica y daño. Es interesante el caso de las rapiñas, donde el coeficiente llega hasta ser negativo. En otras palabras, estos resultados no nos permitirían hablar de un posible “efecto noviembre” para estos delitos, lo que contrasta con otras estimaciones que han circulado.[17]

Para terminar, resulta fundamental poner énfasis en dos aspectos. Primero, dado el enfoque teórico presentado al principio, no parece justo asociar el posible “efecto noviembre” únicamente al proceso abreviado o a otras vías alternativas de solución del conflicto penal y del proceso: no podemos olvidar la variable p del modelo que propone Becker (1968). En este sentido, la disminución en el número de imputaciones durante los primeros seis meses de aplicación del nuevo CPP podría indicar una reducción en la probabilidad de que un delincuente fuera atrapado y condenado durante ese período.[18] Segundo, incluso cuando hayamos identificado un “efecto noviembre” para ciertos tipos de denuncia, la evaluación de la reforma del sistema de proceso penal uruguayo no debería realizarse exclusivamente desde esta perspectiva: podría ser perfectamente legítimo que una sociedad estuviese dispuesta a asumir mayores niveles de inseguridad a cambio de un sistema de proceso penal que otorgue más garantías (o, por poner otro ejemplo, a cambio de un sistema penitenciario más humano, lo que llevaría a una reducción implícita de los castigos asociados con la privación de libertad). Entender estos puntos resulta clave si pretendemos alcanzar un debate sensato en materia de seguridad pública.

Agradecimientos: a Javier Donnangelo y al equipo de la División Estadística y Análisis Estratégico del Ministerio del Interior por facilitarme los datos necesarios para este proyecto; a Diego Gonnet y al equipo del Departamento de Políticas Públicas de la Fiscalía General de la Nación por atender todas mis consultas sobre el nuevo Código de Proceso Penal; y a Diego Gutiérrez por su excelente desempeño como asistente de investigación.

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[1] Este artículo es una versión preliminar y muy resumida de mi proyecto “Breaking the Code: Can a New Penal Procedure Affect Public Safety?”, del que muy pronto tendré una versión actualizada para circular (carlos.diaz@ucu.edu.uy).

[2] Gary Stanley Becker (1930-2014) fue un economista estadounidense, profesor de la Universidad de Chicago. En 1992 recibió el premio Nobel de Economía por “haber extendido el alcance del análisis microeconómico a una amplia gama de comportamientos e interacciones humanas, incluyendo aquellas que están fuera de los mercados”.

[3] Becker (1968, p. 209) reconoce que Jeremy Bentham y Cesare Beccaria emplean análisis económico de una manera explícita cuando explican las razones del comportamiento ilegal.

[4] A modo de ejemplo, si suponemos que los delincuentes tienen preferencia por el riesgo, entonces el enfoque de utilidad esperada de este modelo sugiere que deberían ser más sensibles ante cambios en p que a modificaciones comparables en f (Becker 1968, p. 178). 

[5] La Asociación de Magistrados Fiscales del Uruguay (AMU) han tomado diferentes medidas gremiales por considerar que enfrentan alta carga laboral y superposición de tareas a causa de la implementación del nuevo CPP.

[6] Datos del Departamento de Políticas Públicas de la FGN para el primer semestre de este año.

[7] Con el nuevo CPP, las noticias criminales comenzaron a llegar directamente a la FGN, aumentando la transparencia del sistema. Luego de ser consultados, el Ministerio del Interior y la FGN coinciden en que no hay evidencia para atribuir el aumento de las denuncias al nuevo procedimiento.

[8] Lamentablemente no podemos observar los hechos que efectivamente ocurrieron, sino debemos conformarnos con los casos reportados a la policía (que, obviamente, dependen de la propensión a denunciar de los ciudadanos).

[9] Datos diarios (enero 2014 a junio 2019, inclusive) del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior.

[10] Los gráficos fueron hechos en Stata usando el comando rdplot de Calónico, Cattaneo, Farrell y Titiunik (2017). El número de puntos observados cae por el uso de intervalos.  

[11]  Los polinomios locales evitan que observaciones muy distantes al cambio de régimen distorsionen el ajuste del polinomio cerca de t=0, donde vamos a efectuar la medición. Por esta misma razón es preferible usar polinomios de grado bajo (1 o 2).

[12]  Los pesos quedarán determinados por una función kernel triangular.

[13] Las estimaciones también se hicieron en Stata mediante el comando rdrobust de Calónico, Cattaneo, Farrell y Titiunik (2017). En esta ilustración se usan procedimientos de selección para el ancho de banda que son óptimos para MSE (Mean Squared Error) y CER (Coverage Error Rate), únicos (mserd y cerrd) y diferentes para cada lado del umbral (msetwo y certwo). A modo de ejemplo, cuando el polinomio es de primer grado, en los casos simétricos se usan 104 días para MSE y 71 días para CER, mientras que en los dos restantes se emplean los siguientes anchos de banda: (178, 132) y (121, 90) para MSE y CER, respectivamente.

[14] Como ya mencionamos, no es recomendable trabajar con polinomios de grado 3 o mayor cuando usamos un diseño de regresión discontinua. Por detalles, se puede consultar “Why High-Order Polynomials Should Not Be Used in Regression Discontinuity Designs" de Gelman e Imbens (2018).

[15]  Si bien el proyecto usa datos para Montevideo, las estimaciones que aquí observamos son comparables a las que obtendríamos para el total del país.

[16]  Es importante aclarar que estos cálculos son acompañados de una serie de estudios de robustez que exceden el propósito de esta columna, pero que sí son parte del artículo original.

[17]  Según un estudio que encargó el Poder Ejecutivo a Spencer Chainey (University College of London), las rapiñas deberían haber continuado su tendencia decreciente de no haberse aplicado el nuevo CPP. Es importante resaltar dos aspectos: (i) Chainey utiliza un diseño de series de tiempo interrumpida, o sea un método diferente al que aquí se emplea, (ii) el propio autor ha señalado que sus resultados se deben tomar con cautela, debido a que la tendencia antes de la implementación del nuevo CPP no resulta significativa.

[18] La evolución mensual de la cantidad de imputaciones logradas por ambos CPP fue publicada por la FGN y está disponible en su página web.