jueves, 12 de octubre de 2017

Regular el mercado de marihuana, ¿vale la pena el esfuerzo?

Desde que se aprobó en diciembre del 2013, la ley 19.172 que regula la producción, distribución y consumo del cannabis en Uruguay, la implementación de la regulación ha pasado por múltiples problemas. Empezando por las demoras en la asignación de las licencias para las empresas productoras de cannabis y sucesivas postergaciones en el inicio de la venta en farmacias, siguiendo por los problemas generados por autoridades que desconocen la normativa y terminan con autocultivadores presos, falta de stock en farmacias, y, desde hace unos días, el cierre de cuentas bancarias a las farmacias. Sin duda, no era fácil el desafío de empezar a ejecutar una política pública prácticamente sin antecedentes en el mundo, o al menos no a nivel nacional, ya que las experiencias que anteceden a la uruguaya son las de los estados norteamericanos de Colorado y Washington en 2012. Entonces, la pregunta que cabe hacerse es si vale la pena el esfuerzo que la regulación del mercado de marihuana está implicando para el país. Una primera respuesta, y tal vez la más extrema, es defender la ley porque el prohibicionismo y la guerra contra las drogas demostraron que generan más problemas que beneficios. Por lo tanto, independientemente de sus costos y beneficios, la regulación siempre va a ser mejor que el prohibicionismo. Una segunda respuesta implica ir a los objetivos que se propuso la ley y evaluar para cuáles de estos objetivos podemos anticipar beneficios que sobrepasen los costos que la regulación está implicando. Este es el camino que quiero plantear en esta nota y para ello voy a describir brevemente la regulación y sus objetivos.

 La Ley 19.172 [1] asigna al Estado la tarea de regular de manera integral la importación, exportación, plantación, cultivo, cosecha, producción, adquisición, almacenamiento, comercialización y distribución de cannabis y sus derivados. Para ello, establece tres grandes bloques de disposiciones: i) la regulación estatal del mercado de cannabis, ii) medidas sanitarias y educativas para la prevención del uso problemático y la rehabilitación; y iii) una serie de sanciones ante la infracción de la normativa de licencias, más allá de las cuales rige la ley penal vigente desde 1974 para el tráfico ilícito. De estos tres componentes, la regulación estatal del mercado ha sido el centro del debate. La ley prevé tres formas mutuamente excluyentes de acceso para usuarios registrados: el cultivo doméstico, la membresía en clubes sociales de cannabis y la compra de cannabis producido por el Estado y dispensado en farmacias. Los objetivos de la ley pueden agruparse en tres: la protección, promoción y mejora de la salud pública; la descriminalización de los usuarios; y la protección de los usuarios de los riesgos de exponerse al narcotráfico, a la vez que reducir la incidencia del narcotráfico y el crimen organizado en el país. A diferencia de las legalizaciones de la marihuana en Colorado, Washington y otros estados de los Estados Unidos que están principalmente en manos del mercado, la legislación aprobada en Uruguay supone un involucramiento mucho mayor del Estado [2]. 

También a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos, esta regulación no tiene como objetivo la recaudación impositiva. Entonces, teniendo en cuenta el rol que juega el Estado, ¿hasta donde podemos esperar impactos positivos de la regulación en la descriminalización de los usuarios, en la mejora de la salud pública y en el aumento de la seguridad pública y la disminución del narcotráfico? Empecemos con la descriminalización de los usuarios. Si bien en Uruguay el consumo de marihuana y otras drogas es legal desde 1974, no así su producción. Por lo tanto, durante muchos años quedó en manos de los jueces decidir qué cantidad de marihuana era para uso personal y no configuraba delito. Como resultado de esa discrecionalidad, fueron muchos los usuarios de cannabis que pasaron meses en la cárcel. La nueva regulación busca evitar que esto suceda. Sin embargo, hace tan solo unos meses, en mayo de 2017, Damián, de 19 años, registrado en el IRCCA como autocultivador, fue procesado con prisión por “tenencia no para consumo” y pasó 8 días en la cárcel por tener 1,7 kilos de flores provenientes de una sobreproducción de sus 6 plantas autorizadas [3]. Parece ser que el problema radicó en que las flores aún no estaban secas y por esa razón pesaban tanto. El caso de Damián muestra que todavía es necesario que tanto policías como jueces conozcan la regulación con mayor detalle y la correcta forma de hacerla cumplir. Más allá de este caso, es de esperar que la ley sea efectiva en disminuir la criminalización de los usuarios. Si así termina siendo, esta es un área donde los beneficios superarán a los costos. El segundo gran objetivo es la salud pública de la población, y esta es la pata de la regulación que se ha discutido menos. Incluye aspectos como la calidad de la sustancia, la prevención del consumo problemático, el tratamiento a consumidores problemáticos, el diseño de políticas educativas y las campañas educativas para la población respecto a los riesgos, efectos y potenciales daños del uso de marihuana. Este bloque de disposiciones ha quedado relegado frente a las decisiones administrativas en torno a la regulación y es el gran debe de la misma. Sin duda que pasar de consumir una sustancia ilegal y no controlada, a consumir una sustancia regulada que pasa por ciertos controles de calidad es un beneficio para la salud de los consumidores. Sin embargo, no debería ser el único,y es difícil imaginarse cómo la regulación de la marihuana va a generar más beneficios en la salud pública de la población si no se comienza a trabajar activamente en esta área. Como plantean Caulkins, Kilmer y Kleiman [4] nadie sabe cuánto aumentará el consumo de marihuana después de la regulación, o cuánto de ese consumo extra corresponderá a adolescentes o personas con uso problemático de drogas. 

Ninguno de estos efectos son los buscados por la regulación. Por lo tanto, urge que las disposiciones sobre salud pública de la ley comiencen a implementarse y de esa manera minimizar esos efectos no deseados. En tercer y último lugar, la ley buscar darle un golpe al narcotráfico, el crimen organizado y, como correlato, aumentar la seguridad pública. Hay quienes argumentan en contra de este posible efecto ya que el centro del negocio del narcotráfico y el crimen vinculado a las drogas no está relacionado con la marihuana sino con la cocaína, la pasta base y las metanfetaminas. Por otro lado, la evidencia que vincula consumo de marihuana y violencia no es conclusiva [5]. Es más, la evidencia experimental indica que el consumo de THC, uno de los principales componente psicoactivos de la marihuana, disminuye el comportamiento agresivo y violento. Por lo tanto, será importante evaluar hasta qué punto la regulación uruguaya tendrá un impacto positivo en este objetivo. Tal vez un efecto deseado menos ambicioso será alejar a los usuarios de marihuana de las bocas de venta de drogas y los dealers. En conclusión, la regulación va a valer la pena si genera una menor criminalización del usuario e invierte en políticas y campañas educativas que alerten sobre los riesgos del consumo, especialmente en adolescentes. Si además logra separar a los usuarios de las bocas de venta de droga y los conduce a un consumo legal, más allá de que el narcotráfico no disminuya de manera significativa por seguir vinculado a otras drogas, podremos decir que el experimento funcionó. 


 [1] Texto completo de la Ley 19.172: https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp8843379.htm 

[2] Pardo, B. (2014). Cannabis policy reforms in the Americas: A comparative analysis of Colorado, Washington, and Uruguay. International Journal of Drug Policy, 25(4), 727–735. https://doi.org/10.1016/j.drugpo.2014.05.010.  Walsh, J., & Ramsey, G. (2015). Uruguay’s drug policy: major innovations, major challenges. Washington: Brookings http://www. brookings. edu/~/media/Research/Files/Papers/2015/04/global-drug-policy/Walsh--Uruguay-final. pdf.

 [3] El máximo autorizado es 480 gramos al año. 

[4] Caulkins, J. P., Kilmer, B., & Kleiman, M. A. (2016). Marijuana legalization: What everyone needs to know?. Oxford University Press. 

[5] Schoeler, T., Theobald, D., Pingault, J-B., Farrington, D.P., Jennings, W.G., Piquero, A.R., Coid, J.W. & Bhattacharyya, S. (2016) Continuity of cannabis use and violent offending over the life course. Psychological Medicine, 46, 1663-1677.

lunes, 9 de octubre de 2017

De estereotipos, academia y políticas de género

Hace algunas semanas una investigación realizada en Estados Unidos por una estudiante de Harvard al finalizar su grado en Economía tuvo una enorme difusión en los medios de prensa (aquí y aquí por ejemplo) y en las redes sociales. La investigación de Alice Wu consistió en rastrear en un foro online muy difundido entre economistas (Economics Job Market Rumors) los comentarios que se hacen sobre los candidatos y candidatas que, habiendo finalizado (o casi) su tesis doctoral, aspiran a conseguir una plaza como profesor e investigador en alguna universidad. Mediante un programa matemático, la estudiante identificó las palabras más utilizadas en las discusiones que involucraban a los candidatos mujeres y las más utilizadas en los comentarios referidos a los candidatos hombres. Encontró que las palabras más utilizadas en los comentarios sobre las candidatas hacían referencia en su mayoría a sus atributos físicos o a su sexualidad o tenían una “connotación negativa” según la autora: caliente, lesbiana, bebé, sexismo, tetas, anal, casarse, femazi, puta, vagina, embarazada, embarazo, linda, casarse, impuesto, hermosa, voltear, muy linda, secretaria, basurero, ir de compras, citas, sexy, prostituta. En cambio, la mayoría de las palabras más repetidas en las discusiones sobre los candidatos estaban más bien relacionadas con la profesión o tenían un tono más “positivo”: asesor, matemático austríaco (por una escuela de pensamiento en economía), fijación de precios, libro de texto, Wharton (nombre de una escuela de negocios en EEUU), metas, el más grande, Nobel, aunque también se encontraron palabras asociadas a otros atributos, como homosexual, matón, ardiente, peleador.

Lo valioso de la investigación es que la autora logra desnudar los estereotipos de género en conversaciones relacionadas con el ámbito laboral pero que ocurren de forma espontánea y anónima y por tanto libre de cualquier presión social hacia la corrección política. Aunque los hallazgos puedan parecer poco sorprendentes, no dejan de ser reveladores y perturbadores, especialmente por el ámbito donde se producen: entre “científicos”, personas con un nivel educativo de los más altos que se puede alcanzar.

Tomando la difusión de la investigación anterior como disparador, me pareció oportuno dedicar esta nota a revisar qué tantas dificultades enfrentan las mujeres para ser reconocidas en el ámbito académico en Uruguay[1] y a partir de ello discutir qué tipo de políticas podrían no ser efectivas para reducir las disparidades de género en el mercado de trabajo en general.

Ganando terreno…
Una tendencia que se observa desde hace varias décadas en Uruguay y en la mayoría de los países con desarrollo económico similar o superior, es que el porcentaje de mujeres que egresan de estudios universitarios de grado (licenciaturas) es superior al porcentaje de hombres. En 2015 por ejemplo, el 68,2% de los egresados de la Universidad de la República eran mujeres, y sólo 31,8% hombres (Nota al pie: deberíamos empezar a preocuparnos por la brecha de género negativa en educación!). Las mujeres también representaron un porcentaje mayoritario entre los egresados de programas de postgrado en general (63,4% en 2014) y fueron casi la mitad de los egresados de los programas de doctorado que ofrece la UdelaR (47,6% en 2014), según las estadísticas publicadas por la UdelaR (UdelaR, 2015).

Como consecuencia, las mujeres han ido ganando terreno en los puestos de trabajo académicos: el 53,2% de los cargos docentes en la UdelaR en 2014 fueron ocupados por mujeres (UdelaR 2016) y el 50.7% de las aplicaciones realizadas al Sistema Nacional de Investigadores (SNI) entre 2008 y 2014 para ser incluido como investigador activo fue realizado por mujeres (Bukstein y Gandelman, 2016).[2] Este último dato sugiere que las mujeres son mayoría (o al menos han alcanzado la paridad) en el número de investigadores que vive y trabaja en Uruguay, aunque no pude encontrar ninguna otra fuente de información que lo confirme.

… pero no jerarquía.
Aunque las mujeres parecen haber alcanzado la paridad en la representación como docentes e investigadoras, los datos generales esconden el hecho de que las mujeres siguen estando subrepresentadas en los cargos superiores de la jerarquía. En su desempeño como docentes, son mayoría en los grados 1 y 2 pero minoría en los grados 4 y 5: representan el 44% y 35% de los docentes en los grados 4 y 5 respectivamente (UdelaR 2016).

En su rol como investigadoras, Bukstein y Gandelman (2016) muestran que de las aplicaciones realizadas por mujeres para ingresar al SNI sólo fueron aceptadas un 53,2%, mientras que entre las aplicaciones presentadas por hombres el éxito fue mayor: fueron aceptadas 60,3%, lo que indica una brecha de género de 7,1% en la probabilidad de ser aceptado en el sistema nacional de investigadores. Además, entre las investigadoras e investigadores que lograron ingresar al sistema, las mujeres representan el 53,8% y el 47,4% de los investigadores en los dos niveles más bajos de los 4 que establece el sistema pero sólo el 35,1% y el 12,1% de los investigadores en los dos niveles más altos.

Investigadores en el SNI por categoría



Fuente: tomado de Bukstein y Gandelman (2016)

¿Discriminación?
Para poder afirmar que un candidato varón ha sido seleccionado para ocupar un puesto de trabajo frente a una candidata mujer solo porque el primero es varón, es necesario demostrar que los candidatos tenían idéntico potencial en términos de logros y méritos para ocupar ese puesto de trabajo. En este sentido, el estudio del “mercado” académico ofrece una ventaja importante: los méritos y logros de un candidato están determinados fundamentalmente por su nivel de formación y su producción científica y por tanto es directamente observable. Obviamente la medida relativa a la producción científica no es perfecta y se puede discutir, por ejemplo, si las mujeres tienen las mismas chances que los hombres de que sus trabajos sean publicados en revistas científicas de calidad, pero en comparación con otros ámbitos laborales, no deja de ser una ventaja el poder observar “la productividad” de los candidatos.

Si bien no existe información disponible detallada sobre todos los logros y méritos de los docentes universitarios uruguayos, información relativa a su nivel de formación sugiere que parte de la subrepresentación de las mujeres en los grados más altos podría explicarse por el hecho de que un porcentaje menor de las mismas posee estudios de doctorado: 23% de las docentes mujeres posee estudios de doctorado versus 32% de los docentes varones (UdelaR 2016).

En cuanto a la subrepresentación de las mujeres en el SNI, Bukstein y Gandelman (2016) analizaron toda la información contenida en los CVuy, una aplicación web en la cual los candidatos al SNI deben ingresar toda la información relativa a sus méritos y logros así como información relativa a sus características socio-demográficas (edad, estado civil, número de hijos). De esta manera, los autores son capaces de comparar hombres y mujeres con igual potencial, al menos aquellos observables a través del CVuy. Los autores encuentran que las diferencias en méritos y logros explican más de la mitad de la brecha en la probabilidad de ingresar al SNI (4,9 de 7,1 puntos de diferencia, o 68% de la brecha), pero a medida que se avanza en la jerarquía, las diferencias en méritos logran explicar cada vez un porcentaje menor de la brecha de género. Así, menos del 50% de la brecha de género en la probabilidad de ser aceptado en las categorías más altas podría explicarse por diferencias en méritos.

Los resultados encontrados por Bukstein y Gandelman sugieren que las mujeres parecen enfrentar aún hoy día barreras para obtener el reconocimiento que se merecen (según sus méritos) dentro de la academia uruguaya.

Ir a las raíces

Las disparidades de género en las tasas de ascensos no es una particularidad uruguaya ni del SNI en particular, sino que ha sido documentada en un gran número de países (especialmente EEUU y europeos) y en diversos ámbitos laborales.

Parte de la explicación puede estar del lado de los que deben tomar las decisiones y otra parte del lado de las candidatas a esos ascensos. En el caso del SNI se encuentra evidencia de ambas. Una parte parece deberse a decisiones “inexplicables” del comité evaluador y otra parte a las características de las propias candidatas. La pregunta es, entonces, qué medidas se debería proponer un político preocupado por las cuestiones de género. En el caso del SNI, por ejemplo, ¿podría dar resultado intentar incrementar el número de mujeres en los comités evaluadores? Bukstein y Gandelman no encuentran evidencia contundente de que la composición por género de las comisiones evaluadoras sea relevante para explicar la menor probabilidad de que las mujeres sean aceptadas en el SNI ni de la subrepresentación de las mismas en los niveles más altos. Por otro lado, un trabajo reciente que utiliza datos para España e Italia, países que tienen un sistema de evaluación previa de todos los candidatos que aspiren a obtener una plaza en una universidad pública y cuyos comités de evaluación son designados de forma aleatoria entre la comunidad científica de cada país, encuentran evidencia de que una mayor proporción de mujeres en los comités evaluadores no necesariamente favorece a las candidatas mujeres y hasta podría perjudicarlas. Según los resultados encontrados por los autores, a mayor porcentaje de mujeres en los comités de evaluación, más negativa se vuelve la evaluación de los miembros hombres hacia las candidatas mujeres (ver Bagues, Sylos-Labini y Zinovyeya 2017).

Por otro lado, desde el punto de vista de las candidatas, parte de la menor probabilidad de ascensos se explica por diferencias en logros y méritos (en otras palabras, a diferencias de productividad), pero incluso parte de estas diferencias podrían deberse a la existencia de roles de género en el ámbito familiar o a la falta de modelo de roles (ver por ejemplo Blau et al. 2010). Existe también evidencia de que las mujeres son menos propensas a solicitar ascensos (Bosquet, Combes y García-Peñalosa 2013; De Paola, Ponzo y Scoppa 2015), o que tienen menor preferencia por los entornos competitivos (Buser, Niederle y Oosterbeek 2014).

La evidencia parece sugerir que un político preocupado por las dificultades que todavía enfrentan las mujeres en el ámbito laboral, no debería focalizarse necesariamente en políticas de discriminación positiva en el mercado de trabajo. Muchas veces, este tipo de políticas terminan perjudicando más que beneficiando a las mujeres. Tal vez, y volviendo al punto que motivó esta nota, lo más conveniente sea ir a las raíces del problema e intentar modificar aspectos que tienen que ver con la forma en que hombres y mujeres hemos sido formados y nos visualizamos el uno al otro y a nosotros mismos. Esto no quiere decir que haya que dejar todo a la educación y no haya que adoptar medidas de discriminación positiva en ningún ámbito. Muchas veces los cambios institucionales (y drásticos) son la vía para lograr cambios culturales en el mediano y largo plazo. El mensaje que quiero transmitir es que no necesariamente debemos focalizarnos en el mercado de trabajo para solucionar problemas de discriminación en el mercado de trabajo.

Referencias
Bagues, M., M. Sylos-Labini y N. Zinovyeya (2017) “Does the Gender Composition of Scientific Committees Matter?” American Economic Review, 2017, Vol. 107(4), pp. 1207-1238.

Blau, FD., JM. Currie, RT. A. Croson and DK. Ginther (2010), “Can Mentoring Help Female Assistant Professors? Interim Results from a Randomized Trial” American Economic Review, Vol. 100(2), pp. 348-352.

Bosquet, Combes y García-Peñalosa (2013) “Gender and Competition: Evidence from Academic Promotions in France" CESifo Working Paper, No. 4507

Bukstein y Gandelman (2016) Glass ceiling in research: evidence from a national program in Uruguay. Documento de Investigación No. 109, Universidad ORT, Uruguay. https://dspace.ort.edu.uy/bitstream/handle/20.500.11968/2733/documento-de-investigacion-109.pdf

Buser, Th., M. Niederle y H. Oosterbeek (2014) “Do Women Shy away from Competition? Do Men Compete too Much?" Quarterly Journal of Economics, Vol. 129(3), pp. 1409-1447.

De Paola, M. Ponzo y V. Scoppa (2015) “Gender Differences in Attitudes Towards Competition: Evidence from the Italian Scientic Qualification," IZA Discussion Paper, No. 8859.

UdelaR (2015) Estadísticas Básicas 2015. http://gestion.udelar.edu.uy/planeamiento/publicacion_generica/estadisticas-basicas-2015/

UdelaR (2016) Síntesis Estadística 2016. http://gestion.udelar.edu.uy/planeamiento/wp-content/uploads/sites/27/2017/09/S%C3%ADntesis-Estad%C3%ADstica-Diciembre-2016_web.pdf__
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[1] Por academia me refiero al mercado de trabajo relacionado con la educación terciaria y la producción científica, específicamente a quienes trabajan a tiempo completo en una universidad o centro de investigación.

[2] El Sistema Nacional de Investigadores (SNI) es un programa creado por el artículo 305 de la Ley 18.172 (rendición de cuentas 2007) en el ámbito de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). El SNI tiene como objetivos: a) Fortalecer, expandir y consolidar la comunidad científica; b) Identificar, evaluar periódicamente y categorizar a todos los investigadores que realicen actividades de investigación en el territorio nacional o que sean uruguayos trabajando en el exterior; c) Establecer un sistema de apoyos económicos que estimule la dedicación a la producción de conocimientos en todas las áreas del conocimiento, que serán otorgados por procedimientos de evaluación por pares. Los incentivos económicos son otorgados únicamente a aquellos investigadores que sean clasificados como “activos”, es decir, que realicen sus actividades de investigación en Uruguay.

jueves, 28 de septiembre de 2017

Deja dudas



“El sector público es lento y hace mal las cosas, el sector privado es mucho más eficiente”, “en Noruega te matan a impuestos pero los servicios son otra cosa”. Frases como éstas se pueden escuchar tanto en discursos de expertos como por parte de cualquier ciudadano en la calle. El mito es que el sector público brinda servicios de baja calidad, y para peor, caros, mientras que el sector privado se orienta a satisfacer al cliente. En definitiva: hay que dejar espacio a los que hacen las cosas bien. 

Existen varias oportunidades para que el sector público aprenda de sí mismo más que de las empresas privadas. Pero esto no viene dado, pues requiere inversiones, investigación, difusión, capacitación y creatividad y, en el costado más oscuro, romper con prácticas burocráticas arraigadas. En cualquier caso, resulta importante desmitificar a “los eficientes” y los “ineficientes” revalorizando al sector público como instrumento para proveer servicios de calidad. 

La discusión sobre la calidad de los servicios públicos ha estado muy asociada a las reformas de la gestión pública, particularmente a partir de los 90s. Las concepciones sobre el sector público son múltiples pero se relacionan con un mayor foco en el ciudadano como cliente o consumidor, la tercerización de servicios o la desburocratización de la gestión. La receta para el sector público ha sido la de aprender lo máximo posible de las empresas privadas, incorporando sus prácticas. Una suerte de sinergia conceptual en donde ambos mundos deberían empezar a parecerse más, rompiendo las cadenas de la burocracia que todo lo enlentece. 

Desde hace un tiempo intento poner este paradigma a prueba cada vez que hago una compra, un trámite o un contrato de servicio. Lo cierto es que cuando trato de evaluar la calidad de los servicios que recibo por parte de uno y otro, llego a la misma conclusión que un comentarista cuando ve la repetición de una jugada en offside cinco veces: deja dudas. 

Algunos ejemplos de la vida real. No había caso con la administradora, privada, del edificio en el que vivía hasta hace un mes. Cada vez que se rompían cosas importantes como el ascensor o la bomba de agua, era un drama. Nos daban largas, que el tema era “complicado”, que se precisa traer alguien que haga un presupuesto pero es que mañana es domingo y pasado feriado. Todo el edificio estuvo sin agua durante dos o tres días y la solución parcial fue hecha por los propios vecinos organizados (siempre hay un free rider en el edificio, para qué negarlo) más que por la administradora, privada. Digresión: uno no conoce el poder de los monopolios privados hasta que se ve envuelto en uno, ¡que mercado seguro el de las administradoras de edificios, eso sí que es tener un público cautivo!

Dos días después, llamo a la Intendencia de Montevideo para deshacernos de algunas cosas que en la mudanza no íbamos a llevar. Me atienden muy bien y, tal cual como me dijeron, esa misma noche las pasaban a buscar sin costo y sin ninguna complicación de esperas ni papeleo. 

Otra escena de la vida real. Voy a un banco, privado, para hacer un trámite sencillo. Me tuve que ir porque luego de casi dos horas los ejecutivos de cuenta habían atendido a cuatro o cinco personas. La cara larga no era sólo mía obviamente, sino de otros varios clientes que quizás le dijeron a su jefe: “vengo en 10 minutos que tengo que hacer un trámite en el banco privado tal”

Tengo que ir a ANTEL para cancelar mi número de teléfono fijo. Hice la reserva online y en máximo 10 minutos estaba afuera con mi tema solucionado.

Los ejemplos que pongo son muy pequeños y sin duda no representativos de una realidad más compleja, pero reflejan que la calidad de los servicios no está dada necesariamente por el tipo de prestador. Se suele argumentar que si el sector privado es ineficiente o si no cumple con las expectativas, a la larga, quebrará, en tanto otras empresas con las cuales compite, le arrebatarán sus clientes. Ello puede ser válido para algunos casos. Por ejemplo, si no me gustó la última parrillada a la que fui no volveré ni recomendaré a nadie que lo haga, pero en otros casos cambiar de edificio o de banco no es tan sencillo. Claro que siempre se puede presentar alguna queja pero esto raras veces tiene efecto. Por otra parte, más allá de “tu opinión nos importa”, me pregunto en qué medida algunas empresas privadas efectivamente reproducen prácticas superiores a las del Estado, en particular las más grandes, cuyos servicios no tienen una opción de salida sencilla (bancos, operadores de cable, seguros, prestadores de salud etc.). 

Estas líneas no son una “oda al sector público”, el cual está lleno de ejemplos de mal funcionamiento e irracionalidad. También es cierto que la mala calidad de los servicios, cuando es en el marco del sector público, puede vulnerar derechos de forma más directa que una mala o lenta atención en un banco. 

Sin embargo, lo que no me queda tan claro es que la calidad de los servicios que recibimos del sector privado sean siempre mejores que los del tan castigado sector público. A su vez, otra interesante discusión es si la provisión por parte de privados es efectivamente más eficiente en términos de costos. Las notas de Fernando Esponda o Sebastián Fleitas en este blog nos hacen al menos reflexionar sobre eso para el caso de las PPPs y el FONASA, respectivamente. 

Mi punto no es que el sector público debería cubrir todo tipo de servicios ni tampoco que no haya nada que pueda importarse desde las prácticas empresariales. Sucede que los casos exitosos o destacados del sector público no suelen ser objeto de estudio y mucho menos de difusión pública. ¿Cuánto saben los propios funcionarios públicos de cosas que ellos mismos hacen bien? ¿Cuánto sabemos de buenas prácticas en el sector público? ¿Cuánto puede enseñarle el sector público al privado sobre buena gestión?


jueves, 21 de septiembre de 2017

Feminicidio en Uruguay: evidencia disponible e implicaciones para su penalización

El concepto de feminicidio (o femicidio) proviene de la tradición sociológica feminista, y se utiliza para explicar los homicidios de mujeres por razones de violencia de género[i]. A nivel operativo, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por su nombre en inglés), distingue entre los homicidios de mujeres a manos de parejas y aquellos causados por familiares[ii]. En Uruguay, las cifras oficiales son compiladas por el Ministerio del Interior (MI), que distingue entre asesinatos de mujeres a manos de parejas y ex-parejas y los provocados por familiares

En esta nota, comienzo analizando la situación de Uruguay en comparación a otros países de la región. Luego, describo la evolución de la tasa de denuncias policiales de homicidios en Uruguay: la tasa de homicidios según sexo de la víctima y la tasa de feminicidios de mujeres de 15 años o más entre 2012 y 2016. Finalmente, discuto las implicaciones de este análisis en relación al proyecto de ley que tipifica el feminicidio como agravante del homicidio, el cual fue aprobado por unanimidad en la Cámara de Senadores y se encuentra en discusión en la Cámara de Diputados[iii].

1. Feminicidio en América Latina: la situación de Uruguay

Según datos de UNODC, en 2012, las Américas ocuparon el segundo puesto mundial en relación a la tasa de feminicidios cada 100.00 habitantes. La región con mayor prevalecía fue África (2,5) y la menor, Europa (0,9)[iv]En la Fig. 1 se presenta la tasa de feminicidios cada 100.000 mujeres para los países de América Latina sobre los cuáles la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) cuenta con información. En términos relativos, Uruguay ocupa una posición intermedia respecto a otros países de la región. La misma tasa calculada sobre el total de mujeres de 15 años o más confirma este diagnóstico[v]. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los países con mayor prevalencia de feminicidios de la región tienen tasas superiores a 10 cada 100.000 mujeres, y que no se cuenta con información sobre países como México o Brasil. Por otra parte, la situación relativa de Uruguay en comparación con Argentina y Paraguay no es sustantivamente diferente. Finalmente, la tasa de feminicidio de Uruguay no es significativamente mayor a la del resto de las regiones del mundo, con la excepción de Europa. El hecho de que Uruguay no constituya un caso excepcional respecto al problema global de feminicidio, sumado a que presenta valores intermedios en una de las regiones más violentas del mundo, es una objeción considerable a la tesis de que el país padece de un problema estructural en materia de violencia de género.

Fuente: elaboración propia en base a datos de CEPAL

2. Mujeres víctimas de homicidio y feminicidio en Uruguay: 2012 – 2016

Para entender mejor el problema del feminicidio en Uruguay, es importante considerar la evolución de la tasa de denuncias policiales de homicidios consumados cada 100.000 habitantes entre 2011 y 2016. Como se observa en la Fig. 2, en 2012 y en 2015, se registran incrementos considerables en la cantidad de denuncias de homicidios. En 2012, se produce un incremento del 35% en relación al año anterior, mientras que en 2015 se llega al máximo de denuncias (293), representando un incremento del 10% respecto al año anterior.

Fuente: elaboración propia en base a datos del MI.

Al analizar los homicidios según sexo de las víctimas cada 100.000 habitantes de cada sexo (Fig.3), se observa que los homicidios de mujeres no siguieron la tendencia general: la cantidad de mujeres asesinadas se incrementa entre 2012 y 2013, se mantiene elevada hasta 2015, y en 2016 disminuye a niveles similares a los de 2011 - 2013.

Fuente: elaboración propia en base a datos del MI.

Esto nos lleva a considerar la evolución de la tasa de feminicidio según la relación con el victimario (Fig.4)[vi]. Para los años en que la tasa de homicidios de mujeres fue baja (2012 y 2016), la tasa de feminicidio también lo fue. Sin embargo, en 2014, el número de homicidios de mujeres es elevado, pero el valor de la tasa de feminicidio se encuentra próximo a los de 2012 y 2016. Al considerar la variación de las muertes ocasionadas por familiares, no se observa asociación con la de las tasas de feminicidio u homicidio de mujeres. Sin embargo, se aprecia que la variación de los feminicidios se corresponde parcialmente con la evolución de feminicidios por parejas o exparejas. En otras palabras, el concepto de feminicidio tiene una utilidad analítica cuestionable, en tanto su variación sólo está determinada por uno de sus dos componentes: los homicidios de mujeres ocasionados por parejas o exparejas.

Fuente: elaboración propia en base a datos del MI.


3. Implicaciones para la penalización del feminicidio en Uruguay

Al considerar el problema del feminicidio en Uruguay respecto a la región, se observó que su posición relativa es intermedia en comparación a otros países de América Latina y también, que no es un caso excepcional a nivel mundial. Por otra parte, al examinar la evolución de las denuncias de homicidios por sexo, y la de feminicidio, se concluye que el concepto de feminicidio tiene un valor analítico cuestionable en la interpretación de las variaciones de la tasa de homicidios de mujeres, ya que, en los años analizados, sólo uno de sus componentes se asocia con su variación total.

Como mencionamos anteriormente, el parlamento uruguayo está cerca de aprobar una modificación al Código Penal, por la cual se tipifica al feminicidio como un agravante del delito de homicidio. Esto parece razonable, considerando que el feminicidio no es un tipo sustantivamente diferente al de un homicidio intencional: simplemente se le suma el componente de violencia de género. Cabe preguntarse si esto es una medida adecuada al problema de la violencia letal de género en el país. Si Uruguay no representa un caso excepcional de violencia estructural de género, y si el feminicidio es un término que enmascara los homicidios de mujeres por parejas o exparejas, la respuesta es no.



[i] Para una revisión de la historia del término y sus implicaciones legales, véase: http://www.nomasviolenciacontramujeres.cl/wp-content/uploads/2015/09/P.-Toledo-Libro-Feminicidio.compressed.pdf
[ii] UNODC. 2013. Global Study on Homicide. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/GSH2013/2014_GLOBAL_HOMICIDE_BOOK_web.pdf
[iii] Disponible en: https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/D2017050671-003993957.pdf#page=
[iv] Al respecto, véase: https://unstats.un.org/unsd/gender/Mexico_Nov2014/Session%203%20UNODC%20ppt.pdf
[v] Al respecto, véase: http://oig.cepal.org/es/indicadores/feminicidio
[vi] En este caso, debe tenerse en cuenta que se trata de valores calculados cada 100.000 mujeres de 15 o más años.

jueves, 14 de septiembre de 2017

“Mi hijo el docente”


      "Education" por IowaPolitics.combajo licencia CC BY-SA 2.0.
Nota de Gabriela Sicilia

Cuando vi que las dos notas previas a la mía (y que aprovecho para recomendar su lectura si aún no lo han hecho [1],[2]) hacían referencia a temas educativos, lo primero que pensé fue si sería buena opción cambiar el tema de esta nota. Supongo que por temor a aburrir “otra vez con el mismo tema…”. Por otra parte, también pensé que el hecho de que tres personas decidiéramos reflexionar sobre distintos aspectos del sistema educativo en el mismo momento del tiempo (en el que no ha sucedido ningún evento particular para que se destaque en los medios), un indicador de su relevancia. Así que seguí adelante con la idea.

¿Por qué quería hablar de Educación? Básicamente por aquello de que la educación es el futuro del país. Y aunque a algunos les podrá sonar a cliché, existen numerosos estudios a nivel internacional que reportan evidencia empírica consistente acerca del impacto positivo que tienen los logros educativos sobre las tasas de crecimiento y desarrollo económico de los países[1]. En efecto, la cantidad de años y la calidad de la educación que reciben las personas a lo largo de su vida son determinantes de su bienestar futuro, ya que individuos más y mejor formados disponen en promedio de mejor acceso y adaptación al mercado laboral y mayor remuneración. Por tanto, parece claro que la meta nacional sea disponer en un futuro de una población con mayor y mejor nivel de estudios.

Sin embargo, Uruguay parecería no ir por buen camino. En los últimos años se observa un deterioro sostenido en los resultados educativos (especialmente la educación secundaria pública), alejándonos no sólo de los países desarrollados sino también del desempeño de la región[2]. La situación es aún más alarmante si nos comparamos en términos de desigualdad educativa. Si bien según datos de la Comisión Económica Para América Latina  somos el país con menor desigualdad de ingresos en la región, nos llevamos el primer premio en materia de desigualdad educativa según el último Informe PISA de 2015[3], esta parecería ser una mala noticia.  ¿Qué hacer? Diversas líneas de acción que podrían contribuir a mejorar la situación actual han sido propuestas y discutidas en diversas instancias [1][2][3]. En esta nota voy a centrarme en una de las líneas de acción que considero necesaria (pero no suficiente) para transformar la educación: hacer más atractiva a la profesión docente.

Los maestros y profesores son el insumo principal del proceso educativo, tanto desde el punto de vista presupuestario[4] como productivo, pues son ellos quienes influyen directamente en el desarrollo de las habilidades cognitivas y no-cognitivas de los estudiantes[5]. Por tanto, la calidad y motivación de los docentes son clave a la hora de analizar la calidad del sistema educativo. En este contexto, tiene sentido preguntarse cuál es la situación actual en Uruguay. Algunas cuestiones interesantes de abordar son ¿Es atractiva la profesión docente? ¿Cuáles son las condiciones laborales de los docentes? ¿Es una profesión socialmente valorada? ¿Están motivados los docentes? ¿Cuál es el nivel de desempeño de los docentes? ¿Cómo identificar a los buenos docentes? ¿Cómo recompensa el sistema a los buenos docentes?, entre otras.

En Uruguay la profesión docente no parece atractiva. En efecto, año tras año se observa al inicio del curso académico escasez de docentes en enseñanza primaria y media[6], así como una alta proporción de profesores no titulados en educación media. Mucho se ha discutido sobre esto, pero menos atención ha recibido un aspecto que ocupa un lugar cada vez mayor en el debate social y político educativo a nivel internacional: la capacidad de atraer a los mejores estudiantes (en secundaria) a la profesión docente. En efecto, esta ha sido la apuesta en muchos de los países que han obtenido mejoras sustantivas en las evaluaciones internacionales[7]. En Uruguay, por el contrario, los mejores estudiantes optan por otras carreras profesionales, por supuesto más atractivas tanto en términos económicos como en prestigio social. Tal y como evidencian Boado, M. y Fernández, T. (2010) en su investigación “Trayectorias académicas y laborales de los jóvenes del Uruguay. El panel PISA 2003-2007”, “Los institutos de formación docente de la Anep reclutan una población académicamente menos competente…”.[8] Y más adelante señalan, “La Udelar capta a los estudiantes promedio y los institutos terciarios de formación docente a aquellos estudiantes con bajo promedio.” Creo que esta evidencia, es preocupante. Si retomamos la idea que “la educación es el futuro del país”, parece razonable pensar que el reto para el futuro, debería ser no sólo atraer a más estudiantes a la profesión docente, sino también atraer a los mejores. Para ello, creo que es necesario trabajar al menos en dos direcciones: mejorar el estatus económico y ‘profesionalizar’ la carrera docente.

Está claro que uno de los principales factores que afecta a la decisión de los individuos a la hora de escoger una profesión es el estatus económico y el prestigio social. En este sentido, la profesión docente no sería una buena opción. El salario ajustado (incluyendo las horas de trabajo en el hogar y descontando el período de vacaciones) de los docentes, es en promedio, un 43% inferior al ingreso de otros profesionales[9]. Es evidente que para atraer y retener a los mejores docentes es necesario reflejar el valor de su trabajo en su salario. Diversos caminos alternativos al “aumento generalizado” se han sugerido para mejorar los ingresos de los docentes (por ejemplo, el reconocimiento y extensión de horas de trabajo fuera del centro como se plantea aquí o aquí), con lo cual no voy a profundizar en ello. Lo que sí quiero destacar es que, si bien mejorar del estatus económico para hacer más atractiva a la profesión es una condición necesaria, no es suficiente. Es imprescindible acompañarla de otros instrumentos que permitan seleccionar, retener y compensar a los buenos docentes a lo largo de su carrera. Básicamente, lo que podríamos llamar ‘profesionalizar’ la carrera docente a través de mejorar los actuales sistemas de selección, evaluación, incentivos y promoción de los docentes.

En cuanto al proceso de selección docente, la principal carencia está en enseñanza secundaria donde la selección sólo se basa en méritos (también se incluyen las evaluaciones de años previos si el docente tiene experiencia), pero no se incorporan pruebas de oposición de acceso (como por ejemplo impartir una clase sobre un tema específico seleccionado aleatoriamente el día de la prueba). Incorporar pruebas al proceso de selección insume más tiempo que sólo evaluar méritos, con lo cual el controvertido sistema actual de selección de horas ‘sueltas’ que se produce año tras año debería modificarse. Avanzar hacia la propuesta de implementar cargos docentes asociados a un único centro educativo (como en primaria), sería un camino deseable.

En cuanto a la evaluación docente, los sistemas actuales están basados únicamente en la evaluación de directores e inspectores externos, y salvo excepciones, en la práctica existe muy poca variabilidad en las evaluaciones de los docentes (con lo cual tiene poco valor real). La experiencia internacional ha demostrado que también es importante incorporar otras medidas basadas en el rendimiento de los alumnos, así como evaluaciones basadas en la observación de pares (es decir, de otros docentes dentro del mismo centro). Este último aspecto, además de contribuir a la evaluación de los docentes, permitiría a los docentes ‘evaluadores’ aprender de otras experiencias y buenas prácticas docentes.

Igual o más importante que el diseño del sistema de evaluación, es cómo y para qué utilizar esa información, es decir el sistema de incentivos y de reconocimiento de los docentes. Actualmente, las decisiones a la hora de contratar, retener, compensar, ascender o despedir docentes no consideran su nivel de desempeño, sino que dependen básicamente de los años de experiencia. Con lo cual, a la larga ‘hacer las cosas bien o mal’ básicamente, ‘da lo mismo. Este es sin dudas un muy mal sistema de incentivos, en cualquier profesión (y si me apuran, en cualquier ámbito de la vida). Por tanto, es sustancial implementar un sistema de incentivos adecuado que tomando como base la información sobre los méritos de desempeño, permita identificar y recompensar a los buenos docentes, así como identificar aquellos docentes que sistemáticamente (un mal año pueden tener todos, pero no de forma continua) presentan un desempeño pobre e instrumentar mecanismos de mejora o salida del sistema.

Por último, quisiera comentar tres aspectos importantes. En primer lugar, para tomar decisiones adecuadas es necesario disponer de mayor información de gestión en los centros educativos y de medición del desempeño de los estudiantes y docentes. Este es un aspecto en el que Uruguay presenta un rezago muy importante. Si bien en la última década se ha expresado el interés y preocupación por este aspecto por parte de las autoridades educativas, poco se ha avanzado al respecto. En segundo lugar, incrementar el estatus económico de la carrera docente requiere invertir más recursos económicos. Eso es un problema, ya que vivimos en un contexto de recursos limitados y demandas múltiples. Por tanto, la pregunta lógica es ¿de dónde podríamos sacar más recursos? Tal y como sucede en nuestra economía doméstica, tenemos básicamente tres alternativas: ser más eficientes en nuestros gastos, redistribuir los recursos o pedir dinero prestado. Para esta última opción, lo adecuado sería evaluar si la tasa de rentabilidad del proyecto en el mediano plazo supera el tipo de interés de la deuda. Parecería que sí ¿no? Por último, quería hacer referencia a la dificultad de implementar cambios y el fracaso sistemático a la hora de implementar reformas estructurales en el sistema educativo uruguayo por falta de participación (o la resistencia) de algunos agentes involucrados en el proceso educativo. En este sentido, el papel de los docentes es fundamental, y este es el mayor desafío en el actual contexto nacional. La mayoría de docentes desearía una mejora en el estatus económico y social de su profesión, y sobre todo, que se les recompense por su esfuerzo y su buen desempeño. Y eso requiere cambiar y moverse de la ‘zona de confort’ actual.

En suma, para mejorar la calidad de la educación se necesitan a los mejores, y en las condiciones actuales, los mejores no se dedicarán a la profesión docente. Si bien la decisión de ser profesor depende de diversos factores individuales (por ejemplo, el placer de trabajar con niños y jóvenes, de compartir conocimiento, entre otros), parece claro que el estatus económico y social son determinantes. El objetivo a largo plazo debería ser, que más y mejores estudiantes quisieran ser docentes en el futuro, y que mediante el desarrollo de políticas públicas adecuadas que promuevan un sistema educativo competitivo, sea posible formar, seleccionar y retener en la profesión a los más capaces y motivados. En definitiva, que sea un orgullo decir “Mi hijo el docente”.


Agradezco a Federico Sicilia por sus comentarios y aportaciones. Las opiniones vertidas son de mi entera responsabilidad. 




[1] Por ejemplo, véase Barro, R. y Lee, J.W. (2012) “A new data set of educational attainment in the world, 1950–2010”, Jorunal of Development Economics ó Hanushek, E. y Woessmann, L. (2012) “Do better schools lead to more growth? Cognitive skills, economic outcomes, and causation”, Journal of Economic Growth.
[2]Informe sobre el estado de la educación 2015-2016”, INEEd. Disponible en https://www.ineed.edu.uy/nuestro-trabajo/informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-2015-2016.html
[4] En 2015 los salarios docentes representan el 85% del presupuesto de ANEP.
[5] En la última década, numerosos estudios internacionales han evidenciado que existen diferencias considerables en el desempeño de los profesores, y que estas diferencias tienen un impacto sustancial sobre los alumnos, no sólo sobre su rendimiento académico (por ejemplo, Hanushek, E. y Rivkin, S. (2012) “The distribution of teacher quality and implications for policy”, Annual Review of Economics), sino también sobre sus ingresos en el largo plazo (Chetty, Friedman y Rockoff, (2011) “The long-term impacts of teachers: Teacher value-added and student outcomes in adulthood”, NBER wp17699).
[7] Auguste, B. G., Kihn, P., y Miller, M. (2010). “Closing the talent gap: Attracting and retaining top-third graduates to careers in teaching: An international and market research-based perspective”. McKinsey.
[8] En las carreras docentes los estudiantes tienen casi medio desvío estándar menos (en las competencias de lectura y matemáticas que mide PISA cuando los alumnos tenían 15 años), que en otras carreras universitarias.
[9] INEEd (2016) “Los salarios docentes: comparación en el contexto nacional”, Montevideo.

viernes, 8 de septiembre de 2017

La excepcionalidad uruguaya: ¿Qué hace única a nuestra educación?


Unchain me! de Vince Alongi: Attribution 2.0 Generic (CC by 2.0)
En este artículo quiero insistir en el retraso relativo que tiene Uruguay en temas educativos y discutir algunos caminos para mejorar. En primer lugar, planteo que los desempeños educativos de Uruguay están muy por debajo de lo que sería esperable. Varios indicadores educativos muestran nuestro rezago respecto a países con similares niveles de desarrollo humano y muestran que, a diferencia de esos países, Uruguay ha fracasado en la universalización de la enseñanza secundaria. Espero que aumentar nuestra conciencia sobre este hecho contribuya a que nos preocupemos aún más, y ojalá nos ocupemos urgentemente, por reformar nuestra educación. En segundo lugar, quiero discutir cuáles son algunos de los factores que diferencian a nuestro sistema educativo, y que por tanto nos pueden ayudar a identificar potenciales caminos para mejorar. En otras palabras, ¿qué cosas son las que casi todo el mundo está haciendo diferente a nosotros?

La excepcionalidad uruguaya, y el fetiche de Finlandia. El primer punto a tener en cuenta cuando queremos intentar entender los resultados educativos, es que los factores explicativos de primer orden son los del contexto socioeconómico de los estudiantes, seguidos luego por las características del sistema educativo. Los estudiantes con padres más educados y de más recursos suelen tener mejores desempeños, y esto es cierto tanto en la comparación entre estudiantes como en las comparaciones entre países. Por ese motivo, tomar a Finlandia como el ejemplo a seguir por Uruguay es como comparar peras con manzanas, ya que las estrategias que funcionan para los estudiantes del contexto finlandés no necesariamente van a funcionar para nuestros estudiantes. Es más realista y útil comparar a Uruguay con países de similar desarrollo relativo, tanto en la región como en el mundo.

En este sentido, en múltiples indicadores podemos comprobar que Uruguay está peor que países con similar desarrollo humano. Por ejemplo, los gráficos que presento abajo comparan a Uruguay con otros 16 países de similar Índice de Desarrollo Humano (IDH) [i], y muestran que somos casi el peor del grupo en años de educación alcanzados por nuestros jóvenes. Ya que los contextos de nuestros estudiantes son a grandes rasgos similares a los de los estudiantes de esos países, esto nos permite focalizarnos en comparar nuestros sistemas educativos para comprender las diferencias que tenemos en los resultados con esos países.

Fuente: PNUD (2010). Ver nota [i].












Fuente: Banco de Datos del Banco Mundial. Ver nota [ii].













En comparación con estos países de similar IDH que Uruguay, 40 años atrás nuestra población tenía uno de los niveles más altos de nivel educativo. Sin embargo, mientras que el resto de los países lograron avanzar significativamente en aumentar el porcentaje de la población con secundaria completa, Uruguay en las últimas cuatro décadas fracasó en la universalización de la educación secundaria. Nuestro rezago ya se observa en la transición de primaria al primer nivel de secundaria, empeora en los niveles de culminación del primer ciclo de secundaria, y se manifiesta en extremo en las bajísimas tasas de culminación de secundaria [ii].

Fuente: Banco de Datos del Banco Mundial. Ver nota [ii].
















¿Qué hacemos diferente? La literatura de la economía de la educación separa dos tipos de factores explicativos de los desempeños educativos: los recursos, es decir cuántos y qué calidad de recursos materiales y humanos dedicamos a la educación, y los factores institucionales, es decir cómo se organiza el sistema educativo y cómo se utilizan los recursos para generar incentivos a mejorar [iii]. Los recursos que se dedican a la educación son obviamente un tema relevante, pero creo que el debate ha estado centrado mucho en ellos y ha dejado de lado los factores institucionales, que son de igual o mayor importancia [iv]. En general, la evidencia internacional no ha encontrado que se obtengan mejoras sustantivas en los rendimientos académicos sólo incrementando el gasto por estudiante, sin cambiar también factores del diseño institucional [v]. En lo que sigue discuto algunos de los factores institucionales que la evidencia empírica ha mostrado como más determinantes para lograr mejoras de los desempeños, y en los cuales Uruguay se distancia claramente del contexto internacional.

Autonomía. En muchos aspectos, los agentes locales (profesores, directores, estudiantes y padres), pueden tener mejor información sobre las necesidades y capacidades que tienen sus centros educativos que las autoridades centrales. Entonces, otorgar mayor autonomía de decisión a los centros educativos puede conducir a una gestión más eficiente y una mejor adecuación a las necesidades de los estudiantes. La autonomía se puede dar en diferentes dimensiones (no necesariamente en forma simultánea) y con diferente profundidad: en la gestión de recursos (por ej. para mejoras de infraestructura, proyectos y actividades, etc.), en la gestión del plantel docente (contrataciones, ascensos, despidos), y en la gestión académica (desde actividades extracurriculares y proyectos integradores, hasta propuestas programáticas). Entre los 42 países que participaron en al menos tres de las cuatro ediciones de las pruebas PISA, en 2009 Uruguay estuvo entre el 10% de países con menor grado de autonomía en cuanto a decisiones académicas, así como en la gestión de recursos, y estuvo entre el 30% con menor grado de autonomía en decisiones sobre el personal, incluso cuando en estos indicadores se incluyó tanto a públicos como privados [vi].

Sin embargo, otorgar mayor autonomía a los centros educativos está lejos de ser una receta infalible. Una mayor descentralización de las decisiones puede llegar a ser contraproducente si las capacidades locales son muy débiles y dispares, y si no se toman medidas para asegurar que las decisiones que los centros tomen estén orientadas a mejorar el rendimiento escolar, pudiendo llevar a una agudización de las desigualdades preexistentes. Por este motivo, el éxito de las reformas que aumentan la autonomía de los centros educativos depende en gran medida de que se vean acompañadas por la generación de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas o accountability.

Rendición de cuentas: generar información. Los lugares donde la descentralización se ha visto acompañada de mejores resultados son aquellos que combinan la autonomía con mecanismos de monitoreo y sistemas de incentivos [vii]. Para ello lo primero que necesitamos es generar información sobre los desempeños académicos (pruebas estandarizadas) y sobre la actuación y los recursos con los que cuentan los centros educativos (por ejemplo formación docente y cumplimiento de asistencia). Sin embargo, en Uruguay este tipo de información es extremadamente escasa. Hasta el momento sólo se han realizado pruebas estandarizadas nacionales en el nivel de educación primaria, y muy poca de esta información se hace pública [viii]. Tampoco se publican sistemáticamente estadísticas básicas sobre repetición, abandono e inasistencia, ni sobre las características y cumplimiento de los docentes a nivel de centro educativo o regional, e incluso la información a nivel más agregado es escasa.

Rendición de cuentas: utilizar la información para generar incentivos correctos. De acuerdo con la información recolectada por PISA, Uruguay está entre los países que menos utilizan los resultados de evaluaciones para comparar entre centros y entre barrios o regiones, para mejorar los programas y métodos didácticos, y para el monitoreo de docentes. Existen variadas formas de implementar esquemas de incentivos que utilicen la información sobre los estudiantes y docentes para generar incentivos a la mejora. Se pueden implementar incentivos positivos que recompensen y estimulen a los directores y docentes que logren mejores gestiones y generen mejoras en los resultados de sus estudiantes, por ejemplo a través de los sistemas de elección de horas, de ascenso, o de aumentos de salarios. También se pueden implementar mecanismos de salida del sistema para los docentes o directores que incumplan con sus responsabilidades o que logren sistemáticamente resultados pobres. Estos mecanismos se deben diseñar con particular cuidado, debido a los desafíos que implica medir el valor agregado por los docentes y centros educativos, y por la importancia de evitar la estigmatización de centros educativos, de manera de lograr de reducir la segmentación del sistema y no incrementarla [ix].  Sin embargo, lo que es claro es que el sistema actual no genera ningún incentivo a mejorar los desempeños de los estudiantes.

Rendición de cuentas: utilizar la información para empoderar a estudiantes y padres. La información se vuelve aún más potente si la comunidad puede utilizarla para ejercer presión para que los resultados mejoren. La utilización de la información se puede dar a través de diferentes canales. Como mínimo, contar con información permite a los padres ejercer presión a los gobiernos para la mejora de la calidad, y evaluar la actuación de las autoridades en base a los datos de desempeño. Cuando además existen espacios de participación locales, la información puede permitir a la comunidad de estudiantes y padres tomar acciones más directas [x]. Algunos sistemas educativos permiten también que los estudiantes y padres utilicen la información disponible para elegir a qué centro educativo concurrir. Si bien la implementación de este tipo de sistemas (por ejemplo escuelas charter o a través de vouchers) ha dado lugar a resultados variados en diferentes lugares, en los casos exitosos el financiamiento público de la asistencia a centros privados ha permitido no sólo hacer más equitativo el acceso, sino también que los centros privados generen efectos positivos sobre los públicos al generarles incentivos para mejorar [xi]. En este punto Uruguay también es un caso extremo, ya que tenemos una de las más altas tasas de asistencia a centros privados, pero con muy bajo financiamiento público de esa asistencia. Esta es una receta que conduce a una altísima segmentación en el acceso a centros públicos y privados por nivel socioeconómico.

Oportunidades y desafíos. En esta nota se mencionaron algunas de las principales características de nuestro sistema educativo que nos diferencian de países con similar desarrollo relativo pero mejores resultados educativos que los de Uruguay. Esto no implica necesariamente que sean claros e inevitables caminos hacia la mejora de nuestro sistema educativo. Muchas de estas reformas han tenido éxito dispar en diferentes países, dependiendo fuertemente de los detalles de su implementación, así como de las fortalezas y debilidades pre-existentes en los sistemas educativos y en las comunidades locales. Debido a esta variedad de resultados, no podemos implementar –o negarnos a implementar– estos cambios sólo por convición ideológica o preconceptos sobre su efectividad. Más allá de los problemas que en algunos casos se observan en situaciones de mayor autonomía y rendición de cuentas, lo que es claro es que Uruguay es un caso extremo de rezago en todos estos aspectos. Esto nos da una gran ventaja: podemos aprovechar toda la evidencia generada por las experiencias de otros países para lograr una implementación exitosa de estas reformas.  Creo que lograrlo depende de tres factores claves: innovación, experimentación, y evaluación. Es imprescindible que las reformas que se propongan den oportunidades para la innovación, tanto a nivel institucional como pedagógico. Estas experiencias deberían implementarse de forma experimental, lo que permitiría evaluarlas rigurosamente, y decidir en base a evidencia sólida qué caminos son los que nos llevarán a resultados mejores y más justos.


Agradezco a Sebastián Fleitas y Claudia Zerpa por sus comentarios y sugerencias. 


[i] El IDH es elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). http://hdr.undp.org/es/content/el-%C3%ADndice-de-desarrollo-humano-idh. Presento el IDH del año 2010 porque es último año para el que están disponibles las estadísticas educativas que se presentan a continuación, pero este grupo de países también es comparable a Uruguay en las ediciones más recientes del IDH. Los países que presento en la comparación tenían en 2010 un IDH de entre 0.742 y 0.847, mientras que el de Uruguay era de 0.795. Para seleccionar dentro de este rango a los países más similares, descarté algunos países muy pequeños o con culturas muy diferentes a la nuestra (por ejemplo, países árabes, donde las diferencias de género pueden ser muy relevantes).
[ii] Casi el 20% de los niños que culminan primaria abandona el sistema educativo y no cursa ningún año de enseñanza media, siendo ésta la tasa más alta del grupo de países de similar desarrollo humano y, de acuerdo a los datos disponibles del Banco Mundial para todo el mundo, sólo supera a un pequeño grupo de países de África y Asia (datos de 2009, último dato disponible, sobre la tasa efectiva de transición de enseñanza primaria al primer año del nivel educativo siguiente, obtenidos a través del Banco de Datos del Banco Mundial: http://databank.bancomundial.org/data/home.aspx). A los 13 años, el 29% de los adolescentes cursa con rezago o abandonó el sistema educativo (Informe sobre el estado de la educación 2015-2016, Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd): http://ineed.edu.uy/nuestro-trabajo/informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-2015-2016.html). En las pruebas PISA, Uruguay tiene uno de los mayores porcentajes de estudiantes de 15 años por debajo de niveles aceptables entre los participantes de la prueba en este grupo de países (resultados de PISA 2012 disponibles en https://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf). Sin embargo, la situación es aún más grave que lo reportado por PISA si tenemos en cuenta que quienes abandonaron el sistema educativo no toman la prueba, por lo que es probable que si Uruguay tuviera menores tasas de abandono los resultados de PISA serían peores. 
[iii] Obviamente también son igual o quizás más relevantes los factores estrictamente académicos, pero no me voy a centrar aquí en ellos. Algunos de estos factores que son claramente importantes son el diseño de los programas curriculares, las distinciones entre diferentes niveles educativos y su transición, el apoyo que se brinda a los estudiantes más rezagados, entre otros.
[iv] Notas anteriores de Razones y Personas han discutido diferentes aspectos de los recursos en la educación, por ejemplo ver:  http://www.razonesypersonas.com/2013/07/sobre-prioridades-educativas.html (Natalia Nollenberger, 2013) y http://www.razonesypersonas.com/2017/08/como-aumentar-los-ingresos-de-los.html y las notas anteriores allí referenciadas (Guillermo Alves, 2017).
[v] Hanushek y Woessmann (2011): “The Economics of International Differences in Educational Achievement”, en Handbook of the Economics of Education, Vol. 3, capítulo 2.
[vi] De acuerdo a tres índices de autonomía elaborados por en base a datos de PISA en el siguiente trabajo: Hanushek, Link y Woessmann (2012): “Does School Autonomy Make Sense Everywhere? Panel Estimates from PISA”, ADB Economics Working Paper Series No. 296.
[vii] Hanushek y Woessmann (2011): “The Economics of International Differences in Educational Achievement”, en Handbook of the Economics of Education, Vol. 3, capítulo 2.
[viii] Además, Uruguay ha tenido una participación creciente aunque aún limitada en pruebas internacionales. De las 3 pruebas internacionales TIMSS, PIRLS y PISA, Uruguay sólo ha participado en las pruebas PISA. Además ha participado en las últimas dos ediciones (SERCE y TERCE) de los estudios del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE).
[ix] Las siguientes notas discuten en mayor profundidad diferentes alternativas de mecanismos para generar mejores incentivos: http://www.razonesypersonas.com/2014/05/sobre-incentivos-en-la-educacion.html (de Matías Brum, 2014) y http://www.razonesypersonas.com/2012/11/disenos-institucionales-para-la.html (de Gioia de Melo, 2012).
[x] En este sentido también estamos muy rezagados, ya que Uruguay se encuentra entre los países con más bajo involucramiento de los padres con el centro educativo entre los países que participan en la prueba PISA (PISA-OECD: PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices, Vol. IV).
[xi] Realizar una adecuada revisión de las diferentes experiencias con este tipo de sistemas excede las posibilidades de esta nota. Como ejemplo, existen experiencias exitosas en Estados Unidos con escuelas charter (totalmente integradas al sistema público pero de gestión privada), y en Colombia con vouchers para la asistencia a centros educativos privados. También existen casos de resultados negativos de ambos tipos de subsidios a la participación en centros de gestión privada. Para una discusión de la evidencia sobre escuelas charter en USA ver: https://www.povertyactionlab.org/policy-lessons/education/charter-schools.
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