jueves, 27 de abril de 2017

La calidad de la educación: efectos colaterales

Fuente: Wikimedia Commons.
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La sociología no tiene muchos teoremas, pero los que tiene son contundentes. El teorema de Thomas establece que “si las personas definen las situaciones como reales, éstas son reales en sus consecuencias”. Esto no supone la primacía de lo subjetivo sobre lo objetivo, y menos aún (como abrazarían los posmodernos), renunciar a la posibilidad del conocimiento objetivo. Lo que señala es que una explicación completa de los fenómenos sociales debe tener en cuenta la forma como los individuos definen la realidad, porque – sin importar su grado de adecuación a los hechos – las acciones enmarcadas en estas definiciones crean una realidad en sí misma.

El “problema de la calidad de la educación”, específicamente el de la calidad de los aprendizajes, ilustra a la perfección el teorema de Thomas, y muestra cómo las consecuencias de las definiciones colectivas pueden llegar a tener alcance mundial, y comprometer por entero a sociedades, estados e instituciones que en otros aspectos son tremendamente distintos. Asimismo, se puede utilizar el teorema para mostrar cómo las definiciones sobre qué es un problema (y qué no), están atravesadas por asimetrías de poder en la capacidad de construirlas; cómo estas construcciones (parciales, interesadas), adquieren estatus de realidad objetiva y cancelan alternativas posibles; cómo habilitan, en su parcialidad, sólo algunos tipos de discusiones y “soluciones”, que estructuran el funcionamiento de los sistemas y constriñen la acción de los sujetos.

Actualmente, la “calidad de la educación” es un problema para un amplio rango de países, independientemente de si poseen economías florecientes y sus alumnos resuelven ecuaciones diferenciales, o de si éstos se desmayan de hambre en clase. Evidentemente, el problema no es el mismo en todos lados. En unos se trata de cómo formar líderes en ingeniería aeroespacial, y en el otro, con suerte, de que aprendan a escribir su nombre. Sin embargo, se utiliza el mismo término genérico para todos los casos; se lo observa con los mismos instrumentos; se proponen políticas similares.

Para explicar esto es necesario dimensionar el alcance de la gobernanza global de la educación, esto es, la incidencia que instituciones como la OCDE o el Banco Mundial tienen en la definición de los problemas educativos, su diagnóstico, y la formulación/financiación de soluciones que (frente a la urgencia política y la desposesión técnico/económica de los equipos nacionales) terminan por imponerse como la agenda educativa.

No es necesario suscribir el discurso facilista y autocompasivo que responsabiliza a estas instituciones por todos los males de nuestros países, otorgándoles poderes divinos e intenciones maquiavélicas, para reconocer que son actores política y simbólicamente fuertes. Señalar esta influencia tampoco implica desconocer los aportes fundamentales que han hecho al debate educativo. Estos organismos no inventaron el problema de la calidad de la educación, que surgió de manera relativamente independiente en muchos países en los últimos 50 años. Sin embargo, en virtud de sus recursos económicos y de la capacidad de allegarse a saberes socialmente prestigiosos (expertos en economía y estadística), han logrado delimitar un problema de alcance mundial, un lenguaje común, una forma de observar y medir la calidad de la educación aplicable universalmente. Estos procesos, aunados a alianzas políticas, así como a transformaciones más amplias pero conexas – individualización, auto-mutilación del estado, eficientismo – han derivado en una gramática particular de generación de problemas y soluciones para la educación; una gramática que frecuentemente genera subproductos aparentemente incuestionables, aunque de dudoso fundamento: son los efectos colaterales de la calidad educativa.   

Manejar definiciones universalmente válidas de la calidad de la educación no es, en sí mismo, negativo. En tanto derecho universal, debería ser posible establecer criterios mínimos, objetivos, sobre lo que todos los alumnos deben aprender: alfabetización, comprensión de textos, operaciones matemáticas. Al mismo tiempo, dado que la escuela debe transmitir algo más que conocimiento, no parece aventurado impulsar a distintos países a que sus alumnos desarrollen habilidades cognitivas superiores. Sin embargo, el hecho de que las evaluaciones estandarizadas sean el único medio para observar la calidad de la educación (es decir, que se hayan institucionalizado como metodología), acarrea problemas que no son menores.

Algunos países, de los cuales Estados Unidos es un caso paradigmático, han pasado de utilizar las pruebas estandarizadas de aprendizaje con fines de diagnóstico a hacerlo como instrumentos de premio/castigo para las mejores/peores escuelas. Esto ha llevado, en la mayoría de los casos, a un deterioro de los procesos educativos y a un estrechamiento de los objetivos de aprendizaje: cada vez más tiempo de clase se dedica a preparar estas pruebas: los alumnos son entrenados para responder reactivos similares a los que serán evaluados; el currículum se reduce a lo que las pruebas evalúan. Algunos maestros y escuelas llegan a hacer trampa para obtener mejores resultados; en ocasiones, estos profesores han terminado presos. La “solución” es comprar un software para la detección de trampas.  

Por otro lado, aun cuando las evaluaciones estandarizadas sólo se utilicen con fines de diagnóstico - como hace PISA -, la necesidad de comparabilidad internacional y el foco en las habilidades han hecho que los sistemas educativos sean “evaluados” por aquello que, en muchos casos, no enseñan porque no está entre sus objetivos. En este caso la tentación política es mover rápidamente al sistema a enseñar lo que las pruebas evalúan, sin un proceso de reflexión respecto de cómo balancear/vincular habilidades y contenidos, o – peor aún – sin preparar adecuadamente a los maestros para un cambio de tal magnitud.

Más allá de lo que se entienda por calidad (aunque no totalmente independiente de ello), las asimetrías políticas en la definición del problema han derivado en que, en muchos países, la agenda acerca de las posibles soluciones esté dominada por una visión empresarial de los procesos. Esta visión no es necesariamente privatizadora, aunque en sus extremos está esta posibilidad. Si bien supone un avance con respecto a los modelos insumo-producto favorecidos por los economistas (promueve imágenes de los procesos escolares favorables a conceptos como la descentralización, la desregulación, la autonomía y el liderazgo), la evidencia que la sustenta es escasa. Por eso llama la atención la simpatía que despiertan estos conceptos; creo que se explica por su afinidad con la retirada del Estado de los asuntos públicos, así como con las representaciones sobre la economía post-industrial.

La consecuencia más inmediata de la difusión de este paradigma es el diseño de políticas y programas que otorgan autonomía a las escuelas, en tanto agencia principalmente responsable de los resultados educativos, lo que – una vez instaurado, es decir, incrementados los márgenes de decisión – refuerza estas mismas representaciones. A nivel de calle, estas visiones (junto con el deterioro de la imagen de “lo público” y de “los funcionarios”) han fortalecido el desprestigio y la desconfianza hacia los maestros y profesores. En el caso de Uruguay, el círculo se cierra con la exposición permanente de las escuelas privadas “ejemplares”, gratuitas, que atienden a alumnos pobres, los cuales – casi nunca se menciona – están fuertemente seleccionados por variables académicas. En tiempos de autoayuda, el voluntarismo ingenuo también contamina a las representaciones sobre la educación.

No es casual que la visión empresarial de la educación sea una espiral de reactivación permanente de la desconfianza (en el fondo, todo empresario vive una tensión entre confianza/desconfianza respecto de sus empleados). A la desconfianza en el Estado, burocrático y centralizado, se opone la confianza en los maestros, como agentes locales capacitados y sensibles al contexto. A la desconfianza en los maestros, sindicalizados y desmotivados, se opone la confianza en las comunidades y las familias (y por qué no, los empresarios), usuarios últimos del servicio educativo y, por lo tanto, los principales interesados en sus resultados. Esto implica dotar a las familias de poder para incidir en la escuela, o directamente, para cambiar de escuela, lo cual nos acerca a los mecanismos de mercado. Finalmente, según esta visión, como la relación clientes-escuela está expuesta a asimetrías de información, es necesario mantener instrumentos centralizados de “control de calidad” (las evaluaciones estandarizadas) y difundir sus resultados para que, tanto los gobiernos como las familias, tomen las mejores decisiones.


Lo importante aquí es no matar al mensajero. No se trata de definir si las evaluaciones estandarizadas de aprendizaje son “buenas o malas”; no tiene sentido discutir, en abstracto, las virtudes de tal o cual modelo educativo. Lo que es necesario retener es que, incluso las definiciones conceptuales y las operaciones de medición más neutrales son susceptibles de interpretaciones, apropiaciones y usos políticos que representan visiones sesgadas de los problemas educativos. Estos sesgos no son arbitrarios, pero tampoco son siempre maquiavélicos: se reproducen en la operación regular de las instituciones, en la circulación de los discursos mediáticos, en los productos regulares de los expertos. Estas operaciones se dan sentido mutuamente, de manera recursiva, y conforman una cosmovisión naturalizada que muchas veces hace perder de vista lo reciente de su origen, la fragilidad de sus equilibrios y lo altamente probable que es que, en el futuro cercano, estemos hablando de otras cosas. 




jueves, 20 de abril de 2017

Mal de archivos. Algunas reflexiones sobre lo logrado y lo pendiente en el caso uruguayo



En diciembre de 2004, cuando se estaban cerrando las actividades del seminario “Archivos y derechos humanos” en el edificio central de la Universidad de la República, se abrió paso entre los participantes una mujer canosa de presencia firme y serena. Era Azucena Berruti, ya nombrada por el presidente electo Tabaré Vázquez como su futura Ministra de Defensa Nacional. Los allí presentes contuvieron la respiración. Y en seguida se miraron, aliviados y contentos, porque su comparencencia parecía augurar un porvenir optimista en relación al tema que los convocaba.

Ha pasado más de una docena de años y muchas veces me he encontrado evocando y evaluando ese momento, tratando de decidir cuánto de esa promesa se ha cumplido y cuánto queda aún pendiente. ¿Dónde poner el énfasis: en lo que inequívocamente se ha logrado o en los sucesivos fracasos de los reclamos de apertura integral y transparencia real respecto a la documentación de lo que seguimos llamando “pasado reciente” (básicamente la dictadura y sus prolegómenos)? ¿Y qué nuevos desafíos y oportunidades se han abierto en el lapso transcurrido desde entonces?

Empecemos por los logros. En primer lugar, es claro que era acertada la intuición de muchos de que existía registro documental oficial de lo sucedido durante los años de dictadura, incluyendo las más graves violaciones a los derechos humanos y el funcionamiento del aparato represivo. Kilómetros lineales de documentación dan fe de esa afirmación en las cámaras del Archivo General de la Nación (AGN) en la calle Convención, en las dependencias de la ex Dirección Nacional de Información e Inteligencia (DNII) de la Policía en su sede de Maldonado, en el local de la actual Secretaría de Derechos Humanos (SDH) de la Presidencia de la República en la Galería Caubarrere y en los depósitos del subsuelo del Ministerio de Relaciones Exteriores, entre otros lugares.

Se cuenta, además, con un marco normativo adecuado a estándares internacionales que apunta a regular la preservación y puesta en servicio de los materiales de archivo. Y también es cierto que unas cuantas decenas de personas han accedido a esos repositorios y han utilizado esos documentos en sus investigaciones dentro y fuera del sistema judicial. No es poco. Ni es mérito exclusivo de los gobiernos del Frente Amplio: algunos tímidos pasos se habían dado durante el último año de la presidencia de Jorge Batlle. Pero mucho se debe a la acción de la misma Azucena Berruti al frente de su ministerio y al esfuerzo subsiguiente de otros políticos, funcionarios, militantes, historiadores, familiares de las víctimas, empleados de la justicia, periodistas, archiveros y otros ciudadanos con variados intereses en esa documentación.

Sin embargo, lo cumplido dista de ser suficiente. A nadie que lea estas páginas con cierta frecuencia escapará el estado de insatisfacción de esos mismos actores: nunca falta quien salga a protestar cada vez que son exiguas las pruebas ante un juez o escacean las fuentes para construir conocimiento sobre algún aspecto de ese pasado que, en realidad, ya no es tan cercano aunque siga abierto como herida para muchas personas.

La insatisfacción tiene múltiples causas y no son las mismas para todos los insatisfechos. Es posible, sin embargo, enumerar algunos problemas que afectan a cualquiera que pretenda acceder a los documentos que se han detectado en estos años.

Para empezar, se trata de series documentales generalmente incompletas y su gestión no ha sido menos fragmentaria. El peor caso en ambos sentidos es el de la documentación del Ministerio de Defensa Nacional. Los materiales disponibles hasta el momento no pertenecen al archivo orgánico de esa cartera sino que provienen de varias agencias de inteligencia y se han ubicado de modo casi aleatorio. En 2006 se localizó una serie de armarios con rollos de microfilm que, por gestión de la misma Berruti, fueron procesados y luego puestos bajo responsabilidad del AGN. Gran parte del procesamiento se realizó en secreto y los documentos digitalizados están hoy en día disponibles al público con las restricciones del marco normativo vigente, que no son pocas. Por otro lado, en 2015 se incautó, en el contexto de una causa judicial, un gran volumen de documentación en el domicilio del militar fallecido Elmar Castiglioni. Se sabe poco sobre el contenido y la procedencia exacta de la misma aunque se creó una comisión investigadora parlamentaria para tratar ambos asuntos y, fundamentalmente, establecer responsabilidades por la continuidad de algunas tareas de espionaje luego del fin de la dictadura. Más recientemente se ha comunicado la existencia de un archivo en la sede de Fusileros Navales (Fusna) de la Armada Nacional. Lo han visto algunas personas vinculadas al movimiento de derechos humanos, pero no se ha especificado públicamente qué tratamiento y destino se le dará.

En relación a la DNII (que, nuevamente, no es el archivo del Ministerio del Interior, sino el de la inteligencia policial), las idas y vueltas han sido más de las que pueden resumirse en esta breve columna. Digamos simplemente que a pesar de haberse mantenido su unidad y avanzado en un trabajo serio de procesamiento, no se ha terminado todavía de poner este caudal documental bajo una custodia que no tenga relación orgánica con sus productores (un asunto central cuando hablamos de archivos generados por agencias represivas). Tampoco se han establecido reglas de acceso claras y transparentes en las instituciones que tienen en su poder copias digitales o porciones de la documentación original (Universidad de la República y SDH). Agreguemos que se trata de uno de los archivos más importantes para el conocimiento de casi cualquier aspecto de la historia social y política del siglo XX en Uruguay porque contiene no sólo lo producido por la policía sino todo lo incautado en sus procedimientos (folletería, publicaciones, cartas y propaganda de las más diversas organizaciones).

Hay, es cierto, algunas situaciones menos infortunadas en los archivos del Estado, como la del Ministerio de Relaciones Exteriores, donde es amplio el acceso y eficiente el tratamiento archivístico de las series documentales. Pero los dos ejemplos anteriores bastan, por su entidad, para pintar un panorama general poco alentador en lo que hace al cumplimiento del derecho ciudadano a la información. Sigue faltando una política de Estado que parta del marco normativo vigente, reciba los aportes de los diferentes grupos interesados en el tema y ponga recursos materiales y humanos suficientes para garantizar buenas prácticas de archivo. Por el momento, siguen primando, como fuerzas frecuentemente contradictorias, la desidia y las trabas burocráticas, la cultura del secreto, el miedo y la exageración acerca de las “verdades”, presumiblemente peligrosas, que pueden a llegar a contener esos archivos.

Aportemos sobre esto último un par de ideas que conciernen a todos los archivos, no sólo los más cercanos en el tiempo, pero que se ven en éstos con particular intensidad. Los archivos son instituciones complejas, sujetas a demandas múltiples y no siempre compatibles. Son simultáneamente el resultado de procedimientos técnicos normalizados por especialistas y el producto de procesos sociales contingentes de selección y valoración de lo que diferentes grupos consideran importante preservar para el futuro. Dan testimonio del poder relativo de cada uno de esos actores para imponer su versión del pasado. Por lo tanto, no contienen “la verdad”, sino una forma de la misma: la de las condiciones de producción de cada documento y las de su consignación como materiales de archivo. Son, por encima de todo, espacios ineludibles para la tarea interminable de recrear críticamente las memorias y las historias que cada nueva generación recibe como legado de las anteriores. Para que esa recreación sea posible, es imprescindible y urgente que las autoridades competentes tengan voluntad de abrirlos y mantenerlos abiertos. Sin eso, no hay futuro. Pero también es necesario que los usuarios nos hagamos responsables por el buen uso de los documentos, comprendamos su valor y sus limitaciones, dejemos de buscar “smoking guns”, como se dice en inglés, y aceptemos que para encontrar mejores respuestas hay que tener mejores preguntas. Y que éstas cambian con el tiempo.

domingo, 9 de abril de 2017

¿Tecnología mata Democracia?


Acropolis, Propylaea and Erechtheum
Atenas. Cornell University- Sin restricciones de copyright conocidos
En los últimos tiempos, expertos de distinta clase han comenzado a predecir el fin de nuestras democracias debido al efecto de nuevas tecnologías, en particular la llamada inteligencia artificial y la revolución de los datos (Hilbert, 2017).Como sostuve en este mismo espacio, estos son temas  relevantes sobre los cuáles se discute poco, pero ¿es el principal problema de nuestras democracias y conduce necesariamente a un futuro distópico?

El primer gran supuesto es que tecnologías de minería de datos, que realizan analísis de nuestros perfiles de redes sociales (entre otros datos), tienen la capacidad influenciar nuestro comportamiento. Según Hilbert estas tecnologías tendrían la capacidad de modificar el comportamiento electoral y hemos asistido recientemente en la elección de Estados Unidos a  su bautismo de fuego a gran escala. Sin embargo, los propios consultores de la firma Oxford Analytica, asesores del  Presidente Trump durante la campaña electoral, han admitido que sus métodos no han sido particularmente revolucionarios. (Wood 2016). Si bien es posible para empresas, políticos, investigadores (y quien pueda pagarlo), saber más sobre nosotros en función de nuestros datos (que voluntariamente entregamos a distintas empresas)  es muy difícil asegurar que lo determinante para ganar una elección ha sido un aviso de facebook customizado y  que  ese aviso nos hace votar distinto. Tal vez Trump entendió mucho más lo que pasaba en los pueblos de Wisconsin (Cramer 2016). Tal vez el problema sea que dimos por sentado que las democracias liberales se habían consolidado (Stefan y Mounk, 2016) cuando en realidad no fue así. No se puede culpar a Facebook, Twitter, y en general a las empresas de datos, de socabar procesos democráticos, cuando posiblemente influyan factores como la concentración de la riqueza, la transparencia de las reglas electorales y del sistema político por nombrar algunos factores muy obvios. Además, este supuesto es bastante heroíco acerca de la calidad de los datos que distintos actores poseen sobre nosotros y su capacidad de analizarlos. El riesgo más serio que por el momento presenta la tecnología a las democracias consolidadas, sería una mala implementación del voto electrónico (Luissi y Scrollini, 2016). También existe un riesgo serio en la distribución de noticias falsas vía redes sociales, aunque aún debemos entender más de como exactamente funciona ese fenómeno.

El segundo gran supuesto es que estas tecnologías tienen la potencialidad de violar derechos  a gran escala. En particular, el derecho a la libertad de comunicación y nuestra privacidad. Aquí la evidencia parece respaldar un poco más la preocupación, particularmente luego de las revelaciones de Edward Snowden. Pero siendo un poco más concretos y y tomando el ejemplo de Uruguay, sabemos que el gobierno ha adquirido tecnología de forma secreta para monitorear llamadas y redes sociales, y guardar información sin que sea claro por cuanto tiempo se guarda ni donde. Sabemos que el gobierno ha adquirido tecnología para "predecir" la posible ubicación del delito, pero no sabemos que tipo de algoritmos utiliza, ni que tipo de analísis realiza lo que expone a cientos de personas a discriminación o daños por decisiones de patrullaje tomadas en bases de datos erroneas. Sabemos que el Ministerio del Interior invierte significativas sumas de dinero en centros de cámaras y vigilancia con software que podría predecir delitos en función de los movimientos que registra la cámara, o identificar personas en la vía pública, pero no sabemos demasiado sobre sus usos. Sabemos que existen empresas que en Uruguay y el mundo utilizan tecnología para determinar si nos ofrecerán un crédito o no en función de nuestros estados de facebook y nuestro historial crediticio, más los datos que puedan comprar sobre nosotros, pero tenemos escaso control sobre esto.Y sabemos que algunas de esas decisiones pueden ser automáticas (es decir sin que ningún ser humano participe de ellas). Y en breve muchas decisiones de este estilo podrían ser tomadas por Estados, sin posibilidad de auditar como se han llevado a cabo, lo que ha llevado a varios académicos a pensar las necesidades del debido proceso para el tratamiento de estos datos (Crawford y Schultz 2014) En resúmen en materia de derechos si existen riesgos que requieren de reguladores atentos y de mayor evidencia con la que hoy no contamos, en Uruguay y en el mundo. Pero la visión pesimista sobre el uso de los datos, también deja afuera las posibilidades de control social, creación de conocimiento y mejora de la calidad de vida gracias a ellos. Por ejemplo, las democracias podrían guiarse por debates basados en la evidencia y ser más transparentes en la toma de decisiones y uso de recursos. Es otro futuro posible.

En lo inmediato, la muerte de la democracia a manos de los datos y la tecnología que los usa, parece un tanto exagerada. Existen otros posibles culpables de esta supuesta muerte y son analógicos. El impacto sobre nuestros derechos, parece ser más inminente, y su muerte (virtual) podría ser más acelerada.

Referencias
Cramer K. 2016  The politics of resentment, Chicago University Press
Crawford, K., & Schultz, J. (2014). Big data and due process: Toward a framework to redress predictive privacy harms. BCL Rev., 55, 93.
Hilbert M. 2017 Entrevista BBC Mundo disponible en http://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-39511606
Luissi A y Scrollini F. Votando Online:La experiencia Báltica disponible en http://datysoc.org/2017/votando-online-la-promesa-baltica/
Stefan R y Mounk  Y.(2017) The signs of deconsolidation, Journal of Democracy, Num 27, Vol 1
Wood P. The British data Cruncher who say they helped Donald Trump to win disponible en  https://www.spectator.co.uk/2016/12/the-british-data-crunchers-who-say-they-helped-donald-trump-to-win/

jueves, 6 de abril de 2017

Frente a Frente: El valor del trabajo presencial en organizaciones partidarias

Las nuevas herramientas tecnológicas redujeron las barreras para la comunicación; contactar y conectar personas ya no es una tarea que requiera una inversión significativa. Si a esas herramientas de comunicación le agregamos el acceso a big data, el costo de llegar al público deseado de la manera más óptima también se ha reducido de modo dramático. Con muy pocos recursos es posible montar una campaña comunicacional en Facebook y llegar a decenas de miles de personas que estarían potencialmente interesadas en el mensaje que tenemos para transmitir.

Esta revolución tecnológica incide de modo determinante en la vida política. A esta altura abundan los ejemplos (y los mitos) sobre la incidencia de la tecnología en la forma de hacer campaña política, y en la forma de hacer política en general (por ejemplo, ha cambiado la forma que los gobiernos se relacionan con la ciudadanía). La campaña de Obama en 2008 fue el ícono de esta forma de utilizar la tecnología para hacer política. Los políticos no quieren perder el tren. Y está bien. Además, aprovechar estas herramientas puede suponer una utilización eficiente de los recursos. En nuestro país estas herramientas ya han cambiado la forma de comunicación y de hacer política. Las Redes Frenteamplistas irrumpieron en la vida del Frente Amplio, en Twitter los políticos se enredan en discusiones con otros usuarios y también se difunden maliciosamente noticias o declaraciones falsas.

Más allá de las discusiones sobre el buen o mal uso de las redes, los políticos están cada vez más convencidos que estas nuevas herramientas no sólo reducen costos de comunicación, sino que directamente reemplazan las formas tradicionales de organización política. Piensan que detrás de ellas se encuentra la quimera de las nuevas formas de participación. Eso que hará que muchas más personas participen y que sobre todo los jóvenes lo hagan. Sin embargo, reemplazar o soslayar las formas tradicionales de encuentro, anular las instancias permanentes de trabajo militante en las organizaciones partidarias solo pronuncia los procesos de oligarquización. ¿Por qué? ¿Cuáles son los factores, mecanismos que explican esto? Sintéticamente, porque ante la ausencia de mecanismos institucionalizados de trabajo cotidiano en la organización, los líderes no tienen contrapeso.

Cualquier organización política, y los partidos políticos no son la excepción, necesita activistas para tener cierto grado de vitalidad en los períodos inter-electorales. Como demuestra Hahrie Han (2014) en su investigación, las organizaciones políticas necesitan organizadores y movilizadores. Es decir, para ser exitosas, las organizaciones políticas necesitan activistas que sean capaces de movilizar mucha gente (por ejemplo, a través del trabajo en redes sociales) pero también necesitan de aquellos que están en el trabajo cotidiano para sostener la organización; los que preparan un acto, los que llevan los registros, los que dedican horas a formar nuevos activistas, los que a través del contacto con nuevos simpatizantes logran transformarlos en nuevos activistas. La evidencia indica que la presencia de activistas que operan en campaña es imprescindible, pero también lo es la de aquellos que sostienen la organización en períodos inter-electorales (Scarrow 2014). 

La evidencia más contundente sobre la necesidad del involucramiento de muchos voluntarios para la acción política proviene de la literatura que analiza el rol del tipo de campaña política en la capacidad de aumentar la participación electoral. Green y Gerber (2008) estudian diferentes formas de hacer campaña para estimular la participación electoral. De las distintas alternativas, el tradicional puerta a puerta es lo que más asegura un cambio en la predisposición del votante a salir a votar. Indudablemente, para esto un candidato requiere de un ejército de voluntarios, organizadores.

Si las organizaciones partidarias solo descansan en el contacto virtual, masivo, dirigido por unos pocos, tendrán organizaciones más flexibles, pero también menos resilientes y más dependientes de los líderes de turno. Cuando una organización tiene espacios para el encuentro regular de sus militantes, es más probable que emerjan organizadores, que desarrollen actividades permanentes, que reproduzcan nuevos militantes y que estén en las buenas y en las malas.

Nada de esto parece nuevo. De hecho, Uruguay tiene una ventaja relativa significativa en relación al resto de los países de América Latina. En nuestro país, los partidos siempre tuvieron estos espacios (con altibajos en su funcionamiento). Lo que deben comprender los políticos es que lo que era cierto hace 150 años sigue siéndolo hoy: el encuentro cara a cara de militantes es la forma más segura de generar involucramiento, de sostener la organización en el tiempo. Las nuevas tecnologías no reemplazan esto. Las nuevas tecnologías facilitan la comunicación, reducen costos, pero no sustituyen la importancia del encuentro entre correligionarios. El riesgo de confundir el alcance de estas herramientas es vaciar la organización política, eliminando cuadros militantes y la posibilidad de futuros dirigentes y reduciendo el espacio democrático que todo partido debe cultivar. Pero, el riesgo mayor es que un partido sin organizadores es un partido más sensible al colapso ante el fracaso electoral.

Referencias

Green, Donald P, and Alan S Gerber. 2008. Get Out the Vote: How to Increase Voter Turnout. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

Han, Hahrie. 2014. How Organizations Develop Activists: Civic Associations and Leadership in the 21st Century. New York: Oxford University Press.

Scarrow, Susan. 2014. Beyond Party Members: Changing Approaches to Partisan Mobilization. Oxford: Oxford University Press.

viernes, 31 de marzo de 2017

Innovando en la gestión: Fideicomisos y Gobiernos Departamentales

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Los Gobiernos Departamentales (GD) en Uruguay se han caracterizado históricamente por tener bajas capacidades institucionales, reflejadas en la escasa profesionalización de sus cuerpos administrativos. Ello tuvo como consecuencia, entre otros aspectos, malos manejos de fondos, balances en rojo y cajas vacías. De todas formas, en los últimos años (y sobre todo luego de tocar fondo con la crisis del 2002), a ritmos totalmente dispares, han venido realizando un esfuerzo importante por profesionalizar la política y la gestión a nivel sub nacional.

Este proceso se va dando gracias a, entre otras razones, un rol preponderante del Congreso de Intendentes, un apoyo constante desde el Gobierno Central (sobre todo desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto) y la aplicación de nuevos instrumentos de gestión. En esta columna vamos a enfocarnos en uno de estos instrumentos: los fideicomisos. Buscando responder a tres preguntas básicas: ¿qué son?, ¿por qué y para qué los GD los han puesto en práctica?, y ¿cuáles son los beneficios y los riesgos?

Empecemos por la primera. La ley 17.703, en una práctica legislativa bastante oportuna, define al fideicomiso como un negocio jurídico en el que participan al menos dos partes, una denominada fideicomitente y otra denominada fiduciario, que establecen la transferencia de la primera a la segunda, de un conjunto de bienes o derechos, con el fin de que el fiduciario realice una determinada actividad con ellos, en favor de una tercera parte denominada beneficiario (que incluso puede ser el mismo fideicomitente). En el caso uruguayo hay a su vez varios tipos de fideicomisos: de garantía, de administración y financiero, estos últimos dos son los que a nivel de gestión pública resultan más interesantes de analizar.

Si bien esta práctica no es para nada novedosa y se trata de un instrumento ya reconocido -con particularidades propias- en el antiguo derecho romano, teniendo posteriormente un notable desarrollo durante siglos en los sistemas del derecho anglosajón, en Uruguay hace poco más de diez años que se ha incorporado la herramienta y, desde ese momento, ha tenido una enorme expansión. En la órbita privada es un instrumento jurídico muy usado en el área de inversión ganadera, construcción y desarrollo inmobiliario. De todas formas, donde más interesante ha resultado su desarrollo e implementación es en el área de la gestión y manejo de fondos públicos y, en particular, en el ámbito de los GD.

De hecho, en los últimos diez años, más de la mitad de estos gobiernos sub nacionales han utilizado la herramienta del fideicomiso para la gestión de fondos públicos, contando hoy decenas de contratos. El más conocido, y el que más impacto político ha tenido es el del Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares (SUCIVE); aunque paralelamente muchos GD han establecido fideicomisos en forma individual. Dentro de estos últimos, la actividad desarrollada a través de estos contratos ha sido bastante variada, instrumentándose fideicomisos para el desarrollo de obra pública (Fondo Capital de Montevideo seguramente el más señalado en los últimos tiempos), así como para el cobro de tributos o para la administración y pago de deudas.

Pensemos un poco en porqué es útil este instrumento, y porqué los GD han ido poco a poco adoptándolo como una solución en la gestión. Lo primero es la enorme agilidad que permite frente a los mecanismos de gestión de fondos públicos tradicionales. Básicamente, por medio de esta herramienta los GD tienen la posibilidad de acceder a liquidez de una forma mucho más rápida que si se siguen los canales tradicionales.

Además, a través del fideicomiso, los Intendentes ven una forma de endeudarse bastante más eficiente, porque les permiten obtener fondos líquidos a una menor tasa, reduciendo a mínimos el nivel de riesgo para los inversores, al tiempo que permiten la utilización más eficiente de bienes, créditos o flujos futuros para la Administración. ¿Esto por qué? Simplemente porque los GD resultan menos confiables para el mercado, lo que implica mayor riesgo y tasa, mientras que los fiduciarios son más seguros, por lo que entonces comprar deuda emitida con ese respaldo resulta bastante más atractiva.

Este conjunto de razones son, entre otros, grandes incentivos para que los Intendentes y sus equipos de gobierno, piensen en expandir este instrumento cada vez más. Ahora bien, algunas de las razones que son incentivos también pueden que ser puestos en discusión. El primero está relacionado con los controles. Ese conjunto de bienes o y/o derechos que el GD transfiere al fideicomiso, sean inmuebles, flujos de fondos, créditos, etc, dejan de formar parte de su patrimonio, quedando por fuera del ámbito de gestión propia de estas entidades. Eso modifica sustancialmente el ámbito de control y procedimientos de gestión y utilización de esos bienes.

Así con este instrumento, se logra un by pass a los controles habituales de la administración pública. Por ejemplo, si un GD quiere comprar insumos, maquinaria o realizar obra pública manera convencional, en los mecanismos tradicionales deberá recorrer los caminos previstos por el TOCAF: hacer un llamado a licitación, realizar el correspondiente análisis de ofertas, someterse al eventual régimen de recursos administrativos y remitir los antecedentes a control del Tribunal de Cuentas. Con el fideicomiso gran parte de este camino se allana, haciendo más ágil el proceso de compra o financiación de obra.

De todas formas, esto no quiere decir que el proceso no tenga controles, sino que los mismos estarán dados en otras instancias previas, como el análisis del contrato de fideicomiso, su ajuste a las normas legales, así como el control a posteriori respecto a la ejecución, que indudablemente igual resultan de menor intensidad de que los tradicionales para la contratación pública. Y justamente, relacionado con los controles, el otro tema a discutir es la capacidad de autonomía que pierden los GD. Con este instrumento el actor central (el fideicomitente) limita la capacidad de gasto autónomo de los gobiernos sub nacionales, ya que los contratos muchas veces implican un cronograma de desembolso de acuerdo a al avance de obras pre establecidas. Algo así como: te voy dando de a poco, siempre y cuando cumplas.

Por último existe otro elemento de riesgo: la utilización indiscriminada por parte del GD, en especial cuando implica la cesión de flujos futuros de ingresos. Siempre que el GD cede flujos futuros, necesariamente se están comprometiendo activos departamentales del día de mañana. Parece lógico que obras de relevancia para futuras generaciones sean solventadas también en parte por esas generaciones, el problema estará si en forma sistemática se utilizan esos fondos futuros para atender situaciones o problemas actuales, sin pensar en lo que vendrá. El fideicomiso -mal utilizado- puede ser peligrosa para el GD, porque en un momento los flujos futuros y los activos departamentales se acaban.

Sin duda estamos ante un instrumento novedoso para la gestión pública local, que si bien necesita de perfeccionamientos e internalización por los GD, ha demostrado ser eficiente para la gestión y desarrollo de obras públicas departamentales. Los riesgos existen y son indudables, pero la mejora en los controles y la profesionalización de los GD permitirá evitar abusos y errores su utilización. Pero en última instancia la experiencia de instrumentos innovadores va desarrollando un derrame hacia los gobiernos sub nacionales y sus cuerpos técnicos, que poco a poco genera avances para profesionalizar la política a nivel local.

*Esta nota fue escrita en co-autoria con Diego Lamas

domingo, 26 de marzo de 2017

Despenalización del aborto: ¿qué sabemos a más de tres años de su implementación?

Como fue de público conocimiento, a fines de febrero una jueza del departamento de Mercedes decidió suspender el procedimiento de aborto legal a una mujer, haciendo lugar a un pedido de amparo interpuesto por el progenitor[1]. Más allá de lo insólito del caso y de su desenlace, me pareció oportuno repasar en esta entrada qué sabemos sobre los efectos del cambio regulatorio en Uruguay a más de tres años de su implementación y en particular, cómo está siendo de efectiva su implementación en el interior del país.

Lo primero que quisiéramos saber es cómo evolucionó el número de abortos después de la despenalización en relación a la situación que había antes. Si la implementación de la ley fuera efectiva, uno esperaría que al igual que ha sucedido en otros países[2], en los primeros años después de implementada la ley el número de abortos aumente. Si bien en el largo plazo los países que han despenalizado la interrupción voluntaria de un embarazo tienden a mostrar menores tasas de abortos[3], en el corto plazo, la evidencia sugiere que el número de abortos aumenta. Esto así porque el costo de abortar (no solo monetario, también en términos de seguridad) disminuye luego del cambio regulatorio permitiendo a más mujeres acceder a la opción de interrumpir un embarazo no deseado. Esta opción antes solo era accesible para un grupo más limitado de mujeres.

Lógicamente el número de abortos clandestinos que se realizaban antes de la despenalización es muy difícil de medir. Según los datos que han manejado las autoridades del Ministerio de Salud Pública, antes de la implementación se realizaban de manera clandestina entre 16.000 y 33.000 abortos. En 2013 el número de abortos realizados al amparo de la ley 18.987 fue de 7.171, en 2014 aumentaron a 8.537 casos y en 2015 a 9.362[4]. Es difícil creer que el número de abortos realizados en nuestro país haya caído (y tanto) tras la implementación de la ley.

Una forma alternativa de estimar en qué medida el número total de abortos que se realizan en un país aumenta tras un cambio regulatorio es a través de las estadísticas de nacimientos. Si después de la despenalización menos embarazos no deseados llegaran a término, deberíamos observar una caída en el número de nacimientos. En los gráficos que siguen, intento hacer este ejercicio tomando los registros de nacimientos desde enero de 2011 hasta diciembre de 2015 (último dato disponible), publicados por el Ministerio de Salud Pública[5]. La idea es identificar si después de implementada la ley se observa algún cambio notorio en el número de nacimientos. En los gráficos, en los que utilizo los datos anuales, considero como año de la reforma el 2013. Si bien la implementación de la ley comenzó en diciembre de 2012, el efecto sobre los nacimientos se comenzaría a observar unos meses más tarde, esto es, en el momento que habrían llegado a término los embarazos que fueron interrumpidos antes de la doceava semana. Así, el punto de corte para separar los nacimientos no afectados por el cambio regulatorio versus los sí afectados, sería junio de 2013[6]. Teniendo en cuenta además que posiblemente la reforma tomó unos meses en implementarse efectivamente, en el análisis gráfico considero 2014 y 2015 como años post-reforma.

Cuando se grafica el número total de nacimientos, se observa una caída en el número de nacimientos en 2014 para luego volver a subir en 2015. Si se desagregan los datos por región, se ve una caída mayor en el interior del país en 2014, que luego vuelve a subir en 2015. En Montevideo, el número de nacimientos parece estancarse en los niveles de 2013. En definitiva, el análisis gráfico no parece sugerir una caída brusca en el número de nacimientos, aunque si sugiere cierto estancamiento después de implementada la ley.


Fuente: Elaboración propia en base a los microdatos de nacimientos (Certificado Nacido Vivo) del MSP.

Me pregunto entonces si, como ha sucedido en otros países, se observa algún efecto más notorio en algunos grupos de mujeres, especialmente en las más jóvenes o las de nivel educativo más bajo.


Fuente: Elaboración propia en base a los microdatos de nacimientos (Certificado Nacido Vivo) del MSP.

Como se observa en los gráficos anteriores, parece haber una caída clara en los nacimientos de mujeres menores de 20 años en 2014 y 2015. Por nivel educativo, se observa una caída importante en el número de nacimientos de mujeres con solo primaria completa, pero que comienza en 2013, por lo cual no está claro en qué medida podría ser atribuible parcialmente al cambio regulatorio en la interrupción voluntaria de embarazos.

Para confirmar si las caídas que se observan gráficamente son significativas desde el punto de vista estadístico, he realizado un análisis de regresión. Utilizando datos mensuales, comparo el número de nacimientos entre julio de 2011 y junio de 2013 (2 años antes) con el número de nacimientos entre julio de 2013 y junio de 2015 (2 años después)[7]. En principio, solo encuentro una caída estadísticamente significativa, de 8%, en los nacimientos de mujeres menores de 20 años en Montevideo. Sin embargo, si se permite un efecto diferencial en el primer y segundo año, para el segundo año (que va desde junio de 2014 a junio de 2015) encuentro una caída estadísticamente significativa en todos los nacimientos (de 5%), que es explicada exclusivamente por una caída en los nacimientos en Montevideo. En el segundo año, también encuentro una caída estadísticamente significativa para los nacimientos de mujeres menores de 20 años (tanto en Montevideo como en el interior, pero mayor en la capital) y una caída en los nacimientos de mujeres con menor nivel educativo (hasta ciclo básico aprobado) sólo en Montevideo.

Cabe advertir que este es un análisis muy básico que solo compara el número de nacimientos antes y después del cambio regulatorio con el ánimo de identificar si se observa algún cambio muy notorio. Los efectos encontrados no pueden atribuirse enteramente a la despenalización del aborto ya que podrían haberse producido simultáneamente cambios en otros determinantes de la fecundidad que afectaran el número de nacimientos y que no son recogidos en el análisis anterior.

Otros investigadores hicieron un trabajo más riguroso pero que solo incluye Montevideo y llega hasta junio de 2014[8]. En ese análisis, utilizaron otra base de datos más completa en la que pueden identificar si el nacimiento provino de un embarazo deseado o no deseado y comparan si después de la implementación de la ley, el número de nacimientos proveniente de embarazos no deseados disminuyó en relación a los nacimientos provenientes de embarazos deseados. Los autores encuentran que el número total de nacimientos proveniente de embarazos no deseados disminuyó un 8% en relación al número de embarazos provenientes de embarazos deseados y esta disminución estaría explicada por el grupo de mujeres de entre 20 y 34 años con secundaria completa. Para este grupo, los autores encuentran además una mejora en la calidad de los embarazos, con mayor número de controles prenatales.

En definitiva, al parecer el cambio regulatorio habría tenido un impacto en el número y, sobre todo, en la composición de los nacimientos, cambio que habría sido más notorio en el segundo año de implementada la ley. Como mencioné anteriormente, estos serían resultados esperables en el corto plazo si tras la despenalización más mujeres tuviera acceso a interrumpir un embarazo no deseado. Los datos sugieren, no obstante, una aparente (y preocupante) desigualdad regional en el ejercicio de un derecho otorgado por la ley.

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[1] https://ladiaria.com.uy/articulo/2017/2/concepcion-erronea/

[2] En la literatura económica, véase por ejemplo Ananat, Gruber, Levine and Staiger (2009) para Estados Unidos, Clarke and Mühlrad (2016) para la ciudad de México, Pop-Eleches (2010) para Romania.

[3] https://www.guttmacher.org/sites/default/files/pdfs/pubs/journals/Sedgh-Lancet-2012-01.pdf

[4] https://ladiaria.com.uy/articulo/2016/11/en-2015-hubo-mas-abortos-mediante-la-ley-ive/

[5] http://estadisticas.msp.gub.uy/index.php/catalog/20

[6] La ley permite interrumpir un embarazo hasta la semana 12. Asumiendo que la mayoría de las mujeres que optaron por interrumpir su embarazo lo hicieron entre la semana 8 y 12, y que quienes estaban de entre 8 y 12 semanas de embarazo en diciembre de 2012 habrían llegado a término aproximadamente 28 semanas después (36-40 semanas de embarazo), el efecto sobre nacimientos se comenzaría a ver 7 meses más tarde (asumiendo meses de 4 semanas), es decir, en junio de 2013.

[7] Si bien tengo datos hasta diciembre de 2015, he decidido tomar esta ventana de análisis para que sea simétrica antes y después de junio de 2013, es decir, que contenga los mismos meses. De todos modos, en la regresión se controla por el mes para tener en cuenta que el número de nacimientos puede ser sistemáticamente más alto en algunos meses del año que en otros y también se incluye una tendencia. La variable nacimientos se mide en logaritmos.

[8] Antón, Ferre y Triunfo (2016), "Efectos de corto plazo de la ley de interrupción voluntaria del embarazo en Uruguay sobre los nacimientos" Disponible en: http://cienciassociales.edu.uy/departamentodeeconomia/wp-content/uploads/sites/2/2016/02/0216.pdf

jueves, 16 de marzo de 2017

En pequeñas cuotas



Foto: Adriana Cabrera

A partir de la rediscusión en la cámara de senadores del sistema de cuotas por género de esta semana, el tema ha vuelto a cobrar mayor visibilidad en la discusión pública. Esto ha sucedido en el marco de una importante movilización de las organizaciones que luchan por la igualdad de género y luego de una de las movilizaciones populares más grandes que se han hecho en la historia de este país. Sin embargo, llama la atención la tibieza del proyecto de ley que recibió media sanción en la Cámara de Senadores. Éste únicamente se diferencia respecto al votado en la legislatura anterior, en que extiende indefinidamente el período de su aplicación (el anterior se aplicaba solamente en las elecciones de 2014 y 2015) y que se aplicará también en las elecciones municipales. 

Luego del bochorno protagonizado por Graciela Bianchi, que optó por ocupar su banca de diputada y renunciar a su banca al senado (dejando su lugar a un hombre), resulta llamativo que el nuevo proyecto no incluye nada respecto al funcionamiento del sistema de suplentes. Tampoco incluye ninguna modificación que nos permita esperar que vaya a aumentar la baja representación femenina que actualmente tiene el parlamento.

En contra de los sistemas de cuotas se han manejado principalmente dos argumentos. El primero señala que estos sistemas atentan contra el mecanismo meritocrático que operaría en las elecciones parlamentarias. Según dicho argumento, y suponiendo que las elecciones actuales son una forma adecuada para seleccionar a los políticos más capaces, la cuota tendría como resultado que buenos candidatos hombres no serían electos para hacer lugar a peores candidatas mujeres.

Un segundo argumento señala que el sistema de cuotas atenta contra la libertad de elección de los ciudadanos. Ya que la conformación final del parlamento sería diferente a la preferida por los electores en un escenario sin restricciones por sistemas de cuotas.

Respecto a este último argumento es bueno recordar que en el parlamento uruguayo existe un sistema de cuotas (creo que desde el S.XIX) y no he escuchado a nadie que salga a atacarlo. Solo que dicho sistema de cuotas no es por género. Los candidatos de cada departamento de Uruguay tienen asegurados una cuota de un mínimo de 2 diputados. Este sistema de cuotas es mucho más radical que el sistema por género que se ha discutido recientemente en el parlamento.

El sistema de cuotas por departamento no solo garantiza un nivel mínimo de representación para los candidatos del departamento correspondiente, sino que además dicho sistema altera la representación proporcional. Hay departamentos a los que se les asignan más bancas parlamentarias de las que les corresponderían por una estricta proporcionalidad según la cantidad de votantes. Adicionalmente los electores solo pueden votar a candidatos a diputados del departamento correspondiente. Si se trasladara dicho mecanismo a un sistema cuotas por género, sería equivalente a forzar que electores de un género solo puedan votar candidatos del mismo género. Implicaría garantizarle a las candidatas mujeres un electorado cautivo.

Respecto al argumento meritocrático, me gustaría destacar los resultados de dos trabajos publicados recientemente. El primero (de Besley et al [2017]) está en línea con una serie de trabajos que tratan de evaluar si, al introducirse un sistema de cuotas, resultan elegidos legisladores menos capaces. Este tipo de trabajos suelen considerar indicadores bastante imperfectos para evaluar la capacidad de los legisladores. Algunos consideran algún indicador de “productividad” de los y las diputadas. Otros comparan los niveles educativos o de ingresos de los legisladores. Por un lado encuentran un efecto tal vez obvio, que entre los políticos hombres hay un proceso de selección donde quedan los más capaces (le llaman la crisis del hombre mediocre). Pero por otro lado, llegan al resultado (menos obvio) de que el efecto global sería el de un cuerpo de legisladores en promedio tan o más capaces que antes del sistema de cuotas.

El segundo artículo resulta aún más interesante. En una publicación reciente Bian et al (2017) encuentran que a partir de los 6 años las niñas comienzan a creer con menor probabilidad que los niños, que miembros de su mismo género son “realmente inteligentes”. Como resultado de esto, las niñas ya desde los 6 años comienzan a tener una mayor inclinación a evadir las actividades que consideran adecuadas para personas “realmente inteligentes”. 

El hecho de que los niños y niñas, desde muy temprana edad, empiecen a considerar que la inteligencia es una característica predominantemente masculina, resulta extremadamente preocupante. Sin estar al tanto de otros estudios de este tipo, apostaría que algo similar sucede con otras características personales como por ejemplo el liderazgo.

¿Cómo puede esperarse entonces que la población vote espontáneamente tanto por mujeres como por hombres en las elecciones legislativas?

Este tipo de trabajo resultan ser un fuerte argumento a favor de un sistema de cuotas por género. Es más, son un argumento a favor de un sistema mucho más igualitario que la propuesta que pasó a la Cámara de Diputados. Una vigente en forma indefinida y en donde la cuota asegure una representación 50-50.

Solo cuando los niños y niñas se acostumbren a ver tantas figuras de liderazgo de hombres como de mujeres (o de otros referentes públicos), estudios del estilo del de Bian et al (2017) arrojarían resultados diferentes. Para lograr algo así se requiere obviamente mucho más que una ley de cuotas. Pero para empezar necesitaríamos una bastante más radical que la aprobada ayer en el Senado.


Referencias:
Besley, T., Folke, O., Persson, T. & Rickne, J. (2017) Gender Quotas and the Crisis of the Mediocre Man: Theory and Evidence from Sweden. American Economic Review (Forthcoming).

Bian, L., Leslie, S. J., & Cimpian, A. (2017). Gender stereotypes about intellectual ability emerge early and influence children's interests. Science, 355(6323)

jueves, 9 de marzo de 2017

A desalambrar: sobre descentralización y políticas sociales en Uruguay


Alambre-Timelezz Photography-CC BY 2.0
El Uruguay viene transitando desde hace aproximadamente una década un proceso de descentralización de su Estado. Lo más conocido posiblemente sea la creación de los municipios, pero existen también otras acciones como la creciente transferencia de recursos hacia los gobiernos departamentales y la alianza de éstos con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) para la ejecución de obra pública y otras acciones. Sin embargo, hay una cara menos conocida, y menos analizada, que es la descentralización del propio gobierno nacional.

En este post quisiera referirme a ellas, pero concentrado en un área específica: las políticas sociales, y en particular aquellas orientadas a atender la vulnerabilidad. Es decir, mis comentarios son seguramente menos aplicables para áreas como salud o educación y si para otras como atención a la pobreza, infancia o cuidados, entre otras.  

Particularmente en estas áreas han florecido una serie de términos como “políticas territoriales” o “anclaje territorial“, entre otras tantas muletillas que la jerga técnico-burocrática nos ofrece.  Al punto que resulta difícil encontrar hoy una política o programa social que no utilice algunos de estos términos para hacer referencia a su fuerte impronta de cercanía con las personas y el diseño local de las políticas.

Por otra parte, aunque menos presente en la prensa y los discursos, el gobierno nacional también se ha ido descentralizando, o en todo caso teniendo una mayor presencia en los barrios de la capital y las localidades del interior. Este detalle es importante dado que podemos tener políticas con una fuerte “impronta territorial”, pero ello no significa que están descentralizadas. Es decir, no necesariamente cuentan con autonomía, capacidad de decisión, sea ésta política, administrativa, o financiera por parte de los actores locales. De hecho, la evidencia parece señalar que estamos frente a políticas territorializadas más que descentralizadas.

¿En que se refleja esta vocación territorial del gobierno nacional en materia de políticas sociales?

En primer lugar, en la aparición de una serie de nuevas figuras públicas, pertenecientes a Ministerios, Entes Autónomos o Servicios Descentralizados que transitan los territorios en busca de coordinar con otros, hacer que los vecinos se involucren en las políticas o directamente implementando acciones. Como dato, un estudio realizado para el MIDES mostraba que solamente ese ministerio llevaba adelante 399 espacios de coordinación y/o participación en todo el país[1]. En segundo lugar, mediante la instalación de infraestructura que acompañó ese desembarco de recursos humanos.

Podemos decir entonces que estamos frente a una estrategia particular de territorializar políticas en dónde, en vez de echar mano a los actores públicos locales, se optó por el camino de colocarse directamente en los territorios. Ello, no obstante, con muy diferentes diseños institucionales y en muchos casos apelando a las ONGs como socias en la ejecución de los programas.

Esta estrategia no fue para nada ingenua u obra del azar. La presencia in situ del gobierno nacional ofrecía un contrapeso frente a los gobiernos departamentales, la mayora en manos de los partidos tradicionales. Por otra parte,  también es cierto que esto es más fácil de realizar en países como Uruguay, que en otros como Brasil  en donde las posibilidades del gobierno federal de estar presente en cada localidad son virtualemente imposibles.

Parece claro señalar que el libreto descentralizador no avanzó con el mismo ímpetu en políticas sociales que en otras áreas. Este es un asunto relevante para el futuro al menos por dos razones. En primer lugar, porque la expansión de las políticas sociales va a requerir inevitablemente de nuevos socios en el Uruguay. La capacidad de las ONGs para satisfacer la demanda del gobierno por prestar servicios parece estar hoy muy tensionada, apelando muchas veces a pequeñas organizaciones con muy baja capacidad para ejecutar políticas, particularmente lás más complejas. En segundo lugar, porque resulta dificil imaginarse nuevos pasos en el proceso descentralizador que no involucren la ejecución de políticas en el segundo y tercer nivel de gobierno, y particularmente en éste último.

Ello requeriria entonces de nuevos formatos institucionales que aporten a la solución de estos problemas. Más concretamente, ¿podrían los gobiernos departamentales y/o municipales, ser socios en la ejecución de políticas sociales? ¿Incluso en formatos de asociaciones intermunicipales departamentales o regionales?

Un camino de este tipo no está exento de dificultades técnicas y políticas. Entre las técnicas están la necesaria construcción de capacidades para hacerse cargo de políticas complejas o el reforzamiento de los controles financieros y administrativos por parte del nivel central. En el caso particular de los municipios se debe agregar además la capacidad de contar con recursos propios y personería jurídica, hoy muy limitada. Entre las políticas pueden mencionarse los riesgos de potenciar el clientelismo, los perfilismos o las disputas interpartidarias por el rédito de las políticas.   

¿Cuales son entonces los posibles beneficios de explorar este camino?

La experiencia incluso aquí en Uruguay parece mostrar que el trabajo entre los niveles de gobierno lleva a una búsqueda de consensos y construcción de políticas de largo plazo. Por ejemplo, parece difícil pensar que el camino de fuerte coordinación con los gobiernos departamentales y municipales con la OPP se desande si cambiara el color político del gobierno. Podrían cambiar algunas prioridades pero es muy probable que los Intendentes, independientemente de su partido, defiendan fuertemente el modelo desarrollado en los últimos años.

Esto podría ser igualmente válido para las polítícas sociales, si queremos que se mantengan, hagamos que todos tengan una parte de ella. Institucionalizar las políticas en todos los niveles de gobierno puede ser un reaseguro frente a intentos desmanteladores. En el campo de las políticas sociales podría hasta impulsar un nuevo discurso entre algunas de las posturas conservadoras. No es lo mismo señalar a esas políticas “en donde se les da todo sin que hagan nada“ cuando uno mismo es actor ejecutor de la política y responsable por ella que cuando no.

En síntesis, avanzar en acuerdos, algo así como “desalambrar“ el campo de las políticas sociales, podría ser una señal de maduración del proceso de descentralización y de la gestión de estas políticas.




[1] Carmen Midaglia y Marcelo Castillo (2014). Los ámbitos de participación y coordinación convocados por el MIDES: la articulación interinstitucional en debate. Instituto de Ciencia Política-Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.