Una idea para reenfocar el gasto en la ley de vivienda de interés social

Solo un 40% de los uruguayos está satisfecho con la disponibilidad de vivienda de calidad y precio accesible en la ciudad en que reside. Según ese indicador, Uruguay está en el puesto 15 entre 18 países de la región.1 Hay indicios de que el problema de acceso a la vivienda no es un tema de nivel sino esencialmente de desigualdad: de cada 100 hogares de ingresos altos que acceden a la vivienda propia, sólo 58 hogares de ingresos bajos lo hacen. En este ratio, Uruguay está último, por lejos, en la región (ver gráfico).

En la última década se ha desplegado un amplio  set de políticas públicas para atender el problema de la vivienda en Uruguay. Entre estas se destacan un amplio rediseño institucional con la creación de la Agencia Nacional de Vivienda y el cambio de rol del Banco Hipotecario, el aumento del financiamiento a cooperativas y la continuidad de programas preexistentes de vivienda rural (MEVIR) y mejora de asentamientos precarios. Asimismo, la Ley 18.795 de vivienda de interés social (LVIS) instaló en 2011 un régimen de exoneraciones tributarias para inversiones en construcción y refacción de viviendas. Hace algunas semanas, María José Álvarez analizó aquí en Razones y Personas el potencial de la LVIS para disminuir la segregación residencial, lo que podría pensarse como uno de los objetivos de la ley si tenemos en cuenta que esta se propone apoyar proyectos que “contribuyan a la integración social”. En esta nota pongo en consideración una medida para avanzar en otro de los objetivos de la LVIS: facilitar “el acceso a la vivienda de los sectores socio-económicos bajos, medios bajos y medios de la población”. La razón es que a cuatro años de puesta en marcha existe una percepción generalizada de que la ley no está llegando a los sectores a los que buscaba beneficiar.

Elaborado en base a CEPAL/OCDE (2014)





Si bien no se dispone aún de una evaluación de la LVIS, se pueden enumerar algunos puntos de relativo consenso respecto a la marcha del programa. En primer lugar, como ya nos contó María José en su nota, desde que se comenzó a aplicar la LVIS la inversión inmobiliaria se redireccionó masivamente de los barrios costeros de Montevideo a las zonas más céntricas. Si hasta 2011 un 80% de la construcción se realizaba en la franja costera entre Punta Carretas y Carrasco, luego de ese año el patrón se invirtió y la construcción floreció en otros barrios de la ciudad, en especial en los barrios cercanos al centro. En segundo lugar, los precios de las viviendas de interés social no son en general accesibles para los hogares de ingresos bajos y medios bajos a los que la ley buscó beneficiar. En tercer lugar, el costo de la política no ha sido adecuadamente cuantificado pero podría ser muy alto. Si bien el monto de impuestos exonerados no es igual al costo de la política porque parte de las inversiones no se hubieran realizado sin las exoneraciones, un dato oficial indica que sólo con los proyectos aprobados hasta marzo de 2014 se habrían exonerado impuestos por un monto total de US$ 235 millones. Para tener una idea de la magnitud, este es un monto en el orden de lo que sería el incremento presupuestal para toda la educación y salud en la propuesta del Ejecutivo para 2017. 2

En 2014, cuando ya era claro que los hogares de ingresos bajos no estaban accediendo a las viviendas LVIS, el gobierno reaccionó implementando nuevos topes de precios en algunas zonas. Si bien el objetivo de estos nuevos topes - que la LVIS llegue a sectores de menores ingresos - es obviamente compartible, no es tan obvia la efectividad de la medida implementada para alcanzar el objetivo buscado. El problema es que no necesariamente las viviendas con precios topeados van a ir a los hogares a los que la política no está llegando.

Una propuesta alternativa que ha sido aplicada en otros países sería directamente condicionar las exoneraciones de impuestos a que las viviendas sean ocupadas por los hogares a los que se quiere llegar con la política.3 Más allá de los detalles de implementación, esta propuesta tiene dos componentes principales. El primero es que el Estado debe definir un criterio de selección de hogares beneficiarios, tal como se hace con otras políticas como por ejemplo Asignaciones Familiares. El segundo componente es que los proyectos recibirán exoneraciones impositivas solo si un mínimo de viviendas es ocupada por los hogares seleccionados según el primer componente.4 Por ejemplo, la nueva reglamentación podría establecer que para acceder a las exoneraciones tributarias los proyectos LVIS deberían reservar para hogares en situación de pobreza de ingresos (primer componente) al menos la mitad de las viviendas (segundo componente).

La propuesta no implica que el Estado deba invertir más o menos fondos en la LVIS. La idea es que, sea cual sea el monto de los recursos invertidos, el gasto fiscal esté mejor focalizado que en los cuatro primeros años de funcionamiento del programa. En cualquier caso, sería deseable que la LVIS cuente con una asignación explicíta y transparente del monto de impuestos a exonerar por año y con una evaluación que informe sobre la efectividad del monto invertido en relación a los objetivos planteados.

Según cuenta la historia, la LVIS nació de una propuesta de actores empresariales del sector inmobiliario al ex-presidente Mujica, antes de que éste asumiera la presidencia. La propuesta prosperó y tras unos años de apliación parece claro que la LVIS es una potente herramienta para dinamizar la construcción de viviendas pero que nació chueca en su habilidad para llegar a los hogares de menores ingresos. Los actores empresariales defendieron sus intereses y seguramente han recogido sus frutos, es hora de que la política pública muevas sus fichas para cumplir con el imperativo ético y legal de reorientar los beneficios fiscales de la LVIS a los hogares de menores ingresos. Lo que he propuesto aquí es solo una idea para empezar a pensar en cómo reenfocar la LVIS en esa dirección. El trabajo de los responsables de la política junto a los actores involucrados y los insumos que aportará la evidencia empírica habrán de definir el camino a seguir.

* Versión actualizada de la nota al 29 de noviembre de 2015.



1 OCDE/CEPAL. 2014. Estudio Multidimensional de Uruguay. Volumen 1. Disponible aquí.  ↩

2 Ver documentos de Rendición de Cuentas 2013 y Presupuesto 2015-2019. Al igual que otras políticas de exoneraciones fiscales como la ley de promoción de inversiones y de zonas francas, no es claro cuál es el saldo neto de estas políticas sobre la capacidad recaudatoria de un estado con necesidades presupuestales impostergables (ver nota Al bienestar hay que pagarlo). El cálculo no es para nada sencillo porque parte de las inversiones no existiría de no existir las exoneraciones y además puede haber efectos indirectos de aumento de recaudación en otros impuestos.↩

3 Así es como funciona por ejemplo el programa LIHTC en Estados Unidos.↩

4 Atendiendo a condiciones de rentabilidad económica de los proyectos pero también a objetivos de promoción de integración social, sería deseable que ese mínimo no fuera de 100%. De hecho, dependiendo del diseño concreto, puede ser deseable establecer un máximo para lograr mayor integración.↩

Medicamentos de alto costo: entre la profundización y el freno del SNIS


La cuestión del financiamiento de medicamentos de alto costo se instaló como uno de los temas más discutidos públicamente de la ley de Presupuesto que está siendo tratada en el Parlamento. En forma resumida, el proyecto original incluía tres artículos que pretendían limitar los recursos de amparo realizados por los usuarios del sistema de salud para que el Estado financiara fármacos que no estaban incluidos en el Formulario Terapéutico Médico (FTM) que es la lista de medicamentos que todos los prestadores de salud deben proveer.


En las últimas semanas, este tema ha sido tratado públicamente entre diferentes actores políticos y sociales, pero el debate no parece haber logrado salir de aspectos particulares a este tema, evidenciándose una ausencia importante de aspectos que hacen al financiamiento, sustentabilidad y equidad del sistema de salud en su conjunto.

Si bien no hay una solución clara a este problema, Uruguay se encuentra en una situación privilegiada en comparación con la región y otras partes del mundo, ya que progresivamente el FTM, y por ende el Fondo Nacional de Recursos (FNR), han ido incorporando nuevos tratamientos y medicamentos para el conjunto de usuarios del sistema que no son ofrecidos ni siquiera en países desarrollados como Alemania o Canadá[1]. Pero como ocurre en casi todo el mundo, la ampliación tiene sus límites y exige desarrollar criterios políticos y técnicos claros, que en buena medida van a terminar siendo determinados por el tipo de sistema de salud que se pretenda construir.

Hasta el momento, los argumentos plateados desde el Ministerio de Salud Pública (MSP) han sido eminentemente financieros: la búsqueda de reducir los recursos judiciales y de reforzar los criterios de costo-beneficio para incluir o no nuevos medicamentos al FTM, responden principalmente a una lógica de contención de costos. Independientemente de qué tan precisas sean las proyecciones que auguran un colapso financiero del SNIS[2] en caso de que estas medidas no sean adoptadas, lo cierto es que vale la pena realizar algunas puntualizaciones.

En primer lugar, el crecimiento de recursos judiciales solicitando que el Estado dispense ciertos tratamientos o medicamentos puede ser leído también como un indicador saludable de participación ciudadana directa, gracias a mayor información disponible y a la ampliación de derechos. Podría decirse que en este sentido, la reforma de la salud es víctima de su propio éxito.

En segundo término, el problema del financiamiento de los medicamentos de alto costo viene a relucir diversos puntos débiles del Sistema Nacional Integrado de Salud y su forma de conducción. Por un lado, más allá de las valoraciones sobre el impacto de la reforma, el principal eje de los mismos ha sido su modelo de financiamiento. Sin embargo, episodios como este vuelven a instalar problemas o discusiones que claramente no están saldadas, como por ejemplo: ¿Deben, en un sistema que se piensa como integrado, existir dos fondos de financiamiento separados, como son el FONASA y el FNR?

Si el problema fundamental es de recursos, ¿No sería conveniente revisar los puntos más regresivos del esquema de financiamiento como la devolución de aportes al FONASA a las rentas más altas? Incluso manteniendo ese carácter dual de financiamiento, ¿Por qué no avanzar hacia copagos diferenciales según ingresos, volviendo más solidario el sistema? Limitar la discusión a la compra de dos, diez o cien medicamentos va a ser sin lugar a dudas muy relevante para muchas familias, pero siguiendo esa línea se puede estar perdiendo una interesante ventana de oportunidad para retomar el debate sobre cambios de gran impacto redistributivo que actualmente parecen sellados por el statu quo actual.

Por otra parte, si se vuelve la mirada a las capacidades regulatorias del MSP y cómo el mismo ejerce la rectoría, la situación actual refleja algunos problemas que atentan justamente contra los principios de equidad e igualdad que rigen formalmente al sistema, al tiempo que incentivan la judicialización del mismo. ¿Por qué? Porque existe un desfasaje entre la habilitación de medicamentos para ser comercializados en el país, y su inclusión en el FTM, que obliga a los distintos prestadores a proveerlo. Esta situación termina ahondando las diferencias socioeconómicas ya que aquellas personas de mayores recursos podrán comprar el medicamento.

Ahora bien, este desfasaje puede ser reflejo de problemas administrativos (que obviamente deberían resolverse) pero pueden también ser consecuencia de decisiones políticas de demorar deliberadamente la ampliación del FTM. Y aquí me permito un poco de suspicacia: si como ha declarado el Dr. Juan Ceretta, “Los antecedentes muestran que cuando un medicamento se incluye en el FTM su precio puede bajar hasta un 40%”[3] entonces la demora podría estar influenciada por los intereses de la industria farmacéutica de lucrar por un período más largo de tiempo.

Entonces, si a los intereses económicos de la industria se le agregan las presiones al gobierno de la salud por contener costos en un contexto de menores previsiones de crecimiento, y se añade una pizca de presión del mutualismo por no incorporar nuevos tratamientos o medicamentos que puedan potencialmente aumentar sus costos: tenemos como resultado una perfecta coalición de veto para la adopción de cambios.

En definitiva, ya sea por afinidad con la situación actual o por incapacidad de adoptar posiciones compartidas, el proceso de reforma del sistema de salud se encuentra en una peligrosa parálisis. Peor aún, los movimientos de las nuevas autoridades parecen estar más en línea con los intereses de algunos actores que actúan con lógica de mercado, que con los principios y actores más cercanos a la profundización y cumplimiento de los principios constitutivos del SNIS. Este congelamiento del debate difícilmente pueda superarse mientras aspectos particulares no sean problematizados en clave de sistema.

Foto: “el roto” por Olga Berrios bajo licencia CC BY 2.0




[1] Fondo Nacional de Recursos (2010) “Política y gestión de la cobertura de medicamentos de alto costo. Relevamiento de la experiencia internacional y respuesta del FNR”. Publicación técnica N° 13. Disponible en: http://www.fnr.gub.uy/sites/default/files/publicaciones/FNR_publicacion_tecnica_13.pdf
[2] http://www.180.com.uy/articulo/58148_el-%5Cdilema%5C-de-los-medicamentos-de-alto-costo
[3] http://www.carasycaretas.com.uy/medicamentos-de-alto-costo-dilema-dificil-de-resolver/

Uber en Uruguay: una excelente oportunidad para repensar la regulación

 "Voz Alta" por Jimmy Baikovicius, bajo licencia CC BY 2.0.
Uber es un servicio que conecta y posibilita el comercio entre consumidores que precisan un servicio de transporte y vendedores (conductores) que están dispuestos a brindar ese servicio[1]. Uber es parte de un conjunto de nuevas empresas que han tenido un desarrollo muy grande en los últimos años y que se conocen como “Economía entre pares[2]. Estas empresas crean un lugar virtual (mercado) donde oferentes y demandantes se juntan para comerciar. El rol de los mercados es crear información para que oferentes y demandantes puedan realizar transacciones. “El mercado” no es bueno o malo en sí mismo. Los resultados de las transacciones que se realizan en un mercado son buenos o malos dependiendo del poder, la información, y la confianza que tienen los actores intervinientes, y las reglas de juego (instituciones) vigentes en ese mercado. El diseño de los mercados y su regulación intentan lograr que los mercados produzcan los mejores resultados, y algunas veces pueden ser los causantes de sus malos desempeños.

¿Es la presencia de Uber buena o mala para la sociedad? Para poder entender el efecto de una empresa o un conjunto de empresas en el desempeño de un mercado específico, los economistas realizamos modelos teóricos y empíricos y utilizamos datos estadísticos. Si bien existe una creciente literatura académica sobre algunos aspectos de la “economía de pares” y de Uber en particular, la evidencia existente hasta ahora no permite responder de forma cierta esta pregunta. Pese a esto, muchos economistas tendemos a pensar que permitir que Uber compita con los taxis tradicionales, en igualdad de condiciones en términos de “genuina” seguridad, mejoraría el bienestar de los consumidores[3]. Esta opinión está basada en la idea de que Uber puede generar algunas ventajas para los consumidores, por el lado de reducción de costos (aun bajo los estándares de seguridad adecuados) o por la mejora en la calidad de los servicios, vía presión competitiva y el sistema de calificaciones cruzadas entre consumidores y oferentes. Sin embargo, para que el servicio de Uber sea beneficioso para los consumidores, deben satisfacerse condiciones “genuinas” de seguridad. La reducción de costos que Uber promete no puede estar generada por un aumento en el riesgo de los consumidores o los conductores. Elegir socialmente cuáles son los estándares de seguridad apropiados a ser exigidos a Uber no es tan sencillo como replicar los hoy vigentes. Por el contrario, implica un proceso entre el regulador del sistema de transporte, las empresas y la sociedad civil para determinar cuáles son los nuevos estándares adecuados para exigir a Uber. Más aun, la llegada de Uber abre la oportunidad para discutir también cuáles son las regulaciones de seguridad necesarias para el servicio de taxi tradicional en Uruguay. Quizás el ejemplo más claro de una norma de seguridad que debe ser repensada es la utilización de la “mampara”, que incomoda a los pasajeros y no parece ser efectiva para la seguridad de los conductores.

Más allá de las regulaciones sobre seguridad, la entrada de Uber presenta otros desafíos que merecen ser considerados. Un primer punto está asociado al mecanismo de determinación del precio que utiliza Uber y sus posibles implicancias para la regulación. Existen al menos dos motivos por los cuales muchas ciudades regulan las tarifas de los taxímetros. Por un lado, las tarifas implican un subsidio cruzado entre consumidores, en particular a favor de aquellos que viven en barrios más alejados, con más inseguridad, y de menores ingresos, cuyo acceso al servicio se vería comprometido de otra forma. Por otro lado, la regulación de tarifas evita que los conductores cobren precios demasiado elevados cuando los consumidores necesitan más el servicio y les es más difícil sustituir por otro medio de transporte. Para determinar el precio de cada viaje, Uber no tiene una tarifa fija sino que considera las condiciones de oferta y demanda en ese momento y zona. Este mecanismo de fijación de precios puede generar efectos distributivos regresivos no deseados, a partir de precios muy elevados o incluso ausencia de servicio en determinados barrios. La controversia sobre la determinación de los precios de Uber ha tenido algunos episodios destacados, como por ejemplo cuando este año, durante una tormenta de nieve en Nueva York, el precio de un viaje en Uber llegó a los 450 dólares[4]. En segundo lugar, existe un debate sobre si los conductores son empresas independientes o si son empleados de Uber. La posición de Uber es que los conductores son empresas independientes y que por lo tanto son responsables individualmente de cumplir los requerimientos de cualquier microempresa. Sin embargo, algunos críticos han entendido que los conductores son empleados de Uber, y que por lo tanto la empresa es responsable de algunos aspectos de sus empleados. En junio de este año, la Comisión de Trabajo de California resolvió obligar a Uber a pagarle un monto a una conductora por los costos de funcionamiento que tuvo mientras que trabajó con esta empresa, como si hubiera sido una empleada en vez de una empresa contratada[5]. La sucesión de protestas y juicios recientes hacen pensar que esta parte del negocio debe ser pensada cuidadosamente. En tercer lugar, es importante regular la propiedad y el uso de la gran cantidad de datos que el sistema genera sobre los usuarios para evitar usos no debidos.

Además de las potenciales ganancias para los consumidores, Uber genera pérdidas para los empresarios de los taxis tradicionales. Cuando Uber comience a funcionar, los empresarios de los taxis tradicionales tendrán pérdidas de ingresos ya que tendrán menos consumidores, y también tendrán pérdidas de capital, ya que se reducirá el valor de las licencias que estos empresarios compraron para poder tener un taxi tradicional. Aunque costosas para los empresarios involucrados, estas potenciales pérdidas están implícitas en la dinámica competitiva y son buenas para la sociedad en su conjunto, si las ganancias de los consumidores son más elevadas. Este proceso de “destrucción creativa”, o sea, que nuevas tecnologías reemplacen a las anteriores, es lo que permite el aumento del bienestar de los consumidores. Sin embargo los empresarios querrán evitar que estas pérdidas se realicen. Por un lado los empresarios pueden intentar presentar su interés particular como el interés social. Más aun, al ser un grupo pequeño pero con pérdidas potenciales grandes, estos empresarios tienen fuertes incentivos a hacer lobby para lograr que los reguladores pongan trabas a la entrada de Uber. Si este lobby es exitoso, el regulador estaría “capturado” por los empresarios, defendiendo los intereses de estos últimos en vez de los intereses de los consumidores[6].

Finalmente, la entrada de Uber ofrece una buena oportunidad para pensar la regulación de los taxis tradicionales y más en general del sistema de transporte público. La regulación actual genera pocos incentivos a las empresas para mejorar, al ser un sistema donde la cantidad de oferentes y el precio están rígidamente regulados, y donde los controles sobre la calidad son bajos. Para repensar la nueva regulación y basarla en evidencia, es fundamental generar información estadística y estudios económicos que permitan responder algunas preguntas esenciales. Pensemos en el caso de la fijación de la tarifa del taxi o el boleto, ¿cuál es la evidencia que se utiliza para su fijación? Una muestra clara de la falta de información y análisis a la hora discutir la regulación de estos sectores es la ausencia de estudios sobre el efecto de un aumento del precio del servicio de taxi (o del boleto) sobre la demanda de los servicios de transporte (lo que los economistas llamamos “elasticidad de la demanda”). Otro punto a pensar es si la cantidad de taxis tradicionales debe estar regulada, como hasta ahora, a través de la venta de licencias por parte del regulador. En Montevideo, por ejemplo, existen 3.150 taxis tradicionales que pagaron una licencia para operar, que actualmente tiene un valor aproximado de $90.000 dólares[7]. ¿Qué argumentos justifican que la cantidad de taxis sea fija y que se vendan licencias para su adjudicación? Aún si la limitación del número fuera correcta, ¿bajo qué evidencia se determina cuál es el número correcto de taxis tradicionales? Para poder regular estos aspectos parece fundamental saber, por ejemplo, en cuántos años un taxista, con los retornos que obtiene de la actividad, logra “recuperar” el valor de la patente. Finalmente, cabe preguntarse cómo se definen y controlan las regulaciones sobre calidad del servicio. ¿Es posible introducir mecanismos de calificación como los usados por Uber para mejorar la calidad de los servicios? ¿Existe algún argumento para seguir usando dinero en efectivo en estos medios de transporte, a pesar de que su uso genera más incentivos a la delincuencia?

En síntesis, la presencia de Uber en Uruguay parece ser potencialmente beneficiosa para los consumidores, por un lado por las ventajas de Uber en términos de costos y calidad y, por otro lado por los incentivos a mejorar que generaría a los taxis tradicionales. La entrada de Uber también presenta algunos desafíos, tales como la regulación de las normas de seguridad, de los precios y acceso al servicio para todos los consumidores, y de las condiciones laborales. Más importante aun, la presencia de Uber establece una excelente oportunidad para repensar la regulación de los sistemas de transporte público en Uruguay, tanto de los taxis tradicionales como de los servicios de ómnibus. En general, estos servicios se encuentran  muy rígidamente regulados en precio y cantidad, lo que genera pocos incentivos a los empresarios para la mejora. La regulación debe apuntar a que estos mercados produzcan los mejores resultados para los consumidores, y no a defender las rentas de algunos empresarios. Parecería claro que en Uruguay falta mucha más investigación y análisis de estos mercados para poder pensar en regulaciones efectivas, que mejoren los incentivos y por tanto, mejoren el bienestar de los consumidores. La pregunta entonces no es ¿Uber si o Uber no? La pregunta es el por qué y, más aun, el cómo regular el transporte público.





[1] ¿Cómo funciona Uber? Cuando un consumidor envía el pedido de un viaje vía su teléfono celular, Uber tiene que “juntar” ese consumidor con un oferente (un conductor) que esté dispuesto a brindarle el servicio. Para lograr eso, Uber publicita el pedido entre los conductores cercanos y determina el precio al cual se realizará la transacción a partir de un algoritmo que considera la cantidad de oferentes y demandantes existentes y los tiempos de espera. El pago se realiza a través de una tarjeta de débito o crédito, por lo cual no hay efectivo involucrado en la transacción. Un desafío fundamental de Uber es cómo asegurar la calidad del servicio y establecer la necesaria confianza entre consumidores y conductores para que este mercado funcione. Para ello, en primer lugar, los conductores tienen que cumplir ciertos estándares de calidad para ser elegibles para trabajar con Uber. En segundo lugar, y más importante, Uber permite a los consumidores y a los proveedores calificarse entre ellos. Las calificaciones de los consumidores son mostradas a los conductores quienes deciden si tomar el viaje a partir de ella y Uber utiliza las calificaciones de los conductores para evitar conductores problemáticos. 
[2]  Como señalan Einav et al. (2015) estas empresas comparten algunos elementos en común. En general, estas empresas bajan los costos de entrada para los oferentes y permiten a individuos y pequeñas empresas competir con las empresas tradicionales. Suelen basarse en transacciones puntuales evitando contratos laborales u otros tipos de contratos de largo plazo. Utilizan la tecnología para juntar a proveedores y demandantes, y determinar el precio de la transacción. Para asegurar la calidad de los servicios, realizan poca evaluación y certificación previa de los proveedores y clientes pero se basan en sistemas de reputación e interacción. Finalmente, en algunos casos, estas empresas comienzan sus actividades en las fronteras de las regulaciones existentes. Para una buena síntesis sobre la economía entre pares ver Einav et al. (2015) http://web.stanford.edu/~leinav/pubs/AR2016.pdf
[3] En una encuesta realizada a un panel a distinguidos profesores y profesoras de Economía (IGM FORUM de la Universidad de Chicago) se les preguntó: “En su opinión, ¿mejoraría el bienestar de los consumidores permitir a los servicios como Uber competir con los taxis tradicionales en igualdad de condiciones en términos de “genuina” seguridad para el consumidor y el oferente y con requerimientos iguales en términos de seguros?”. El panel uniformemente respondió que sí. Las respuestas y la identidad de los encuestados puede encontrarse aquí http://www.igmchicago.org/igm-economic-experts-panel/poll-results?SurveyID=SV_eyDrhnya7vAPrX7
[4] Mas desarrollo sobre este tema puede encontrase en el siguiente link http://www.theguardian.com/technology/2015/jan/26/uber-surge-pricing-new-york-snowstorm.
[6] La presencia de problemas de “Economía Política” en las innovaciones o cambios es algo muy estudiado en Economía. Uno de los argumentos tradicionales esgrimidos por los empresarios para presentar su interés particular como interés social es plantear que las innovaciones o cambios destruyen puestos de trabajo. Si bien es cierto que algunas innovaciones pueden destruir algunos puestos de trabajo puntuales (como el del aguatero, por ejemplo) el argumento no es válido en general ya que los trabajadores, si la economía y la red de bienestar funcionan correctamente, deberían eventualmente redirigirse a otra empresa en el mismo sector o a otro sector de la economía. Dos muy buenos artículos sobre estos temas para Uruguay aparecieron anteriormente en este mismo blog y pueden encontrarse en los siguientes links: http://www.razonesypersonas.com/2015/08/innovacion-y-desempleo-en-el-largo-plazo.html y  http://www.razonesypersonas.com/2015/08/sobre-luditas-lobbys-y-consumidores-las.html.
[7] Más desarrollo sobre este tema puede encontrarse en el siguiente link http://brecha.com.uy/llego-hace-rato/.

¿Juntos y Revueltos?




Edificio de vivienda social en Amsterdam,  Foto: María José Álvarez Rivadulla, 2011



Entre los años 2011 y 2015 Montevideo sufrió un cambio urbano relativamente silencioso al que le hemos prestado poca atención y cuyas implicaciones aún no hemos entendido bien. Por primera vez en muchos años se comenzó a construir vivienda nueva en barrios centrales de la ciudad que no necesariamente eran los barrios costeros afluentes donde la construcción se había concentrado desde hace ya un tiempo. 

La presencia de grúas, montañas de arena y olor a asadito de obra en barrios como la Aguada, Brazo Oriental o Prado, tiene su origen en la ley  18.795 de 2011 que “promueve la inversión privada en Viviendas de Interés Social a partir del otorgamiento de exoneraciones tributarias”[1] . Exoneraciones a los inversores, cabe resaltar. 

Llamo la atención sobre este cambio porque contrarresta la tendencia contundente al aumento de la segregación residencial en los barrios de Montevideo que venimos viendo desde los años 80 (Kaztman  et. al. 2004). Contrarresta también la tendencia al vaciamiento de zonas centrales y bien servidas de la ciudad como los barrios donde precisamente hoy sí se está construyendo vivienda de altura. El boom inmobiliario que en 2011 ocurría en un área muy restringida, afluente y costera de la ciudad (Pocitos, Punta Carretas, Malvín y Carrasco concentraban el 80% de la construcción) se trasladó casi completamente a otras zonas de la ciudad (entre 2012 y 2015 la construcción bajó del 82 al magro 14 por ciento en la costa este).[2]

En principio esto es muy bueno. Estos proyectos con incentivos públicos pueden impulsar otros cambios en esas zonas, tales como mejoramiento de infraestructura urbana, nuevos negocios, y más construcción.  Y desde el punto de vista de la segregación, pueden traer una disminución en la crecientemente detectada homogeneización de los vecindarios montevideanos (los barrios pobres se hacen cada vez más pobres y los barrios más afluentes se hacen cada vez más afluentes expulsando a sectores medios y bajos a través del aumento de precios del suelo y la vivienda comprada o alquilada).  Sin embargo, los precios de las unidades en estos proyectos se dispararon tanto que de vivienda de interés social quedó poco. Los constructores argumentan que los costos laborales, sumados a los costos del suelo y de los materiales, no les dejan más opción que subir los precios. Subieron tanto y de forma tan descontrolada que el gobierno tuvo que poner un tope al menos para el 25% de las unidades en cada proyecto. Y ese tope…no es precisamente lo que uno entiende por vivienda de interés social (85 mil dólares a noviembre 2015 para un apartamento de un dormitorio y 113 mil para uno de dos dormitorios). ¿Sectores medios y medio bajos?

Una mirada a este fenómeno es decir, esto no tiene nada de vivienda de interés social. Aquí ganan los constructores y ya. Si bien esto es completamente cierto y claramente los constructores son los grandes ganadores de esta política, es posible que la ciudad también gane al disminuir su segregación residencial. Esto no resuelve el problema de la vivienda para sectores medio bajos, pero sí baraja y da de nuevo en la distribución de los grupos socioeconómicos en la ciudad, llevando a sectores medios y medio altos hacia sectores de los que estaban huyendo en las últimas décadas.


Este tipo de iniciativas, podemos enmarcarlas en políticas de mezcla barrial o barrios mixtos. Se trata de políticas que o bien intentan de-segregar barrios homogéneamente pobres llevando a familias de bajos recursos a otras zonas más heterogéneas de la ciudad (un ejemplo criollo de esto puede ser la poco usada pero existente política de garantía de alquileres del Programa de Mejoramiento de Barrios-PIAI para personas que viven en asentamientos irregulares y quieren volver a la ciudad formal alquilando)[3] o bien buscan, como en este caso, llevar a personas de más recursos a sectores decaídos de la ciudad. El supuesto detrás de estas políticas es que vivir en barrios homogéneos es negativo, principalmente para los más pobres que viven en barrios igualmente pobres, y que tener barrios homogéneos es negativo para todos, ricos y pobres, porque fragmenta y atenta contra la cohesión social. En otras palabras, el supuesto es que la cercanía residencial genera efectos positivos al menos para los más pobres, por una serie de mecanismos que no tenemos tiempo de ver aquí en detalle pero que van desde la existencia de modelos de rol inspiradores y capital social hasta una mayor organización vecinal para mantener el “orden”, evitar la delincuencia y demandar mejores servicios.

Varias ciudades de la región están comenzando a implementar políticas de mezcla (Bogotá y Santiago de Chile son dos de ellas) reconociendo que el Estado ha sido un agente activo en la generación de ciudades segregadas a partir de la localización de la vivienda pública o social casi exclusivamente en sus periferias. Como el suelo es más barato en la periferia, el estado y sus constructores han construido vivienda en lugares con pocos servicios, lejos de los lugares de trabajo y con población homogéneamente pobre. Si bien Casavalle es nuestro ejemplo paradigmático, la realidad chilena por su magnitud es tal vez el gran ejemplo de lo que no hay que hacer en este sentido (Hidalgo 2007).

Esto que suena muy razonable dada una serie larga de investigaciones acerca de los efectos vecindario negativos sobre los más pobres, parece ser no tan sencillo cuando vemos la experiencia internacional generando barrios mixtos por ingeniería urbana de política pública. Al menos los resultados en ciudades que hace tiempo vienen desarrollando políticas de barrios mixtos, como Amsterdam, Berlín o Londres, no son claros. En Europa, y crecientemente en Estados Unidos, hay una literatura interesante y prolífica sobre el efecto que los barrios mixtos tienen en sus residentes. Si bien las últimas investigaciones que detectan efectos positivos en el mediano plazo sobre los jóvenes que se mudaron con sus familias a barrios heterogéneos son muy esperanzadoras y van de acuerdo a la teoría, en otros casos se han detectado efectos negativos (en términos de conflicto vecinal) o nulos (no hay relación entre sectores socioeconómicos distintos por más que vivan al lado).

Los efectos de la cercanía residencial de personas diferentes son variados. No tenemos tampoco tiempo de discutir esa literatura en detalle aquí, pero lo que sabemos, muy a grandes rasgos es que los efectos pueden ser positivos si: a) las distancias sociales no son tan grandes, es decir si mezclamos grupos sociales no tan diferentes, b) el diseño arquitectónico no marca diferencias grandes, es decir si no distingue marcadamente cuál es vivienda de interés social y cuál no, por ejemplo; c) si existen espacios públicos de interacción (la interacción no se produce por ósmosis a través de las paredes, se requieren interacciones significativas entre residentes de un mismo barrio para que se puedan generar lazos o al menos bajar las barreras de la desconfianza) y d) si existen otros espacios de interacción además del espacio residencial.  

Volviendo a nuestro caso, creo que la literatura internacional tiene algunas cosas para enseñarnos. En particular el último punto acerca de compartir espacios más allá del residencial, me parece muy relevante en una ciudad en la que las escuelas son crecientemente segregadas y ya no son aquel lugar donde el capital social podía formarse al menos entre sectores bajos y medios. Pensar las políticas de vivienda en clave de mezcla es un gran avance. Pensar las políticas urbanas separadas de otras políticas públicas como la educativa es de ciegos. Sin compartir educación y con miedo en el espacio público es muy difícil que se formen relaciones significativas entre desiguales.

Finalmente, controlar más el precio sin desincentivar la construcción en estos barrios es también clave para lograr que efectivamente se trate de políticas que disminuyan la segregación y estén dirigidas a personas que de otro modo no podrían acceder a vivienda nueva. Tal vez deban perder más los constructores y tal vez el estado deba invertir aún más. Las políticas anti-segregación son mucho más caras que las políticas de vivienda. Requieren a veces ayudar a quien no lo necesita tanto para que se quede dónde está o vaya a un barrio al que de otro modo no iría. Mirando esta política de construcción de vivienda de interés social en Montevideo desde los lentes de las políticas que pueden disminuir la segregación, en lugar de solamente desde las políticas de vivienda, ayuda a ver aspectos positivos que, de otro modo, permanecen un poco invisibles ante la crítica certera pero miope hacia que los únicos que ganan aquí son los constructores.


Chetty, Raj, Nathaniel Hendren, and Lawrence Katz. 2015. The Effects of Exposure to Better Neighborhoods on    Children: New Evidence from the Moving to Opportunity Project. In American Economic Review: National Bureau of Economic Research.
Hidalgo, Rodrigo. 2007. ¿Se acabó el suelo en la gran ciudad?: Las nuevas periferias metropolitanas de la vivienda social en Santiago de Chile. EURE (Santiago), 33(98), 57-75.
Kaztman, Ruben, Gabriel Corbo, Fernando Filgueira, Magdalena Furtado, Denise Gelber, Alejandro Retamoso, and Federico Rodriguez. 2004. "La ciudad fragmentada: mercado, territorio y marginalidad en Montevideo." Latin American Urbanization in the Late 20th Century: A Comparative Study.


[2] Ver nota de Marcos Rey en Brecha sobre esto el 2 de enero de 2015, con datos de Julio Villamide.
[3] Ejemplos internacionales interesantes son el Hope VI y el Moving to Opportunity en Estados Unidos.

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