Sobre el valor social del suelo urbano

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Autor invitado: Marcelo Aguiar Pardo

El derecho a una vivienda digna no sólo está reconocido en nuestra Constitución, sino que es parte de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconocidos por las Naciones Unidas desde 1948. Esto significa que el Estado, al no garantizar su cumplimiento efectivo está violando los derechos más básicos de los ciudadanos y al mismo tiempo violentando la Constitución de la República. Lo hace hoy, como lo viene haciendo desde siempre, y lo seguirá haciendo mañana, sin que ello genere titulares en los medios, declaraciones ampulosas de legisladores, comisiones investigadoras ni intervenciones de oficio por parte de la Justicia. Resulta que algunas deficiencias sustanciales del sistema político e institucional están tan naturalizadas que adquieren con el paso del tiempo un estatus de invisibilidad y sus consecuencias, por nefastas que resulten, son percibidas socialmente como males cuya superación no es más que un sueño inalcanzable.

Una primera aproximación al tema puede llevar a pensar que para dar cumplimiento efectivo a este derecho el énfasis de las políticas públicas debería estar orientado a incrementar es stock de viviendas existente. Sin embargo, desde hace ya unos cuantos años, se vienen implementando en varios países una serie de instrumentos de actuación dirigidos a la reincorporación, dentro de la oferta habitacional, de un importante número de viviendas que por diversos motivos se encuentran deshabitadas. Como norma general se excluyen de esta consideración las viviendas de temporada, las que se encuentran vacías por períodos breves o las involucradas en procesos judiciales o de compra-venta.

Este asunto refleja una tensión evidente entre el derecho a la vivienda y el derecho de propiedad, que no es otra cosa que una expresión de la contraposición clásica entre el valor de uso y el valor de cambio de un bien. Los bienes inmuebles urbanos se encuentran naturalmente protegidos por el derecho de propiedad, pero tienen la particularidad de que integran una trama o tejido más o menos consolidado, que se fue configurando en un lento proceso de carácter histórico mediante la inversión y el esfuerzo acumulados de varias generaciones. Es así que parte del valor de los inmuebles radica en su inserción particular en dicha trama, que se traduce en términos de calidades arquitectónicas y espaciales por un lado, y en el acceso a las redes de infraestructura y demás servicios urbanos. El proceso de urbanización puede ser visto como uno de los tantos procesos de acumulación de capital, en el que cumple un rol clave la acción de carácter público con un impacto directo sobre el territorio, dando lugar a la generación de ese bien escaso que es el suelo urbanizado. (1)

Decenas de miles de fincas deshabitadas implican miles de metros cuadrados de suelo urbanizado desaprovechado, lo que no es otra cosa que una forma pasiva de dilapidación de recursos por parte de la sociedad. Desde esta perspectiva, es lícito y pertinente considerar a una finca abandonada como una verdadera patología urbana, con consecuencias negativas desde el punto de vista social, económico y medioambiental, que es necesario combatir desde las políticas públicas. Una patología que implica además un uso abusivo del derecho de propiedad, contrario al interés general y al derecho fundamental de todo ciudadano a una vivienda digna.

Una finca en estado de abandono comienza rápidamente un proceso de deterioro físico que impacta negativamente en su entorno inmediato. Según la teoría de las ventanas rotas, una teoría criminológica bastante vapuleada, por haber sido tomada como inspiración de políticas de “tolerancia cero”, pero que ha sido verificada empíricamente más de una vez, la gente tiende a ensuciar más lo que ya está sucio y a romper más lo que está roto, con lo que se inicia un círculo vicioso de vandalización. El proceso de deterioro termina a menudo con fincas ocupadas ilegalmente que se transforman en un foco de insalubridad para el barrio y concentración de actividades delictivas, al tiempo que sirven de alojamiento a grupos familiares en condiciones de salubridad inadmisibles.
Una vez reconocidos estos daños para la sociedad y enfrentados a la necesidad de atender al derecho a la vivienda, surge muy claramente la necesidad de implementar instrumentos de políticas públicas que se ocupen de la cuestión.

Estos instrumentos pueden agruparse teóricamente en tres tipos: el fomento a la rehabilitación, penalizaciones al estado de abandono y medidas coercitivas que atiendan al modificar el uso o dominio de la propiedad.

  • Dentro del primer grupo de medidas, los incentivos pueden ser de tipo fiscal: amnistía de deudas o reembolsos a propietarios que permitan una gestión social de la vivienda, ayuda a la gestión de alquileres, etc., o de tipo financiero: primas para la rehabilitación por parte de propietarios, ayudas a operadores que estén dispuestos a su reacondicionamiento, etc.
  • Las medidas penalizadoras suponen la aplicación de tasas o impuestos que castiguen la negligencia de los propietarios.
  • El tercer grupo de medidas consiste en expropiaciones, requisición (o expropiación del uso) o gestión pública de la vivienda (en la que se interviene la gestión desde operadores inmobiliarios públicos sin que el propietario deje de percibir una remuneración por concepto de alquiler).
El grupo de estudios Ekiten-Thinking de la Universidad del País Vasco realizó un trabajo de investigación “Políticas de movilización de vivienda vacía en algunos países de Europa” en el que profundizan en cuestiones complejas como el estatus jurídico del inmueble deshabitado y los diversos instrumentos de actuación pública (2). En el caso de Bélgica a partir de la Nueva Ley Comunal de 1993 se puso en práctica una batería de instrumentos basados en el principio que no puede aceptarse la existencia de personas sin hogar mientras existan inmuebles deshabitados. En Francia existe legislación sobre la materia también desde la década de los años 90, pero es en 2006 bajo la ley de “Engagement national pour le logement” que se perfeccionaron los instrumentos de intervención pública. En Inglaterra existe desde 1994 la Agencia de hogares vacíos (Empty Homes Agency) que se ocupa del tema, siendo considerada de interés público la ocupación de una vivienda vacía. Independientemente de las razones de la desocupación, alcanza con haber estado más de seis meses en ese estado para accionar, con algunas pocas excepciones, todos los mecanismos previstos  en la ley.

En nuestro país la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible declara de utilidad pública “la expropiación (…) de los inmuebles en estado de abandono” pero restringe su aplicación a los que estén en esa condición por más de diez años, con lo cual su aplicación queda seriamente restringida. En su artículo 37 se establece una serie de deberes relativos a la propiedad, como el de proteger, conservar y cuidar el bien en función del interés general (3).

El tema de las fincas abandonadas viene siendo analizado por un grupo interinstitucional desde el año 2009, a iniciativa de la Defensoría del Vecino de Montevideo. En 2012 los diputados del Frente Amplio Asti y Guarinoni presentaron un proyecto de ley que busca permitir a la justicia la declaración de estado de abandono de un inmueble bajo ciertas circunstancias. A partir de esa declaración se habilitan una serie de procedimientos desde la intimación al propietario a la expropiación o el remate judicial. El proyecto fue ajustado y vuelto a presentar en 2014 y se encuentra a estudio de la Comisión de Vivienda de la cámara de diputados.


Recientemente, el diputado Gerardo Núñez presentó un proyecto de ley a la bancada del Frente Amplio que además de topear los alquileres establece multas a las viviendas desocupadas, las cuales podrían aplicarse a partir de los seis meses que el inmueble esté deshabitado. La Intendencia de Montevideo también elaboró un proyecto de decreto para consideración de la junta departamental que grava con un 100% adicional a la Contribución Inmobiliaria a las viviendas ubicadas en la zona urbana y suburbana que estén deshabitadas. Según el proyecto se considerará una propiedad deshabitada a aquella que muestre consumos de energía eléctrica y/o agua inferiores en un 90% de su promedio histórico por el lapso de un año.

En cualquier caso, parece oportuno señalar la conveniencia de poner el acento en el concepto de suelo urbano ocioso más que en el de vivienda deshabitada. Existe una gran cantidad de inmuebles en el casco urbano más consolidado que no están destinados a vivienda: fincas abandonadas que pertenecen al estado, obras paralizadas, galpones, terrenos baldíos, etc., cuya disponibilidad es de un valor inestimable. Al mismo tiempo, poner el énfasis en el stock de viviendas sin atender a su localización territorial es algo confuso, y no ayuda a solucionar el problema de fondo. Una vivienda deshabitada en una zona sin servicios o en localidades que vienen sufriendo largos procesos de despoblamiento es de poco interés, y su situación no es producto de la desidia por parte del propietario sino de mecanismos complejos que terminan reduciendo la demanda habitacional en esa localidad, hasta hacerla desaparecer.

Según relevó un estudio sobre Inmuebles Vacantes realizado por la Cátedra de Sociología y el Instituto de Teoría y Urbanismo (ITU) de la Facultad de Arquitectura, realizado en 26 barrios centrales de Montevideo “se detectaron  133 hectáreas vacantes en las áreas estudiadas, espacio que podría dar cabida a más de 30 mil personas, generando soluciones habitacionales, integración social y rehabilitación de zonas deterioradas y subutilizadas de ciudad” (4).

 Los proyectos de ley mencionados y la iniciativa de la IM se inscriben nítidamente dentro de las tendencias mundiales que buscan una respuesta adecuada a esos problemas sociales y urbanos, y forman parte de los instrumentos recomendados en el trabajo de la Facultad de Arquitectura. Se parte de la premisa que “repoblar la zona central de Montevideo tendría impactos en otros aspectos sensibles de la vida social como el de la seguridad, en tanto reactivación de zonas consolidadas con todos los servicios, y supone frenar la expansión desmedida de la mancha urbana, el consumo irracional de suelo y la multiplicación de los servicios que ello implica. Esto se traduce en ingentes ahorros de dineros públicos al utilizar los equipamientos, servicios e infraestructuras ya existentes, preservando patrimonios tangibles e intangibles de dichas zonas.” (5)


Notas:

(1)   Ver “La tensión entre el derecho y el negocio” de Benjamín Nahoum publicado en “Derecho al suelo y la ciudad en América Latina” Ed. Trilce 2012
(3)   https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp9645805.htm

Convivencia y Territorialidad

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