¿Cómo aumentar los ingresos de los docentes en Uruguay? Parte II

"Back to school" de Mark Bonica, bajo licencia CC BY 2.0.
En dos notas anteriores vimos que Uruguay tiene un problema persistente de escasez de docentes en enseñanza primaria y enseñanza media [1] [2].* Dicha escasez se explica tanto por una oferta de trabajo reducida debido a décadas de salarios bajísimos** como por el crecimiento reciente de la demanda de docentes asociada la expansión de modalidades de tiempo extendido, de las horas de coordinación en secundaria y de distintos programas que ocupan más docentes, como maestros comunitarios. La falta de docentes supone un freno estructural a la implementación de reformas como la universalización de modalidades de tiempo extendido y la asignación de más horas de trabajo fuera de aula y en el centro, sobre las que existe cierto consenso pero no pueden implementarse sin una mayor oferta de docentes. 

En la primera nota enfatizamos la necesidad de aumentar los ingresos de los docentes en relación a los ingresos del resto de los trabajadores para así reducir la escasez de docentes, argumentando que el salario relativo es un determinante fundamental de las opciones de carrera de los estudiantes. Un estudio reciente del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed 2016b) documenta que la brecha de ingresos entre docentes y trabajadores similares en otras profesiones se ha reducido pero sigue siendo considerable. Respecto a la satisfacción de los docentes con su salario, la encuesta nacional docente de 2015 mostró que menos del 40% de los docentes están satisfechos con su situación económica.

En la segunda nota profundizamos en cómo deberían aumentarse los salarios y vimos que el salario de los docentes de tiempo completo en Uruguay no parece particularmente bajo en la comparación internacional y que, por otro lado,  algo realmente excepcional de la carrera docente en el país es la relevancia del empleo a tiempo parcial y la no remuneración de las horas de trabajo fuera del aula. De esta forma, concluimos que, a diferencia de lo sucedido hasta ahora, la prioridad no debería ser los aumentos salariales generalizados sino, manteniendo el salario relativo, seguir expandiendo las modalidades de tiempo extendido y la remuneración de horas docentes fuera del aula y en los centros.

Esta tercera nota continúa el análisis sobre cómo aumentar los salarios y discute la introducción de diferenciales salariales en tres dimensiones para reducir el problema de la escasez de docentes. Estas tres dimensiones refieren a los salarios entre Montevideo y el Interior, a lo largo de la carrera docente y para profesores de distintas disciplinas en enseñanza secundaria.

Morís en la capital

En Uruguay el costo de vida no es igual en todos lados y, en particular, es más caro vivir en Montevideo que en el Interior. Por ejemplo, la línea de pobreza del INE en Julio de 2017 es de $12.356 en Montevideo y de $8.089 en el Interior.*** En general, los trabajadores ganan en promedio más en Montevideo que en el Interior+ pero esto no aplica para los docentes, cuyo salario es el mismo en todo el país. Esto implica que, en términos de poder de compra, el salario no es igual para todos los docentes sino que es más alto en el Interior que en Montevideo.

El hecho de que el salario sea más atractivo en el Interior que en Montevideo parecería tener una correlación clara en términos de donde faltan docentes, al menos en enseñanza primaria. En los últimos años los jerarcas de primaria han afirmado que faltan maestros en Montevideo y han implementado distintos programas para trasladar docentes de varios departamentos del Interior hacia la capital para cubrir el faltante.++ Tenemos entonces aquí una primera dimensión sobre cómo podrían ajustarse los salarios de forma diferencial: el salario de los docentes podría ser más alto en Montevideo que en el Interior de forma de ajustarse al costo de vida de cada lugar.

A la larga no rinde

Un hecho documentado en los excelentes informes del Ineed sobre remuneraciones docentes es que el salario de los docentes no aumenta suficientemente con los años de trabajo (Ineed 2016a, 2016b). Esta conclusión rige tanto si miramos la relación entre salario y años de experiencia en comparación con otros trabajadores con estudios terciarios en Uruguay así como en comparación con los docentes en otros países. En la comparación nacional, en el gráfico (extraído de Ineed 2016b) se aprecia claramente como el salario de otros profesionales y técnicos se incrementa más fuertemente con la edad que el de los docentes. En la comparación internacional, mientras que para el promedio de países de la OCDE el salario docente al final de la carrera es 140% más alto que al comienzo, en Uruguay se ubica entre 60% y 70%, según se trate de docentes de primaria o secundaria.


Salario por hora de docentes y otros profesionales por grupo de edad. 2012. Extraído de Ineed (2016b)
Ingresos líquidos en la ocupación principal expresados en pesos constantes a diciembre de 2012.

En la última década los aumentos salariales fueron mayores para los grados más altos que para los grados bajos, lo que va en la dirección de mejorar la relación entre experiencia y remuneraciones. Como ha sido ampliamente argumentado, la posibilidad de tener mayores remuneraciones a lo largo de la carrera debería ir acompañada de cambios en la carrera docente, de forma que los aumentos salariales estén vinculados a méritos y no solo a antigüedad.

¿A igual tarea igual remuneración?

Un aspecto clásico de la escasez de docentes en Uruguay es que en secundaria faltan docentes en matemáticas e inglés más que en otras disciplinas. Si miramos por ejemplo las tasas de titulación, en 2011 más del 80% de docentes de historia y educación física tenían título pero este porcentaje era menor a un tercio para matemáticas e inglés.+++ En tanto el conocimiento avanzado de matemáticas e inglés que se requiere para dictar clases en secundaria, en particular en el segundo ciclo, es particularmente bien remunerado en el mercado de trabajo, atraer más docentes de estas disciplinas requiere un mayor salario.

La introducción de diferenciales salariales entre disciplinas es sin embargo un tema controversial. Además de legítimas consideraciones normativas de tipo igualitarista, la introducción de diferente pago entre trabajadores que se ven a sí mismos como iguales puede tener efectos negativos en la satisfacción con el trabajo y en el esfuerzo de los trabajadores.º Si esto último fuera cierto, la medida podría generar mayor insatisfacción y mayores niveles de conflicto e ir en contra de los objetivos que se buscan.

El trabajo docente es heterogéneo no solo en las dimensiones de región, antigüedad y disciplinas que hemos considerado. Entre otras dimensiones, también varían mucho los contextos socioeconómicos de los centros de estudios, el atractivo de las distintas ciudades y regiones y la distancia a los centros, entre otros factores. La diferencia de contexto socioeconómicos, por ejemplo, ha dado lugar a la introducción de incentivos económicos en primaria (pago por contexto crítico), incentivos que no existen en secundaria, donde es célebre la asignación regresiva de los docentes mejor pagos a los centros con mejor nivel socioeconómico. Si bien como vimos para el caso de los diferenciales por disciplina en secundaria introducir diferencias de remuneración entre docentes puede tener aspectos no deseables, hay que evaluarse los pros y contra de cada caso teniendo en cuenta que no introducir diferenciales tiene un costo económico. Por un lado, si se paga a algunos docentes “de más”, esos son recursos que alternativamente podrían destinarse a mejores edificios, materiales y más horas docentes. Por otro lado,  si se paga a otros docentes “de menos”, esto implica enfrentar problemas de escasez docente en cantidad y calidad en determinadas regiones, disciplinas o contextos socioeconómicos.

Agradezco a Ernesto Alves y Carolina Tobar quienes me ayudaron a pensar la nota.

Referencias bibliográficas

David Card & Alexandre Mas & Enrico Moretti & Emmanuel Saez, 2012. "Inequality at Work: The Effect of Peer Salaries on Job Satisfaction," American Economic Review, American Economic Association, vol. 102(6), pages 2981-3003, October.
INEEd. 2016a. Los salarios docentes: comparación en el contexto nacional, INEEd, Montevideo.
INEEd. 2016b. Los salarios docentes (2005-2014), INEEd, Montevideo.
Mora, Franco González, Mariana González Burgstaller, y Andrea Macari. 2013. "Evolución de las profesiones docentes en Uruguay."



Cada comienzo de año se acumulan las notas periodísticas sobre la falta de docentes. Para 2017 ver por ejemplo https://ladiaria.com.uy/articulo/2017/3/falta-de-maestros-grupos-superpoblados-y-largas-listas-de-espera-en-utu/
** Por ejemplo, Ineed (2016a) muestran cómo en 1997 el salario docente en Uruguay en primaria y secundaria era menos de la mitad del salario en México, Chile o Argentina (medido en dólares ajustados por PPA). Ver cuadros A.13, A.14 y A.15
*** Línea de pobreza para un hogar unipersonal.
+ En un estudio de hace ya unos años, mostramos que, en promedio y a igual educación, edad y sector de ocupación, los trabajadores en Montevideo ganaban en 2007 un 15% más que los del Interior (Alves, Brum, Yapor, 2009).
++ Ver por ejemplo https://www.elobservadormas.com.uy/noticia/2017/03/06/41/las-clases-comienzan-con-300-cargos-de-maestros-vacantes_1039957/. No he encontrado referencias para la situación de educación secundaria. El fenómeno es un tema a estudiar en secundaria ya que, a diferencia de primaria, muchos docentes de secundaria se forman en Montevideo y entonces pueden tener mayor preferencia a seguir viviendo allí. Debe tenerse en cuenta además que el poder de compra no es el único determinante de las decisiones de localización y Montevideo ofrece en cambio mejor oferta de bienes y servicios.
+++ Datos extraídos de Mora, González Burgstaller, y Macari (2013).
º Ver por ejemplo Card et al (2012). 

¿De qué hablamos cuando hablamos de corrupción?

La corrupción parece ser un tema cada vez más central en la discusión política en Uruguay y en el mundo. En Latinoamérica, muchos han asociado el declive de los gobiernos de izquierda a los fuertemente publicitados escándalos de corrupción en los que se han visto envueltos (ver, por ejemplo, los artículos de Castañeda marzo de 2016; Bremmer, abril de 2017;). Escándalos de corrupción, que muchas veces nadie termina de entender, pululan fragmentarios por las noticias en grandes titulares y son comentados en conversaciones cotidianas. Los memes circulan en las redes sociales y la corrupción generalizada se vuelve una realidad objetiva sobre la cual hacemos chistes, generamos complicidades, o conversamos mientras nos tomamos un café en el trabajo, reificándola.

Es aburrido y a esta altura imposible recolectar información y contra-información suficiente que nos permita evaluar cabalmente el alcance de la noticia, la cantidad de pruebas que se presentan, o incluso su relevancia. Hay otras cosas que hacer, ir al trabajo, darle de comer al nene, o mirar el último capítulo de Game of Thrones. Apenas podemos mantenernos al tanto de los titulares del día, que muchas veces incorporamos a nuestros propios preconceptos en función de lo que ya de entrada queríamos creer o pensábamos del tema. O nos hacemos eco a esta ola condenatoria de la corrupción generalizada o nos convertimos en acérrimos negadores, discutimos pormenores, condonamos conductas turbias, o caemos en la falacia siempre rendidora de acusar a otros por cosas más importantes y denunciar sesgos en la información que circula.

En otras palabras, la discusión se vuelve un diálogo imposible en el que cada uno cree lo que quiere creer y utiliza definiciones y ejemplos diferentes para ilustrar su punto de vista. No hay nada nuevo en esta idea y se puede aplicar a muchos otros eventos políticos.

¿Cómo distinguimos entonces esta “sensación térmica” de la “realidad”? Resulta llamativo que desde la academia no haya una estrategia muy clara a este respecto. Un ejemplo claro en este sentido tiene que ver con la forma en la que se mide generalmente el nivel de corrupción. Seligson (2006) discute este tema y critica el hecho de que los índices de corrupción más utilizados combinan datos sobre percepción de corrupción de distintos agentes (principalmente empresarios dedicados al comercio internacional). Estos índices se agregan a nivel país y se utilizan como insumo para evaluar el clima de negocios o la calidad del sistema político y la economía. Sin embargo, parecen evidentes sus problemas: no poder separar “estereotipos de realidad” y ser en general endógenos a lo que quieren predecir. Una baja en el desempeño económico de un país puede ser interpretada por los empresarios como un indicador de niveles mayores de corrupción de los que previamente se percibían. Esto subiría el índice de corrupción sin que se verifiquen cambios reales en el nivel de corrupción. Seligson utiliza el ejemplo de Argentina en 1995 y 2002 para ilustrar este punto.

Criticar los problemas de estos índices no significa desestimar la importancia que tiene la percepción de corrupción como un tema en sí mismo, percepción cuyas fuentes es importante entender y estudiar. Desde la criminología, el vínculo entre la percepción de inseguridad, el miedo al delito, y la victimización (a nivel micro) o la cantidad de delito (a nivel macro) es un tema recurrente de investigación que ha dado pie a diferentes teorías, con más o menos sustento empírico. Varios estudios han mostrado que la victimización personal es un factor de peso a la hora de explicar la sensación de inseguridad (Skogan, 1987) pero también han enfatizado la importancia de otras causas, tales como la seguridad económica o la satisfacción con la vida (Vieno, Roccato, & Russo, 2013). Más allá de cómo se especifique la relación entre percepción y realidad, existe sin duda un consenso respecto a que no son la misma cosa y que dilucidar su relación es una cuestión empírica y no un supuesto.

Esto nos trae entonces al punto de inicio ¿cómo podemos entender la relación entre algo y la percepción sobre ese algo si medimos un fenómeno a partir del otro? Seligson propone replicar una estrategia ampliamente legitimada en la criminología para dar cuenta del delito: recurrir a encuestas de victimización. Sugiere entonces medir la corrupción a través de preguntas en encuestas de opinión pública en las que se le pregunta al entrevistado si le pidieron que pagara una coima a diferentes agentes en diversas situaciones (la policía, algún funcionario público, haciendo un trámite en la municipalidad, etc.). Obviamente, así como las encuestas de victimización no son capaces de capturar todos los tipos de delitos, esta medida de corrupción no pretende detectar todos los eventos de corrupción que pueden existir y se enfoca más que nada en la corrupción de bajo nivel.

Más allá de que esta medida ilustra solo un aspecto parcial de la corrupción, no deja de aportar una mirada interesante sobre el tema. La encuesta LAPOP, que se lleva adelante cada dos años en los distintos países de América, incorpora este set de preguntas sobre victimización por corrupción. Los encuestados también son interrogados respecto a su percepción de corrupción. A continuación presento un análisis apurado de algunas tendencias.

El gráfico 1 muestra la evolución de la victimización por corrupción en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay entre 2008 y 2014. El gráfico muestra los porcentajes de entrevistados que en cada edición de la encuesta reportaron que les solicitaron realizar un soborno en alguna de las siguientes situaciones: la policía, un funcionario público, en el trabajo, haciendo un trámite en la municipalidad, en el juzgado. Los porcentajes oscilan entre el 26 y el 4% de los entrevistados. Se observan diferencias claras en lo que respecta a porcentaje de victimización por corrupción entre países y niveles relativamente estables a lo largo del período. La excepción parece ser Argentina, que presenta niveles por encima del resto en todo el período pero que muestra una tendencia a la baja más marcada que los demás países.

Gráfico 1. Porcentaje de entrevistados que reportó algún soborno 2008-2014.


Fuente: Elaboración propia con datos LAPOP 2008, 2010, 2012, 2014

El gráfico 2 muestra la evolución la percepción de corrupción en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay entre 2008 y 2014 (No hay datos para Brasil y Chile en 2014). En general, el porcentaje de entrevistados que percibe un nivel alto de corrupción es alto (entre 69 y 94%) y parece mantenerse bastante estable a lo largo del período en cada país. Argentina se ubica en este índice también muy por encima de los demás países, seguido de lejos por Chile. Brasil y Uruguay presentan índices muy parecidos.

Gráfico 2. Percepción de corrupción 2008-2014.


Fuente: Elaboración propia con datos LAPOP 2008, 2010, 2012, 2014

Si bien estos datos no permiten extraer muchas conclusiones, llama la atención la relativa estabilidad de las medidas y el hecho de que parecen presentar realidades diferentes. La corrupción sufrida por los ciudadanos no parece haber sufrido un aumento significativo. Al mismo tiempo, y quizás contrario a lo que podría esperarse en base a los análisis políticos en los últimos años (y a mi propia expectativa) tampoco parece existir un incremento en la percepción de corrupción por parte del público.

Más allá de la evolución de estas dos medidas a nivel país, se puede también explorar si hay alguna asociación entre la victimización y percepción de corrupción a nivel individual. El análisis de la asociación entre estas variables en cada año y país no parece indicar que exista un vínculo muy fuerte entre estas variables. Solamente en Uruguay el coeficiente de asociación entre ambas variables es consistentemente positivo en todo el período, pero la asociación que indica es muy débil.

Otro tema de discusión tiene que ver con el potencial impacto de estas dos variables en el voto. En este sentido, las correlaciones entre victimización por corrupción e intención de voto por el oficialismo en las futuras elecciones sugieren una asociación débil e inconsistente a lo largo del período en todos los países analizados. Sin embargo, sí parece haber una asociación más clara entre la intención de voto y la percepción de corrupción. En el caso de Uruguay, es llamativo el incremento de la fuerza de esta asociación en el tiempo. Mientras que en el 2008 la percepción de corrupción no estaba ligada a la intención de voto, en 2014 esta asociación es más marcada y se observa una diferencia de 10 puntos porcentuales en intención de voto al partido de gobierno entre aquellos que perciben la corrupción como “nada generalizada” o “poco generalizada” respecto a aquellos que perciben un nivel “muy generalizado” o “algo generalizado” de corrupción. Esto podría estar indicando varias cosas. Por un lado, podría pensarse que no es la percepción de corrupción lo que ha cambiado sino la importancia que tiene tal percepción a la hora de votar. Otra explicación estaría ligada a cómo se traslada la percepción de corrupción en responsabilidades concretas e indicaría una creciente responsabilización del Frente Amplio por los niveles supuestamente generalizados de corrupción. También podría estar vinculado a un cambio en lo que se entiende por corrupción o el grado de gravedad que se la adjudica, mostrando una mayor condena la corrupción. Pero bueno, todo esto es leer demasiado de una simple correlación.

En definitiva, parece importante empezar a pensar de forma más sistemática cómo abordamos el estudio del fenómeno de la corrupción, sus causas, alcance, y consecuencias. En ese camino, la criminología parecería tener (sorprendentemente) algo para aportar. Mientras que el debate público sobre el crimen está plagado de imágenes sensacionalistas y versiones encontradas sobre la realidad, el debate académico ha logrado establecer determinados consensos mínimos y discutir y mejorar (aún imperfectamente) la forma de medir y explorar el tema, separando analíticamente conceptos básicos. Esto ha permitido estudiar el fenómeno del crimen y de la victimización como algo separado (aunque no independiente) de la percepción de inseguridad y el miedo. Incorporar estas distinciones a la hora de pensar la corrupción permitirá entender el alcance y las limitaciones de los intentos de cuantificar el fenómeno en sí y desarrollar nuevas líneas de análisis que permitan comprender cómo se construyen las percepciones de corrupción, identificar quién es más vulnerable a ser víctima de corrupción, y pensar su potencial impacto en la vida política, social, y económica de los países.


Referencias

Bremmer, I. (2017, 3 de abril). The 5 countries that illustrate the decline of the Latin American Left. Time. Disponible en: http://time.com/4719076/ecuador-venezuela-latin-america-left-wing/

Castañeda, J.G. (2016, 22 de marzo) The death of the Latin American Left. The New York Times. Disponible en: https://www.nytimes.com/2016/03/23/opinion/the-death-of-the-latin-american-left.html?_r=1

Latin American Public Opinion Project (LAPOP). (2008, 2010, 2012 & 2014) The AmericasBarometer. Vanderbilt University.

Seligson, M. A. (2006). The measurement and impact of corruption victimization: Survey evidence from Latin America. World Development, 34, 381–404.

Skogan, W. G. (1987). The impact of victimization on fear. Crime & Delinquency, 33, 135–154.

Vieno, A., Roccato, M., & Russo, S. (2013). Is fear of crime mainly social and economic insecurity in disguise? A multilevel multinational analysis. Journal of Community & Applied Social Psychology, 23, 432–446.

La ley del orsai de la Rendición de Cuentas


"Offside" de James West, bajo licencia CC BY 2.0
Recuerdo hace ya más de una década, volviendo del Estadio luego de un partido en el que Uruguay había perdido, que escuché por primera vez la comparación. Un periodista deportivo –creo que era el Profesor Piñeyrúa– planteaba que los dos trabajos más difíciles de Uruguay eran el de Director Técnico de la Selección Uruguaya y el de Ministro de Economía.


Varios años después, la comparación sigue estando vigente. Tanto en lo futbolístico como en lo económico se visualizan dos procesos de más de una década, conducidos por hombres de 70 años, que son más felicitados en el exterior que desde dentro del Uruguay (nadie es profeta en su tierra). Sus detractores cuestionan el estilo de juego, destacan los traspiés y asignan a la suerte o a factores externos los resultados positivos; sus defensores elogian los logros, planteando que los resultados son notoriamente mejores que los del pasado. Ambos reciben desde la tribuna consejos tácticos e impetuosas solicitudes de jugadores para incorporar al equipo: mayor presencia de Fulano, Mengano o Pereiro; más recursos para la educación, la salud, la seguridad… y un largo etcétera.

Siguiendo esta línea, y como corresponde en un país de tres millones de directores técnicos, este artículo no será la excepción. Por consiguiente, a continuación se analizará el torneo fiscal local –los campeonatos anteriores y las proyecciones para el final de la temporada 2015-2019– a partir de un particular esquema táctico, la regla de oro, y la cantidad de minutos de un jugador muy importante, la Inversión Pública.

El fútbol total y la regla de oro

No siempre la táctica estrella del fútbol fue el actual 4-4-2. En sus inicios (allá por 1875), el fútbol era un juego basado esencialmente en impulsos individuales, y la formación típica de la época consistía en un defensa, un mediocampista y ocho delanteros. Con el tiempo la táctica se fue refinando, y los jugadores se fueron disponiendo más ordenadamente en la cancha, atravesando diferentes y variadas etapas: la primacía del sistema piramidal (2-3-5) en los primeros 50 años; el sistema doble uve (3-4-3) de la década del 20; el cerrojo suizo (4-3-3) de las décadas del 30 y 40; el 4-2-4 del Brasil de los 50; el catenaccio del Milan de los 60; el fútbol total del Ajax y la Holanda de los 70; hasta llegar al 4-4-2 que reina en la actualidad.

Del mismo modo, no siempre el valor estrella que resume la responsabilidad fiscal de un país fue el actual déficit fiscal. La historia da cuenta del uso, durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, de la “regla de oro”, que establecía que los gastos corrientes debían igualarse a los ingresos corrientes, y los gastos de capital financiarse con deuda. Esta regla –probablemente la primera regla fiscal que existió–, fue defendida por economistas de prestigio como Keynes (el Juan Ramón Carrasco de la economía, que cuando la cosa estaba complicada planteaba poner más delanteros y lanzar al Estado al ataque) o su compañero de Cambridge, el profesor Pigou (el Marcelo Bielsa de la economía, un hombre parco, férreo, neutro, bravo, sereno pero tajante, siempre en búsqueda de justas compensaciones). Este último planteaba, en su estudio sobre finanzas públicas de 1929, que “en épocas normales el gasto del gobierno debería ser cubierto con los ingresos regulares de dicho año. No puede haber dudas, en un gobierno ordenado el gasto debería ser financiado con impuestos, y no con deuda. (…) Esta tesis es universalmente aceptada.” A continuación, agregaba que “el gasto del gobierno dedicado a producir bienes de capital, cuyos frutos se recuperarán subsecuentemente, debiera financiarse con préstamos. Sobre estos asuntos no hay lugar a controversia.”

La regla de oro era, en síntesis, la regla básica del buen Ministro de Economía: durante la primera mitad del siglo XX se encuentra el uso de esta doble contabilidad en países como Suecia, Dinamarca, Canadá y los Estados Unidos. La regla de oro también era utilizada en Uruguay, como nos recuerda el Instituto de Economía: “(...) el resultado corriente pretende ser una aproximación al grado en que los recursos logran cubrir los gastos que no son inversión. Este indicador cobra particular importancia bajo la concepción prevaleciente en las primeras décadas del siglo, que entendía que el gobierno debía financiar sus gastos corrientes con ingresos tributarios y que podía permitirse cubrir inversión con deuda, en tanto ésta implicaría retornos que se convertirían en ingresos futuros.”

La regla de oro y la Rendición de Cuentas

¿Qué sucedería si, macumba mediante, pudiéramos revivir al profesor Pigou, y le pidiéramos opinión sobre la evolución reciente y proyectada de las cuentas fiscales? El profesor seguramente estudiaría con detenimiento el pasado a través de las series históricas del Ministerio de Economía, las proyecciones a futuro a partir del capítulo quinto de la Rendición de Cuentas, agarraría una hoja de papel (el profesor, obviamente, no sabe usar Excel), y aplicando la regla de oro para el último año de los últimos tres períodos haría el gráfico que se muestra a continuación.


Gráfico del Profesor Pigou
Déficit Fiscal, Déficit Corriente e Inversiones para 2009, 2014 y 2019
(% del PIB)


Analizando el gráfico desde la perspectiva de la regla de oro, el profesor Pigou concluiría que el objetivo trazado por el gobierno para 2019 se corresponde con esta regla: lograr un equilibrio entre gastos e ingresos corrientes, recurriendo a endeudamiento solamente para cubrir las inversiones.

Contento por el cumplimiento de la regla de oro, y a punto de volver a reclinarse en su tumba, seguramente recordaría a un muchacho llamado Aschauer (de más bajo perfil que los dos anteriores, el Mario Saralegui de la economía: rústico, básico, poco afecto a lo sofisticado, observador de lo fundamental, el capital y el crecimiento, va bala), quien concluyó que la inversión pública en infraestructura fue el ingrediente clave en la época dorada norteamericana de las décadas del 50 y 60, y mostró también la relación entre inversión pública y productividad para los países desarrollados del G7 durante las décadas del 60, 70 y 80. Pigou se pondría a pensar, decíamos, a partir de este recuerdo, si el 2,5% de inversión pública es suficiente o no. Y entonces, aprovechando el pop y la gallina que sobraban de la macumba, reviviría también a Aschauer, y le daría unos documentos para que estudiara. Mientras Aschauer estudia los documentos, hagamos un paréntesis y vayamos a otro tema de vital trascendencia: el lateral izquierdo.

La Rendición de Cuentas y la ley del orsai

El lateral izquierdo ha sido históricamente el puesto más complicado de la selección uruguaya. En esta posición hemos visto, en los últimos tiempos, a jugadores como el Pelado Cáceres, el Palito Pereira, Gastón Silva, Jorge Fucile, entre otros. El Maestro decide a cual poner según el desempeño de cada uno, la conformación del resto del equipo y las características del partido que la Selección Uruguaya tiene que jugar.

Supongamos que, por algún extraño designio de la FIFA, a distintos jugadores se le aplican diferentes reglas: por un lado, Gastón Silva podrá moverse libremente por el campo de juego, sin que lo afecte la ley del orsai; por otro lado, al Pelado Cáceres se le cobrará orsai cada vez que pase la mitad de la cancha. En este marco no sería extraño que el Maestro, con independencia de las características y el desempeño de cada jugador, decida incluir como titular a Gastón Silva, dejando al Pelado Cáceres sentado en el banco de suplentes.

Esta regla, claro está, no se aplica en el fútbol actual. Qué ridiculez, dirá usted. Sin embargo, este aparente sinsentido opera, llamativamente, en el terreno fiscal. La inversión pública es computada en su totalidad en el déficit fiscal el año que se ejecuta, mientras que los Contratos de Participación Público-Privada (PPP) no (adicionalmente, el endeudamiento para financiar inversión pública computará como deuda pública, mientras que el endeudamiento por PPP no). Dada esta regla, si usted necesita invertir pero no quiere que el juez le cobre orsai, entonces se inclinará por hacer PPP. Esto es lo que señala el Fondo Monetario Internacional cuando dice que “en muchos países, los proyectos de inversión se han adquirido como PPP no por razones de eficiencia, sino para eludir las restricciones presupuestarias y postergar el registro de los costos fiscales de la prestación de servicios de infraestructura”.

La ley del orsai y las necesidades de infraestructura

Volvemos ahora a Aschauer, quien luego de estudiar los documentos diría con voz clara y serena: “He estudiado los documentos. Según la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en Latinoamérica se debería invertir anualmente un 6,2% del PIB en infraestructura, pero en 2015 la cifra sólo llegaba a 2,3%. Las estimaciones del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) muestran a Uruguay por debajo del promedio de América Latina. El Banco Mundial señala que el desarrollo de infraestructura en un país como Uruguay está en manos de las empresas públicas, por lo que una restricción a la inversión de éstas es, en definitiva, una restricción a las posibilidades de desarrollo de infraestructura del país. La rendición de cuentas respeta la regla de oro, lo que hace feliz a mi amigo Pigou; pero a mí no me termina de convencer, porque en términos de inversión pública, parece no ser suficiente.”

Aschauer y Pigou se calzarían sus sombreros e irían a plantearle el tema al gobierno, con quien tendrían una conversación más o menos así:

-Buen día miembros del gobierno, gracias por recibirnos.
-Buen día profesores Pigou y Aschauer, mucho gusto y bienvenidos nuevamente al mundo de los seres vivos.
-Muchas gracias. Hemos estado observando su déficit corriente, y vemos que sus planificaciones proyectan cumplir la regla de oro, felicitaciones.
-Muchas gracias, son ustedes muy amables.
-Sin embargo, revisamos también la inversión pública, y nos parece medio baja.
-Pasa que no podemos aumentarla mucho.
-¿Por?
-Porque aumenta el déficit fiscal.
-¿Tienen problemas de endeudamiento?
-No, estamos bien en ese sentido.
-¿Entonces?
-Es que en esta época se evalúa a un gobierno por el déficit fiscal. Si incrementamos las inversiones de manera importante, va a aparecer en el numerito mágico, que es el que miran los economistas al final del año y determinan si las cosas estuvieron mal o estuvieron bien.
-¿Por?
-Porque es así.
-¿Y si tienen una inversión con una alta rentabilidad, no la hacen?
-No.
-¿Y entonces cómo van a hacer con la brecha de infraestructura?
-Vamos a complementar la inversión pública con una herramienta novedosa, las PPP.
-¿Qué son las PPP?
-Son contratos a largo plazo con el sector privado.
-¿Contratos entre el Estado y el sector privado? Pero eso es más viejo que el agujero de la taza de té...
-Bueno, pero ahora es novedoso, y además es más eficiente.
-¿Es más barato?
-Ehh… no, en realidad es más caro.
-Ah, ok, pero entonces debe ser más ágil.
-Ehh… sí, sí, es mucho más ágil (al fondo el Ministro de Obras Públicas dice algo, pero no se escucha).
-¿Están seguros?
-Sí… o por lo menos eso es lo que nos dijeron… y además está el tema de que no podemos aumentar más la inversión pública.
-¿Por qué, si el déficit corriente y el endeudamiento están bien, y además tienen en carpeta inversiones que son rentables?
-Es que en esta época se evalúa a un gobierno por el déficit fiscal...
-Ok, ok, ya entendimos. Bueno, suerte con eso.
-Gracias, muchas gracias.

Maestro, ¡la Inversión Pública es uruguaya!

En este intenso torneo fiscal, Gastón Silva tiene cada vez más minutos, mientras que el Pelado se va resignando al banco de suplentes. Y ojo, la decisión del Maestro tiene su lógica, debe moverse según las reglas de juego: si al Pelado le van a cobrar orsai por pasar la mitad de la cancha, se puede entender que se le den más minutos a Silva.

Y en realidad, lo más preocupante no es tanto que Silva juegue más partidos, porque quizás haya algunos en los que sea más conveniente ponerlo a él que al Pelado. Y tampoco que, a pesar de que nos dijeron que Silva pica rapidísimo por la raya, todavía no lo hayamos visto llegar hasta el fondo y mandar un centro; quizás sea cuestión de tener un poco más de paciencia.

Lo que resulta más preocupante es que, a fuerza de repetir una y otra vez lo mismo en las conferencias de prensa, terminemos convenciéndonos de que Silva es mejor que el Pelado, independientemente del partido que se juegue. O, peor aun, que creamos que lo estamos poniendo en la cancha por su superioridad futbolística, olvidando que en realidad nuestras decisiones están determinadas, desde antes que pite el juez y se mueva la pelota, por la ley del orsai de la Rendición de Cuentas.

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Referencias:
Aschauer (1988) - Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics 23, 177-200, North-Holland
Aschauer (1988) - Public investment and productivity growth in the Group of Seven, Federal Reserve Bank of Chicago
Azar, P., Bertino, M., Fleitas, S., García Repetto, U., Bertoni, R., Sanguinetti, C., &Sienra, M. (2009). ¿De Quiénes, para Quiénes y para Qué? Las Finanzas Públicas de Uruguay en el Siglo XX. Montevideo: Fin de Siglo.
BID (2016). Financiamiento de la infraestructura en América Latina y el Caribe: ¿Cómo, Cuánto y Quién?, Washington DC, BID
Basetto, M., y Sargent, T. (2005). Politics and efficiency of separating capital and ordinary government budgets.Cambridge: National Bureau of EconomicResearch.
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La abuelización de la pobreza

Por Fernando Esponda Recuerdo la primera vez que una amiga me comentó, hace unos cinco o seis años, que estaba empezando a caer la natali...