Miedos y desigualdades digitales durante el “quedate en casa”: el caldo de cultivo perfecto para los fraudes y estafas en línea*

Parte del afiche de la reciente campaña de BPS "El cuento del tío".
Fuente: https://www.bps.gub.uy/bps/file/17671/1/folleto-cuento-del-tio.pdf

El fraude en línea, el robo de identidad, las estafas y otros delitos cibernéticos basados en algún tipo de ingeniería social son procesos complejos que involucran etapas sucesivas de interacciones entre víctima y perpetrador para que efectivamente  ocurra algún tipo de victimización: a) la ubicación y selección por parte de los delincuentes de alguna víctima potencial, b) que la víctima considere “plausible” una oferta y responda al contacto del criminal y, c) la pérdida real de algún tipo de utilidad o bienestar psicosocial como consecuencia de estas interacciones (Mesch & Dodel, 2018; Modic & Lea, 2013; Norris et al., 2019).

Las condiciones socioeconómicas durante la pandemia de COVID-19, como la tensión generalizada, la incertidumbre, o el aislamiento social, son un caldo de cultivo perfecto para la desinformación en salud (Sonia Livingstone, 2020, March 30), pero también para los delitos cibernéticos de ingeniería social: agencias nacionales y periodistas especializados en ciberseguridad están alertando que los ciberdelincuentes están inundando Internet con malware, fraude y estafas de phishing relacionados con COVID-19 (Cybersecurity and Infrastructure Security Agency, 2020, April, 08; Goodin, 2020, March 16; Tidy, 2020, 13 de marzo; Pérez, 2020, 19 de marzo).

En nuestra humilde penillanura leventemente ondulada tenemos diversos casos del primer tipo en notas y apariciones públicas de Salle, Sciuto, Sarthou, Andach, Bayce y/o otras “personalidades públicas” de esta corriente (ver por ejemplo chequeo de AFP Factual sobre declaraciones de Sciuto; Prieto, 2021). Pero también de lo segundo, una suerte de auge de denuncias a Delitos Informáticos a raíz de la pandemia (Barreneche, 2021).

En escenarios de “quedate en casa” como el que vivimos, el acceso a Internet puede salvar -o mantener- vidas al ser el único medio para continuar educando, trabajando, interactuando con sus seres queridos o simplemente el ocio (Robisnon et al., 2015). Sucede que, los ciberdelincuentes pueden aprovecharse al menos dos cambios sociales que, la literatura atestigua, se intensificaron durante la pandemia y propician las victimizaciones cibernéticas.

En primer lugar, en términos de potencialidades para cometer de delitos, según las teorías criminológicas situacionales como la teoría de actividades rutinarias (RAT por su sigla en inglés), un cambio en los estilos de vida y actividades rutinarias tan grande como el generado por los encierros del COVID-19 (Valentino-devries et al., 2020, 3 de abril) incrementa la probabilidad de que los ciberdelincuentes se dirijan a los usuarios de Internet no empresariales (Leukfeldt & Yar, 2016). Realizar actividades en línea, fundamentalmente las que dejas claras huellas digitales como el comercio electrónico o el uso de las redes sociales, aumenta la divulgación de información privada, lo que brinda a los potenciales criminales los datos necesarios para identificar mejor y ubicar digitalmente a sus potenciales víctimas (Mesch & Dodel, 2018).

En segundo lugar, dado que el auge de la pandemia alimenta temores relacionados con la escasez de bienes y suministros, así como otros de consecuencias más de largo plazo como el desempleo y las preocupaciones por la salud y hasta la propia vida, es esperable que el COVID-19 incremente los mismos factores psicológicos que hacen estemos más predispuestos a caer en estafas o ser más crédulos. La soledad, el aislamiento social, la susceptibilidad a apelaciones más viscerales y un empeoramiento general del bienestar psicológico son algunos de estos factores (Button, Nicholls, Kerr & Owen, 2014; Langenderfer & Shimp, 2001; Lea, Fischer & Evans, 2009; Norris et al., 2019).

De todas formas, los usuarios de Internet no somos criaturas indefensas ante las potenciales estrategias de los cibercriminales. Contamos con una diversidad de estrategias y comportamientos preventivos…pero su distribución en la población es extremadamente desigual (Dodel & Mesch, 2019), encontrándonos aquí con un tercer problema

Por un lado, los hombres, los más educados, los más jóvenes y las minorías no étnicas -en términos generales- tienden a usar Internet de manera más frecuente y diversa (Robisnon et al., 2015), realizando una mayor cantidad de sus actividades cotidianas en línea. Esto, de acuerdo con las teorías situacionales los expondría a una mayor cantidad de cibercriminales (Mesch & Dodel, 2018).

Por el otro, su mayor experiencia en el mundo Internet, sus mayores niveles de habilidades digitales, así como su conocimiento relacionado a los riesgos cibernéticos, les otorga una serie de ventajas adicionales para asegurar su ciberseguridad durante el “quédate en casa” del COVID-19. Estos grupos tienden a ser menos crédulos antes las estafas en línea, cumplir más con buenas prácticas de ciberseguridad y privacidad, que incluso podrían reducir sus huellas digitales (Büchi, Just & Latzer, 2017; Dodel & Mesch, 2019; Norris et al., 2019).

Por sobre todo esto, no solo se encuentran en una posición de privilegio digital, sino también laboral y socioeconómica. Los grupos más socioeconómicamente privilegiados tienden a estar empleados en ocupaciones de cuello blanco, que están mejor pagadas, son más estables y para las que las innovaciones tecnológicas tuvieron un impacto más positivo en su vida laboral (Dodel & Mesch, 2020).  Esto, a su vez, reduce algunos de los factores de estrés psicológico de la pandemia de COVID-19 que son mucho más alto en sectores de inestabilidad laboral y/o informalidad.

Finalmente, las personas con menos experiencia digital se ven enfrentadas de golpe a tener que gestionar un estilo de vida digital nuevo, o al menos mucho menos familiar. Sin mucha experiencia previa o conocimientos sobre estos aspectos del mundo digital, se ven forzados de golpe a participar del comercio electrónico, la educación mediada por computadora o las actividades relacionadas con el teletrabajo. Sus menores niveles de habilidades y conocimientos sobre seguridad y privacidad (Büchi et al. 2017; Dodel & Mesch, 2019) reducen las posibilidades de identificar contenidos, promesas u ofertas falsas o sospechosas en línea.

En resumen, el “quédate en casa” si bien puede reducir cierto tipo de victimización tradicional, genera un cóctel peligroso para los menos favorecidos socioeconómica y digitalmente: escenarios económicos y de salud negativos empeoran el bienestar psicológico, aumentando la susceptibilidad ante ofertas o soluciones mágicas de estafadores. A su vez, cambios repentinos y forzados en los estilos de vida brindan a los delincuentes cibernéticos mejores herramientas para atacarlos; así como niveles más bajos de experiencia en Internet y habilidades digitales reducen la disponibilidad de algunas de las herramientas críticas para contrarrestar a los ciber delincuentes. En otras palabras, con respecto a las posibilidades de protegerse de la cibervictimización, aquellos que funcionaban peor en el ámbito digital antes del COVID-19, particularmente en el ámbito de la seguridad y la privacidad en línea, tendrán claras desventajas sobre los más privilegiados digitalmente (Dodel & Mesch, 2019; Robinson et al.2015 y 2020).

En términos de política pública, si bien es posible fomentar las habilidades digitales y las prácticas de ciber-cuidado basadas en un aprendizaje a lo largo de la vida, no hay mucha evidencia empírica sobre qué estrategias de intervención funcionan mejor, más aún en comparación con otros programas de educación en seguridad digital, como el ciber-acoso o el grooming (Finkelhor, Walsh, Jones, Mitchel y Collier, 2020). La urgencia del escenario, además, favorece intervenciones activas e intensivas top-down, como el aumento de la vigilancia tanto en términos de las plataformas, empresas privadas y gobiernos; la generación de alertas de estafas directamente “en-el-dispositivo “o servicios; así como campañas de sensibilización dirigidas a los más vulnerables a través de medios más tradicionales.

Estas campañas deberían presentar información clara sobre cómo se pueden detectar las estafas y fraudes, medidas fáciles de seguir para protegerse de ellas, así como listas y ejemplos de las estafas y fraudes más frecuentes que se producen actualmente- Además, sería útil redirigir también hacia fuentes oficiales con información sobre programas de prestaciones de alivio económico (p.ej. seguro de desempleo parcial) y de salud (el caso de IdentityForce, 2020 es un buen ejemplo de este tipo de respuestas).

Por último, la realización de encuestas de victimización podría mejorar nuestra comprensión del alcance y los efectos sociales del fraude, la piratería y el robo de identidad en línea durante escenarios similares a una pandemia y desastres naturales. Esto es fundamental para un desarrollo planificado de políticas y estrategias de ciber-seguridad centradas en los ciudadanos. Es claro que la ciber-seguridad de las personas no es la prioridad máxima para gobiernos abrumados en medio de crisis sanitarias y económicas. Sin embargo, al interactuar el ciber-delito cibernético con desigualdades previas y afectar más prevalentemente a los menos privilegiados, quizás sea pertinente desarrollar algún tipo estrategia mínima, que logre reducir la recepción de golpes adicionales en colectivos que ya han sufrido bastante.

*basado en una versión previa de mi participación en el artículo “COVID-19 Trauma: Problematizing the Pandemic” a publicarse en American Behavioral Scientist en el correr de 2021.

Referencias: 

Barreneche, E. (2021, April 08). Delitos informáticos En Auge por La pandemia: INDAGAN a banda PORTEÑA y A bancarios por estafas. Retrieved April 26, 2021, from https://www.elpais.com.uy/informacion/judiciales/delitos-informaticos-auge-pandemia-indagan-banda-portena-bancarios-estafas.html

Büchi, M, Just, N and Latzer, M (2017). Caring is not enough: the importance of Internet skills for online privacy protection. Information, Communication & Society, 20(8), 1261-1278.

Button, M, Nicholls, CM, Kerr, J and Owen, R (2014). Online frauds: Learning from victims why they fall for these scams. Australian & New Zealand journal of criminology, 47(3), 391-408.

Cybersecurity and Infrastructure Security Agency (2020, April 8). Alert (AA20-099A). Retrieved April 13, 2020, from https://www.us-cert.gov/ncas/alerts/aa20-099a

Dodel, M and Mesch, G (2019). An integrated model for assessing cyber-safety behaviors: How cognitive, socioeconomic and digital determinants affect diverse safety practices. Computers & Security, 86, 75-91.

Dodel, M and Mesch, G (2020). Perceptions about the impact of automation in the workplace. Information, Communication & Society, 23(5), 665-680.

Finkelhor, D, Walsh, K, Jones, L, Mitchell, K and Collier, A (2020). Youth internet safety education: aligning programs with the evidence base. Trauma, Violence, & Abuse, 1524838020916257.

Goodin, D (2020, March 16). The Internet is drowning in COVID-19-related malware and phishing scams. Retrieved April 13, 2020, from https://arstechnica.com/information-technology/2020/03/the-internet-is-drowning-in-covid-19-related-malware-and-phishing-scams/

Identity Force (2020). Coronavirus fake websites and phishing emails: IdentityForce®. Retrieved July 01, 2020, from https://www.identityforce.com/identity-theft/coronavirus-scams

Leukfeldt, ER and Yar, M (2016). Applying routine activity theory to cybercrime: A theoretical and empirical analysis. Deviant Behavior, 37(3), 263-280.

Langenderfer, J and Shimp, TA (2001). Consumer vulnerability to scams, swindles, and fraud: A new theory of visceral influences on persuasion. Psychology & Marketing, 18(7), 763-783.

Lea, SE, Fischer, P and Evans, KM (2009). The psychology of scams: Provoking and committing errors of judgement. Retrieved April, 8, 2020 from www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/consumer_protection/oft1070.pdf

Livingstone, S (2020, March 30). Coronavirus and #fakenews: what should families do? Retrieved April 8, 2020, from https://blogs.lse.ac.uk/parenting4digitalfuture/2020/04/01/coronavirus-and-fakenews/

Mesch, G and Dodel, M (2018). Low self-control, information disclosure, and the risk of online fraud. American Behavioral Scientist, 62(10), 1356-1371.

Modic D and Lea S (2013) Scam compliance and the psychology of persuasion. Soc Sci Res Netw. Online: https://doi.org/10.2139/ssrn.2364464

Norris, G, Brookes, A and Dowell, D (2019). The psychology of internet fraud victimisation: A systematic review. Journal of Police and Criminal Psychology, 34(3), 231-245..

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Prieto, A. (2021, February 24). "Millones" de Falsos positivos EN test PCR y Otras afirmaciones FALACES de un médico uruguayo. Retrieved April 26, 2021, from https://factual.afp.com/millones-de-falsos-positivos-en-test-pcr-y-otras-afirmaciones-falaces-de-un-medico-uruguayo

Robinson, L, Cotten, SR, Ono, H, Quan-Haase, A, Mesch, G, Chen, W, ... and Stern, MJ (2015). Digital inequalities and why they matter. Information, communication & society, 18(5), 569-582.

Tidy, J (2020, March 13). Coronavirus: cómo los piratas informáticos están usando el miedo a la enfermedad covid-19 para difundir virus informáticos. Retrieved April 8, 2020, from https://www.bbc.com/mundo/noticias-51853454

Valentino-devries, J, Lu, D and X, GJ (2020, April 3). Location Data Says It All: Staying at Home During Coronavirus Is a Luxury. Retrieved April 7, 2020, from https://www.nytimes.com/interactive/2020/04/03/us/coronavirus-stay-home-rich-poor.html?action=click&module=Top Stories&pgtype=Homepage

Van Deursen, AJ and Van Dijk, JA (2019). The first-level digital divide shifts from inequalities in physical access to inequalities in material access. new media & society, 21(2), 354-375.

Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.

¿Precisamos un GACH económico? Sobre democracia y políticas basadas en evidencia.

Tomado de la página web de Presidencia
de la República en este link 

Hace dos semanas el senador Guido Manini Ríos propuso al presidente Lacalle Pou que se llamara al Consejo de Economía Nacional (CEN). En la visión de Manini el CEN es un "órgano asesor, una especie de GACH", refiriendo al Grupo Asesor Científico Honorario (GACH). Ignacio De Posadas planteó también a principios de febrero que "no estaría mal crear un GACH económico". Por su parte, el ex-presidente Julio María Sanguinetti opinó que estas propuestas no eran más que un “espejismo ingenuo”, planteando que el GACH solo es posible porque todos parten de una base científica común[1]. En este artículo planteo que el principal problema de este debate es que se subestiman tanto el rol y la necesidad de basar sistemáticamente las políticas en evidencia como la necesidad de aumentar la fortaleza institucional de las agencias estatales. En vez de avanzar con un GACH económico propongo la creación de una agencia independiente de evaluación en la órbita del Poder Legislativo, que evalúe los impactos esperados de las políticas y con ello genere un ancla de realidad en el marco de un debate polarizado. 

¿Un Consejo de Economía Nacional? 

El CEN es un organismo previsto por los artículos 206 y 207 de la Constitución. Fueron incluidos en la reforma de 1934, en una época donde estaban en auge las visiones corporativas de la economía y la sociedad, y las esperanzas estaban en el Poder Ejecutivo frente a un pesimismo en el rol de los parlamentos. El artículo 206 de la Constitución plantea que “la ley podrá crear un Consejo de Economía Nacional, con carácter consultivo y honorario, compuesto de representantes de los intereses económicos y profesionales del país”. Esta redacción se mantuvo sobreviviendo muchas reformas constitucionales y desde 1934 hasta 2005 se recopilaron 14 iniciativas para constituir el Consejo, aunque ninguna tuvo éxito. El Frente Amplio en 2005 impulsó la aprobación de la Ley 17.935 para crear el CEN y al año siguiente el decreto reglamentario (Decreto 299/006). Sin embargo, la conducción económica del Frente Amplio prescindió del CEN y buscó otros caminos para la participación y discusión con los actores sociales. 

El CEN tiene varios problemas importantes de forma y de fondo. En cuanto a los problemas de forma, el esquema legal actual vigente desde 2006 requiere a la vez que las instituciones que integren el CEN tengan personería jurídica y, sin embargo, el propio CEN fue constituido con organizaciones que no la tienen. También el CEN está definido legalmente como un organismo privado de interés público, cuando su actividad está creada por la constitución y por lo tanto es una figura pública. Finalmente, tiene limitaciones en las formas de sus comunicaciones con el Poder Ejecutivo y el Legislativo[2]. 

En cuanto a los problemas de fondo, el principal problema del CEN es que transforma la hechura de la política económica en una discusión menos transparente. Así, el proceso de representación de legítimos intereses económicos, profesionales, sociales y culturales pasa a ser una reunión cerrada entre los intereses representados en vez de ser una discusión abierta y sujeta al proceso democrático. Esto genera al menos tres problemas. En primer lugar, es muy difícil en un consejo conseguir representatividad de todas las posiciones y seleccionar cuáles son los intereses que deben estar representados. En segundo lugar, la conformación de este tipo de órganos limita a los actores emergentes o las nuevas demandas. En el marco del funcionamiento de estas instituciones, los actores emergentes tienen incentivos a cambiar su comportamiento para acceder al consejo o acercarse a los actores ya representados, en vez de crear sus propias iniciativas o intentar incidir en la agenda independientemente. 

En tercer lugar, uno de los principales argumentos a favor de la discusión democrática entre actores es que en ese proceso se genera información que permite a la sociedad tomar decisiones más informada. La legítima discusión democrática y abierta de intereses contrapuestos permite alimentar debates sobre la conveniencia de diferentes leyes o regulaciones y mejorar el diseño de las políticas. Este conflicto de intereses puede contribuir a la tarea del sistema político ante potenciales pedidos de los grupos de interés, generando más independencia en la toma de decisiones. Uruguay es un país relativamente pequeño donde “nos conocemos todos”, que cuenta con mercados generalmente concentrados y donde los grupos de interés son muy cercanos al sistema político. Las relaciones de amistad y cercanía entre los actores no son de por sí prueba de un comportamiento lesivo para los intereses del país. Sin embargo, este contexto de cercanías impone la necesidad de un mayor cuidado al proceso de discusión democrático y abierto sobre las políticas públicas y probablemente más riesgos de apostar a la representación corporativa. 

¿Un GACH Económico como alternativa? 

El GACH ha cumplido un excelente rol durante la pandemia asesorando al Poder Ejecutivo con el procesamiento y creación de evidencia científica sobre la evolución de la pandemia. Quizás la clave de su éxito es que, como dice el Profesor Rafael Radi, el GACH es “un conjunto de académicos con opinión independiente… el GACH trabaja con el gobierno, no trabaja para el gobierno”.[3] Así, el GACH reúne dos condiciones fundamentales que le otorgan una amplia legitimidad: su independencia y su excelencia académica. El GACH presenta sus informes científicos con medidas recomendadas en base a su lectura de la evolución de la pandemia, que incorpora algunos factores y no considera otros, como los económicos. El gobierno es quién, a partir de esas recomendaciones, incorpora toda la información disponible y sus preferencias y toma las decisiones. Este funcionamiento es correcto porque deben ser los representantes democráticamente electos los responsables de hacer las políticas públicas, ya que reflejan el conflicto de intereses y la agregación de preferencias de la sociedad.  

Recurrir a la comunidad científica en economía para la asesoría económica, y no a los representantes de intereses económicos como en el CEN, obviamente podría tener ventajas. Existen ejemplos muy exitosos de este tipo de comisiones de personas expertas tanto a nivel internacional como nacional. Entre ellas se destaca la comisión que encargó el parlamento de Inglaterra durante la segunda guerra mundial y culminó con el Informe Beveridge, dando lugar al despliegue de políticas de protección social.[4] En la misma época en Estados Unidos se crea el Consejo de Asesores Económicos (CEA, por su sigla en inglés), que está institucionalizado como una comisión permanente dentro del Poder Ejecutivo. Otros países recurren actualmente a la creación de estos comités de expertos para aconsejar las políticas públicas. Por ejemplo, recientemente el gobierno de Emmanuel Macron en Francia creó una comisión de 26 economistas para tratar los temas de sustentabilidad ambiental, las desigualdades y la demografía. Sin embargo, estas experiencias, si bien generalmente cumplen con la condición de excelencia científica, son diferentes a la de un comité de personas expertas con las características de independencia del GACH. En las experiencias mencionadas (y en otras) su éxito ha dependido de que su constitución refleje una cierta proporcionalidad con el electorado o que tenga una cierta afinidad con el gobierno que implementa sus recomendaciones. 

Sin embargo, un GACH económico debería tener características diferentes. En primer lugar, para que un comité de personas expertas en economía pueda llegar a tener un rol como el GACH no debería ser directamente un órgano asesor del gobierno o trabajar para el gobierno. En segundo lugar, a la hora de hacer sus recomendaciones las personas involucradas deberían poder separar su asesoramiento sobre la evidencia disponible respecto de los temas de sus propias preferencias ideológicas. Esto no es imposible, pero requiere un compromiso especial de parte de este grupo de personas expertas independientes de no confundir o camuflar sus preferencias que es muy difícil de alcanzar. En tercer lugar, el GACH fue un grupo ad-hoc, temporal y con un objetivo muy concreto en un área donde obviamente el Poder Ejecutivo no tenía desarrolladas las capacidades o competencias para enfrentar una pandemia mundial generada por un nuevo virus que se estaba investigando en tiempo real. Sin embargo, un GACH económico tendría el difícil desafío de definir como sería su coordinación con distintos órganos y ministerios del Poder Ejecutivo (tales como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, o los Ministerios de Economía y Finanzas, Industria, Energía y Minería, y Ganadería, Agricultura y Pesca, entre otros) que tienen ya competencias en estos temas e incluso cierta superposición en su accionar en materia económica. Finalmente, combinar la independencia y legitimidad con la excelencia podría ser más difícil en un país pequeño, que tiene menos escala para conseguir potenciales integrantes que estén vinculados a la academia y no participen directamente del debate político o en el asesoramiento a grupos de interés. 

Instituciones estatales de calidad que utilicen la evidencia 

Los problemas de un CEN o un GACH económico no deben cerrar las puertas para que se le de espacio a la orientación científica y la evidencia en la conformación de las políticas económicas. Basar la discusión de las políticas públicas en evidencia contribuye a alimentar el debate democrático y a hacer explícitas para la ciudadanía las diferentes interpretaciones de la realidad o las preferencias. 

Uruguay debe apostar a continuar el fortalecimiento del Estado, tanto de los ministerios como de las agencias públicas de elaboración e implementación de políticas. El Banco Central del Uruguay ha sido históricamente un ejemplo de fortalecimiento institucional y técnico dentro del Estado. En las últimas dos décadas también se han realizado avances en esta dirección, por ejemplo, con la creación de agencias reguladores como la URSEA y la URSEC o la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia. Sin embargo, todavía se requieren mayores esfuerzos para crear capacidades estatales.[5] En otros sectores, como por ejemplo en los temas del puerto o de regulación del FONASA, se han realizado menos avances y es necesario impulsar tanto las capacidades de los ministerios como la creación de agencias reguladoras que ejecuten y controlen la aplicación de estas políticas.  

Adicionalmente al rol del Poder Ejecutivo, existe un rol fundamental del Poder Legislativo para avanzar en el uso de la evidencia y mejorar sus capacidades. Actualmente, uno de los principales recursos con el que cuenta el parlamento para nutrirse de personal calificado son los pases en comisión a los que cada legislador o legisladora tiene derecho. Sin embargo, el mecanismo de pases en comisión puede ser inconveniente o insuficiente por varios motivos. Por un lado, queda limitado por el nivel de capacidades ya existente en otras áreas del Estado, que es de donde se reclutan estas personas. Segundo, puede de hecho generar problemas en otras partes del Estado al afectar a personal calificado en otras reparticiones. Tercero, el uso de los pases en comisión puede ser muy discrecional, y los diferentes miembros del Poder Legislativo pueden utilizarlos con diferentes criterios. Cuarto, el mecanismo impulsa a contratar personas que puedan atender varios temas y por lo tanto atenta contra la alta especialización. Estas capacidades limitadas para la preparación de temas y el uso de la evidencia limitan la calidad de las discusiones parlamentarias. 

Una propuesta para mejorar estas capacidades es avanzar en la creación de una agencia independiente bajo la órbita del parlamento para la creación y evaluación de evidencia sobre las reformas que afectan el presupuesto. Entiendo que, al estar bajo la órbita parlamentaria, esta agencia podría apostar a una mayor legitimidad, a una estricta independencia política y a la conformación de un equipo estable de alta calificación, que tenga menos riegos frente a cambios de partidos de gobierno en el Poder Ejecutivo. Existen antecedentes internacionales de este tipo de agencia. Por ejemplo, en Estados Unidos existe la Congressional Budget Office (CBO), que es un organismo independiente en la órbita del Parlamento y que tiene por objetivo expedirse sobre los impactos fiscales y económicos de los proyectos de ley que entran en etapas avanzadas de discusión para aprobación. Esta agencia, que tiene ya una larga experiencia desde su creación en 1975, tiene un rol permanente e importante en el debate público.[6] Por ejemplo, la CBO fue instrumental en la discusión sobre la propuesta de derogación de la reforma del sistema de salud aprobada en la Affordable Care Act (conocida como el Obamacare) al presentar evidencia de que la derogación generaría que muchos individuos se quedarían sin cobertura de salud. Esta evidencia fue aceptada como relevante y seria por los actores, e incluso generó cambio de posturas de legisladores del partido republicano que estaban al principio del debate a favor de la derogación. 

Este tipo de agencia permitiría suministrar evidencia para mejorar la discusión de las políticas públicas. Por ejemplo, esta agencia podría haber informado en instancias de la discusión de la Ley 19.874 de 8/4/2020 que da creación al "Fondo Solidario COVID-19" y que creó la primera versión del "Impuesto Emergencia Sanitaria COVID-19". El literal 1 del artículo 1 define que uno de los objetos exclusivos para el Fondo es atender toda actividad estatal destinada a la protección de la población frente a la emergencia sanitaria nacional. Una institución de evaluación independiente con capacidades técnicas y recursos adecuados, del tipo de la CBO, hubiera podido ofrecer una evaluación independiente sobre la potencial recaudación del Fondo y de estas necesidades de protección de la población. Por ejemplo, esta agencia podría haber estimado las necesidades de financiamiento a partir de estimar la cantidad de individuos en riesgo de caer en situación de pobreza a raíz de la pandemia. Como mostraron los economistas Matías Brum y Mauricio De Rosa (2020), estimar el orden de magnitud de cuánta gente está en riesgo de caer en situación de pobreza es una tarea factible de ser llevada a cabo. Más aun, Gonzalo Salas y Andrea Vigorito recientemente también revisaron las experiencias de anteriores crisis en Uruguay y cómo el sistema de protección social ha respondido a ellas y sus consecuencias. Finalmente, una vez que los microdatos de pobreza estuvieron disponibles, Rafael Guntín realizó un análisis para entender otros aspectos de la dinámica de la pobreza y por lo tanto otras implicaciones relevantes para la política pública.[7] Una institución independiente en la órbita del Parlamento podría haber realizado análisis similares a estos y podría haber generado una base de evidencia para los efectos presentes y esperados de la pandemia que contribuya a mejorar las políticas públicas y sus consecuencias. Más aún, actualmente esta institución podría contribuir a pensar un paquete de medidas adecuado para evitar los efectos presentes y futuros de la situación de pobreza en el marco de las restricciones fiscales y en el contexto de una grave situación de la pandemia. 

Finalmente, obviamente una institución como ésta debería contar con la voluntad del sistema para que sus evaluaciones sean tenidas en cuenta en el proceso de elaboración de políticas. Sin embargo, y más allá de esto, quizás el valor más relevante de una agencia parlamentaria independiente de evaluación y análisis de evidencia para las políticas es que permite generar un ancla de realidad en un debate polarizado. La confrontación de ideas en la sociedad tiene como aspecto positivo que permite que se expresen las diferentes opiniones y preferencias de los actores. Sin embargo, en un contexto de polarización muchas veces los diferentes grupos de población o burbujas parecen no solo tener dificultades para lograr acuerdos que reflejen compromisos, sino también tienen incluso diferentes percepciones de la realidad. Constituir instituciones independientes con un fuerte peso en la evidencia, puede contribuir a crear anclas de realidad para permitir que el necesario debate democrático se base en un desacuerdo sobre las preferencias y no en un desacuerdo sobre los hechos. 

En síntesis 

En síntesis, es una buena idea recurrir al conocimiento científico, incluido el de la ciencia económica, para poder mejorar las políticas públicas. El GACH ha sido una gran experiencia en este sentido, pero intentar repetir esta experiencia en otros ámbitos no asegura el éxito. Por el contrario, en vez de crear comisiones ad-hoc u honorarias, deberíamos fortalecer las instituciones públicas hacedoras de política, aumentar las capacidades del Estado y basar el debate democrático y las políticas en evidencia. Por ejemplo, una institución independiente que esté bajo la órbita del Poder Legislativo para el análisis de los impactos de las políticas en discusión permitiría establecer un ancla de realidad en una situación de creciente polarización política. Las diferentes opiniones y preferencias son fundamentales en el proceso democrático. Sin embargo, el necesario conflicto debe anclarse en hechos y evidencia para no naufragar, y es aquí donde un Estado profesional y con las capacidades técnicas adecuadas juega un rol fundamental. 

Agradezco los excelentes comentarios y sugerencias de Juan Bogliaccini, Alfonso Capurro, Sofía Felipez, Victoria Gadea, Ana Inés Morató, Cristian Pérez y Martín Vallcorba. 

Referencias:

[1] Aquí puede encontrarse una nota de prensa sobre la propuesta de Manini, aquí la carta de Ignacio De Posadas  y una nota de prensa sobre dicha carta, y aquí la repuesta de Sanguinetti y una nota de prensa sobre la misma  

[2] Para una discusión de los problemas de forma del CEN recomiendo Pereira Lucas, Federico (2014): “El Consejo de Economía Nacional: breve estudio de un órgano constitucional largamente olvidado”, disponible en este link.   

[3] Aquí una nota de prensa sobre la entrevista a Rafael Radi el 27 de enero, entrevistado por Telenoche. 

[4] El gobierno británico solicitó a un comité de expertos dirigido por William Beveridge (quien ya había participado en el diseño del seguro de desempleo) la elaboración de un proyecto para estudiar el funcionamiento y las posibilidades de ampliar la capacidad del sistema de protección social. El resultante informe Beveridge de 1942 se transformó en la base teórica y empírica de la fundación del Estado de Bienestar. comisión parlamentaria con el cometido de estudiar las condiciones de vida y salarios de obreros. Coincidentemente, en 1938 se creó en Uruguay una comisión parlamentaria con el cometido de estudiar las condiciones de vida y salarios de obreros. Esta comisión fue propuesta por el diputado Eugenio Gómez. En 1940 se presentó el informe con alto nivel de consenso y que algunos años más tarde diera fundamento a la legislación de creación de los consejos de salarios y las asignaciones familiares. Para más detalles de esta comisión en Uruguay ver Notaro, et al. (2011), Documento de Trabajo DT1-11, Instituto de Economía.

[5] Una idea interesante en esta dirección fue planteada en una charla reciente por Juan Bogliaccini, quien proponía un mecanismo de colaboración entre universidades y el Estado para que académicos pasen un período de uno o dos años trabajando en una agencia estatal generando evaluaciones. Un sistema parecido es utilizado en la Office of Evaluation Sciences (OES) en Estados Unidos. 

[6] En el sitio web de la CBO se puede encontrar una interesante descripción. La CBO se presenta como “estrictamente no partidaria, que conduce análisis objetivo e imparcial, y que contrata a sus empleados solamente sobre la base de su competencia profesional sin tener en cuenta su afiliación política”. Esta característica de ser estrictamente no partidaria con análisis objetivo e imparcial es compartida por la agencia holandesa de análisis de la política económica (CPB, por sus siglas en holandés) que fue creada en 1945 (por el Premio Nobel en Economía en 1969 Jan Tinbergen) y depende del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la CPB tiene la misión de realizar investigación económica tanto por su propia iniciativa como a partir de los pedidos del gobierno, el parlamento o sus miembros, los sindicatos o las cámaras empresariales. Otra experiencia que apunta a fortalecer los parlamentos son los centros “What Works” en el Reino Unido. Su objetivo principal es el de asegurar que las políticas y el gasto público estén basados en la mejor evidencia disponible y para ello estos centros no solo producen evidencia, sino que también hacen revisiones de la evidencia disponible y “traducen” el conocimiento científico. 

[7] El artículo de Brum y De Rosa es el siguiente: Brum, M., & De Rosa, M. (2021). Too little but not too late: nowcasting poverty and cash transfers’ incidence during COVID-19’s crisis. World Development, 140, 105227. 

El artículo de Salas y Vigorito se puede leer en el Blog del Departamento de Economía de la FCEA-UDELAR.

Rafael Guntín compartió su análisis de los datos de la Encuesta Continua de Hogares del INE en Twitter:  

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Sobre la Libertad Responsable y otros vicios

Imagine que está en una playa junto a varias decenas de personas. Parece una tarde tranquila hasta que alguien pide auxilio. Un bañista se está ahogando y necesita asistencia. ¿Quién es responsable por ayudar a esa persona? Podemos pensar en varios criterios: (a) quienes están más cerca suyo, (b) quienes nadan mejor y tienen más confianza en el agua, (c) quienes vinieron a la playa con la persona que necesita socorro (familiares, amigos, etc.). Imaginemos que en nuestra sociedad no practicamos ideas tales como la “libertad responsable”. Por ejemplo, no pensamos que esa persona que se esta ahogando debe internalizar su responsabilidad y lograr salir adelante por sus propios medios. Asimismo, creemos que quienes están en la playa disfrutando de un lindo día tienen una obligación moral que les exige actuar frente a este pedido concreto de auxilio. Seguramente aceptemos que si soy un buen nadador y puedo potencialmente salvar a esa persona necesitada sin que mi ayuda implique un costo considerable en mi bienestar (por ejemplo, morir también ahogado), tengo una obligación moral en hacerlo (1). La situación adquiere salvedades cuando, por ejemplo, no se nadar y mi ayuda sería meramente en vano. No obstante, eso no quiere decir que no tenga una obligación moral en ayudar a la persona ahogándose. En cambio, la situación implica que mi obligación debería ser ejecutada de otra forma (e.g. colaborando en organizar la ayuda previa y posterior al rescate).


Este simple ejemplo sirve para entender algunas ideas e intuiciones importantes. La primera de ellas es que usualmente utilizamos instituciones para descargar nuestras obligaciones morales. En playas concurridas contamos con guardavidas con entrenamiento, equipamiento y experiencia adecuada para ejecutar esas obligaciones que todos los presentes en esa playa tenemos con la persona necesitada. Los/las socorristas pueden ser entendidas como una institución que coordina y colectiviza nuestras obligaciones morales de asistencia de una forma eficiente (2). Mediante nuestros impuestos u otras contribuciones financiamos esa institución que ejecuta nuestras obligaciones por nosotros. Segundo, eso no quiere decir que una vez institucionalizadas nuestras obligaciones dejen de existir. Nuestras obligaciones siguen vigentes, solo que su cumplimiento lo hemos delegado.


Lo mismo sucede con otras instituciones. Tenemos una clara obligación a no pasar por arriba a peatones que circulan por la calle. Pero no regulamos ni coordinamos nuestras acciones meramente apelando a la “libertad responsable” (algo así como sé libre y haz lo que quieras, pero con responsabilidad). En cambio, para poder circular aceptamos un conjunto de reglas (semáforos, limites de velocidad, restricciones direccionales, etc.) más un aparato coercitivo detrás. Y aun así los resultados no son óptimos, aunque sin esas reglas seguro que serian bastante peor.


El mensaje desde presidencia apelando a la “Libertad Responsable” es paradójicamente irresponsable. Primero, desconoce la importancia que las instituciones formales tienen para coordinar y descargar nuestras obligaciones y derechos. Asume erróneamente que cada uno de nosotros tiene que ser libre de decidir qué quiere hacer en un estado de situación que merece máxima coordinación de esfuerzos. Segundo, asume la falsa dicotomía que coordinar una desmovilización puntual y fuertemente acotada en el tiempo implica una suerte de autoritarismo con violaciones graves a las libertades individuales. Precisamente porque el Estado tiene que velar por el ejercicio pleno de las libertades individuales de su ciudadanía, existe una obligación a coordinar esfuerzos sanitarios para minimizar la incidencia de una enfermedad que esta matando a ciento de personas y afectando a otros tantos miles. Tercero, se parte de la falsa premisa que desmovilizar (e.g. cerrar todas las actividades no esenciales por una o dos semanas) es un costo inaceptable, sin evaluar los costos materiales y humanos provocados por la inacción. Como vemos en estos días, la inacción tiene costos altísimos que no pueden ser dejados fuera de la ecuación.


Uruguay necesita reglas claras para salir de su peor catástrofe sanitaria. Necesita lideres ocupados en buscar soluciones y no en seguir al pie de la letra manuales de cómo polarizar políticamente una sociedad (algo que aplica para todos los partidos sin distinción). Necesitamos terminar con esta era de la “libertad responsable”, “las burbujas” y “las perillas”, y pasar a un Estado que diga presente y explique claramente los pasos a seguir. Mientras todos y todas nos peleamos por decidir quién tiene la razón, aun no sabemos los criterios detrás el cronograma de vacunación (excluyendo personas con comorbilidades y una franja etaria fuertemente afectada, o bien vacunando semanas más tarde al personal del salud), ni las actuales estrategias de testeo, seguimiento y comunicación. Pero algo que si resulta claro es que el Estado no es otra cosa que un conjunto de instituciones (que entre otros cometidos) funciona para coordinar muchas de nuestras obligaciones. Un Estado ausente como el actual, que juega a devolvernos obligaciones, refleja desconocimiento de la causa y del problema que estamos enfrentando.


Referencias


(1) Por clásico argumento en este sentido ver: Singer, Peter. 1972. “Famine, affluence, and morality”. Philosophy and Public Affairs. Apr 1:229-43.
(2) El ejemplo de la playa es tomado de: Goodin, Robert E. "What is so special about our fellow countrymen?." Ethics 98.4 (1988): 663-686. Ver en particular, páginas: 680-686. Por un argumento más detallado en esta dirección ver los siguientes trabajos del propio Goodin: Protecting the Vulnerable: A Re-analysis of our Social Responsibilities. University of Chicago Press, 1983; Utilitarianism as a Public Philosophy. Cambridge University Press; 1995.

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Diarios de campo en tiempos de emergencia sanitaria II: el declive o algunas reflexiones en torno al concepto de crisis

Tomado de este link a Wikipedia 
 

Este escrito busca seguir reflexionando, un año después de las primeras lineas esbozadas aquí,  acerca de la situación crítica en la que se encuentra nuestro país con respecto a la pandemia.

En este caso, voy a basarme en la relación vinculante que existe entre economía y enfermedad, intentaré expresar algunas reflexiones analíticas en torno a esto.

Hace un año, algunos/nas docentes e investigadores de la facultad de Ciencias Económicas publicaron un breve documento que buscaba realizar aportes para reflexionar sobre las políticas económicas y sociales frente a la expansión de la COVID-19. En ese entonces Uruguay ya había comenzado, como la mayoría de los paises del mundo, a trasegar el camino de la recesión y la crisis económica.

Las decisiones  acerca de las políticas sociales y económicas que ha tomado el gobierno frente a esta pandemia, han hecho que la sociedad uruguaya entrara en declive con una perdida mas que progresiva, acelerada de derechos sociales y de recursos económicos.

En base a un estudio realizado por el Instituto de Economía de la UDELAR, se analizaron los datos de la ultima Encuesta Continua de Hogares realizada por el INE, este estudio nos muestra que hay 100.000 pobres más en Uruguay, lo cual muestra que el gobierno no ha tomado medidas eficientes para contener los efectos de la pandemia en la población más vulnerable.

Aquí es pertinente utilizar el concepto de crisis, en este momento donde las desigualdades estructurales y la pobreza se profundizan y el gobierno no toma decisiones adecuadas de inversión de recursos para contrarrestar los efectos de esta pandemia.

Aquello que diferencia al ser humano del animal, es que el ser humano es capaz de producir sus propios medios de subsistencia, teorizaba Marx, es decir que producimos nuestra propia vida material, en este sentido es que las fuerzas económicas materiales son las que producen la existencia del sujeto. Por ende, si señalamos que hay una relación vinculante, es decir, una relacion causal entre economía y enfermedad, es por que se está priorizando el desarrollo de las fuerzas productivas, a utilizar los recursos del Estado, para contrarrestar los efectos de la crisis establecida.

El concepto de crisis ha sido muy utilizado en la teoria sociologica, lo podemos abordar desde varias perspectivas, dentro de los analisis y elaboraciones, rescato las realizadas por Habermas en su libro Problemas de legitimación del capitalismo tardío, creo que serán de gran ayuda para poder elaborar nuestras relexiones.

El autor busca retomar el concepto de crisis, ya que considera que la teoría de la crisis en Marx presenta algunas ineficiencias en su aplicación a la actualidad del capitalismo tardío en que vivimos, en este sentido y haciendo un ejercicio de arqueología del saber, propone que el término crisis viene del campo de la medicina. En este caso hace alusión a “…un proceso de enfermedad en que se decide si las fuerzas de recuperación del organismo conseguirán la salud.” (1999; 19), entendiendo aquí el fenómeno como algo objetivo. Pero se debe considerar que el concepto de crisis en ciencias sociales, debe ser analizado y configurado en su multidimensionalidad, es decir, se debe tener en cuenta que es cuando los miembros de una sociedad vivencian y experimentan los cambios en la estructura como críticos y sienten amenazada su identidad social, se puede hablar de crisis (1999; 19). Con respecto a esta definición, podemos ver que hay alteraciones profundas en la integración social y por ende en la base de lo que el autor señala como el “consenso de las estructuras normativas”, esto nos lleva a estados de desintegración social, de anomia y de descomposicion de las instituciones sociales.

Es decir, que para comprender una crisis, no podemos quedarnos con el analisis unicamente de las contradicciones estructurales, debemos tener en cuenta que nos encontramos inmersos en una sociedad que se caracteriza por una distribucion asimetrica de las oportunidades de vida, por ende, debemos abordar el fenómeno de forma dialectica y dialogica entre lo micro y lo macro, entre lo estructural y las cotidianeidades, comprenderlo en su completitud.

Debemos ser conscientes que las crisis economicas, devienen en crisis sociales al dejar en evidencia las oposiciones entre las clases sociales que configuran una sociedad o como lo señala el antropólogo Marshall Sahlins se vuelven crise revelatrice dado que dejan al descubierto la oposicion estructural entre estas.  

Hoy en día tenemos datos que confirman el impacto de la pandemia en las cotidianeidades de la población, específicamente en  términos de seguridad social, de condiciones laborales, de ingresos, de acceso al consumo, así como también de la posibilidad de realizar ese trabajo a distancia o no, teniendo en cuenta las tareas de cuidado dentro de cada unidad doméstica.

Debemos considerar que las crisis nunca deben ser leidas unicamente en terminos de indicadores economicos, si no que son manifiestas en dimensiones culturales, las decisiones políticas que ha tomado el gobierno en este sentido, han venido ayudando con un sentido mentado progresivamente al desmantelamiento del sistema educativo publico, lo cual genera una mayor fragmentación y diferenciación entre las clases sociales.

De todo esto, surge preguntarnos cómo las ciencias sociales van a abordar esas narrativas dominantes frente a lo que estamos viviendo, que son las que políticamente legitiman el accionar de un gobierno irresponsable. Cabe destacar que la pandemia, si bien ha causado efectos complejos y adversos en todas partes del mundo, en Uruguay sirvió como un argumento central para consolidar en un muy corto plazo, ajustes que ideológicamente responden al neoliberalismo en lo que alguna vez fueron políticas sociales que buscaron generar derechos e igualdades en la sociedad.

Como las ciencias sociales se van a parar frente a estos quiebres abruptos de la realidad social, dice mucho del compromiso que esta tenga con la misma y con los sujetos que estudia, hay mucha tela por donde cortar, hay reconfiguraciones profundas de las cotidianeidades que debemos abordar para comprender las transformaciones en las vivencias y experiencias de los uruguayos. En poco tiempo hemos vivenciados, transformaciones en el ámbito laboral, mayor precarización, mayor desigualdad, mayores manifestaciones de violencia de género en distintas dimensiones, reconfiguraciones de las dinámicas de los núcleos familiares, reconfiguraciones y resignificaciones de las relaciones interpersonales, secuelas del aislamiento social, aumento de la pobreza y resignificación de su composición, entre otras.

Hay que sumergirse en profundidad para lograr comprender cómo la pandemia cambió la configuración del tejido social y las cotidianidades, las ciencias sociales deberán poder investigar pero más que nada generar herramientas para lograr transformar realidades que son más complejas de lo que podemos percibir. 

Bibliografía consultada:

Habermas, Jurgen: Los problemas del capitalismo tardío. Colección Teorema. Año 1999.

Sahlins, Marshall: Economía de la Edad de Piedra. Traducción de Akal, año 1987.

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