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Los Gobiernos Departamentales (GD) en Uruguay se han caracterizado históricamente por tener bajas capacidades institucionales, reflejadas en la escasa profesionalización de sus cuerpos administrativos. Ello tuvo como consecuencia, entre otros aspectos, malos manejos de fondos, balances en rojo y cajas vacías. De todas formas, en los últimos años (y sobre todo luego de tocar fondo con la crisis del 2002), a ritmos totalmente dispares, han venido realizando un esfuerzo importante por profesionalizar la política y la gestión a nivel sub nacional.
Este proceso se va dando gracias a, entre otras razones, un rol preponderante del Congreso de Intendentes, un apoyo constante desde el Gobierno Central (sobre todo desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto) y la aplicación de nuevos instrumentos de gestión. En esta columna vamos a enfocarnos en uno de estos instrumentos: los fideicomisos. Buscando responder a tres preguntas básicas: ¿qué son?, ¿por qué y para qué los GD los han puesto en práctica?, y ¿cuáles son los beneficios y los riesgos?
Empecemos por la primera. La ley 17.703, en una práctica legislativa bastante oportuna, define al fideicomiso como un negocio jurídico en el que participan al menos dos partes, una denominada fideicomitente y otra denominada fiduciario, que establecen la transferencia de la primera a la segunda, de un conjunto de bienes o derechos, con el fin de que el fiduciario realice una determinada actividad con ellos, en favor de una tercera parte denominada beneficiario (que incluso puede ser el mismo fideicomitente). En el caso uruguayo hay a su vez varios tipos de fideicomisos: de garantía, de administración y financiero, estos últimos dos son los que a nivel de gestión pública resultan más interesantes de analizar.
Si bien esta práctica no es para nada novedosa y se trata de un instrumento ya reconocido -con particularidades propias- en el antiguo derecho romano, teniendo posteriormente un notable desarrollo durante siglos en los sistemas del derecho anglosajón, en Uruguay hace poco más de diez años que se ha incorporado la herramienta y, desde ese momento, ha tenido una enorme expansión. En la órbita privada es un instrumento jurídico muy usado en el área de inversión ganadera, construcción y desarrollo inmobiliario. De todas formas, donde más interesante ha resultado su desarrollo e implementación es en el área de la gestión y manejo de fondos públicos y, en particular, en el ámbito de los GD.
De hecho, en los últimos diez años, más de la mitad de estos gobiernos sub nacionales han utilizado la herramienta del fideicomiso para la gestión de fondos públicos, contando hoy decenas de contratos. El más conocido, y el que más impacto político ha tenido es el del Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares (SUCIVE); aunque paralelamente muchos GD han establecido fideicomisos en forma individual. Dentro de estos últimos, la actividad desarrollada a través de estos contratos ha sido bastante variada, instrumentándose fideicomisos para el desarrollo de obra pública (Fondo Capital de Montevideo seguramente el más señalado en los últimos tiempos), así como para el cobro de tributos o para la administración y pago de deudas.
Pensemos un poco en porqué es útil este instrumento, y porqué los GD han ido poco a poco adoptándolo como una solución en la gestión. Lo primero es la enorme agilidad que permite frente a los mecanismos de gestión de fondos públicos tradicionales. Básicamente, por medio de esta herramienta los GD tienen la posibilidad de acceder a liquidez de una forma mucho más rápida que si se siguen los canales tradicionales.
Además, a través del fideicomiso, los Intendentes ven una forma de endeudarse bastante más eficiente, porque les permiten obtener fondos líquidos a una menor tasa, reduciendo a mínimos el nivel de riesgo para los inversores, al tiempo que permiten la utilización más eficiente de bienes, créditos o flujos futuros para la Administración. ¿Esto por qué? Simplemente porque los GD resultan menos confiables para el mercado, lo que implica mayor riesgo y tasa, mientras que los fiduciarios son más seguros, por lo que entonces comprar deuda emitida con ese respaldo resulta bastante más atractiva.
Este conjunto de razones son, entre otros, grandes incentivos para que los Intendentes y sus equipos de gobierno, piensen en expandir este instrumento cada vez más. Ahora bien, algunas de las razones que son incentivos también pueden que ser puestos en discusión. El primero está relacionado con los controles. Ese conjunto de bienes o y/o derechos que el GD transfiere al fideicomiso, sean inmuebles, flujos de fondos, créditos, etc, dejan de formar parte de su patrimonio, quedando por fuera del ámbito de gestión propia de estas entidades. Eso modifica sustancialmente el ámbito de control y procedimientos de gestión y utilización de esos bienes.
Así con este instrumento, se logra un by pass a los controles habituales de la administración pública. Por ejemplo, si un GD quiere comprar insumos, maquinaria o realizar obra pública manera convencional, en los mecanismos tradicionales deberá recorrer los caminos previstos por el TOCAF: hacer un llamado a licitación, realizar el correspondiente análisis de ofertas, someterse al eventual régimen de recursos administrativos y remitir los antecedentes a control del Tribunal de Cuentas. Con el fideicomiso gran parte de este camino se allana, haciendo más ágil el proceso de compra o financiación de obra.
De todas formas, esto no quiere decir que el proceso no tenga controles, sino que los mismos estarán dados en otras instancias previas, como el análisis del contrato de fideicomiso, su ajuste a las normas legales, así como el control a posteriori respecto a la ejecución, que indudablemente igual resultan de menor intensidad de que los tradicionales para la contratación pública. Y justamente, relacionado con los controles, el otro tema a discutir es la capacidad de autonomía que pierden los GD. Con este instrumento el actor central (el fideicomitente) limita la capacidad de gasto autónomo de los gobiernos sub nacionales, ya que los contratos muchas veces implican un cronograma de desembolso de acuerdo a al avance de obras pre establecidas. Algo así como: te voy dando de a poco, siempre y cuando cumplas.
Por último existe otro elemento de riesgo: la utilización indiscriminada por parte del GD, en especial cuando implica la cesión de flujos futuros de ingresos. Siempre que el GD cede flujos futuros, necesariamente se están comprometiendo activos departamentales del día de mañana. Parece lógico que obras de relevancia para futuras generaciones sean solventadas también en parte por esas generaciones, el problema estará si en forma sistemática se utilizan esos fondos futuros para atender situaciones o problemas actuales, sin pensar en lo que vendrá. El fideicomiso -mal utilizado- puede ser peligrosa para el GD, porque en un momento los flujos futuros y los activos departamentales se acaban.
Sin duda estamos ante un instrumento novedoso para la gestión pública local, que si bien necesita de perfeccionamientos e internalización por los GD, ha demostrado ser eficiente para la gestión y desarrollo de obras públicas departamentales. Los riesgos existen y son indudables, pero la mejora en los controles y la profesionalización de los GD permitirá evitar abusos y errores su utilización. Pero en última instancia la experiencia de instrumentos innovadores va desarrollando un derrame hacia los gobiernos sub nacionales y sus cuerpos técnicos, que poco a poco genera avances para profesionalizar la política a nivel local.
*Esta nota fue escrita en co-autoria con Diego Lamas
