jueves, 2 de octubre de 2014

Estado uruguayo innovador: ¿cómo superar el oxímoron?

Seguramente a la mayoría de los uruguayos el adjetivo “innovador” aplicado a organizaciones públicas le suene a contradicción insalvable y les recuerde inmediatamente anécdotas tragicómicas. Muy pocos atribuirán al Estado la capacidad de cambiar para mejor, que de eso se trata innovar[i]. Menos aún sabrán que funcionarios uruguayos han elaborado e implementado soluciones novedosas a problemas complejos que hoy se exportan a otros países del mundo[ii]. 

Quizás por todo eso, en el marco del encuentro Genexus 24, la Ing. Cristina Zubillaga anunció este 1-Oct-2014 la intención de AGESIC de desarrollar un Laboratorio de Innovación Pública en Uruguay. En esta nota pretendo repasar brevemente algunas virtudes y límites de esa idea.

En su presentación, que evidenciaba buena investigación previa acerca de la discusión internacional sobre éstos temas, Zubillaga repasó el concepto de innovación, así como la importancia y potencialidad de ésta actividad para mejorar el desempeño del Estado. Mencionó brevemente algunas de las condiciones necesarias para que surjan nuevas ideas y se implementen efectivamente, agregando valor a la acción de un organismo público.

Luego lanzó la idea del Laboratorio, describiéndolo como un espacio estructurado para permitir que funcionarios escuchen a los ciudadanos, comprendan mejor sus necesidades y que de su interacción surjan nuevas ideas sobre cómo mejorar o generar nuevos servicios al público.

El Laboratorio es entonces un instrumento de escaneo y formalización de las necesidades de usuarios y grupos interesados (stakeholders) vinculados a organismos, políticas y servicios. Implica dedicar tiempo y dinero específicamente a pensar nuevas y mejores formas de trabajar. Todas éstas son prácticas que, según la literatura especializada, inciden positivamente en la capacidad innovadora de una organización pública[iii]. También lo son el incentivar sistemáticamente la creatividad y capacidad emprendedora del personal, así como darles oportunidades para experimentar (y seguramente fracasar varias veces) en la búsqueda de mejoras.

Ese conjunto de prácticas, de las que en Uruguay existen algunos ejemplos notorios aunque, lamentablemente poco frecuentes[iv], deben ser promovidas, sistematizadas y profesionalizadas aprovechando experiencias y metodologías internacionales. En definitiva AGESIC propone una línea de trabajo necesaria y prometedora para mejorar los servicios públicos.

No obstante, el impacto de éstas propuestas puede quedar seriamente limitado si no cambian otras variables que la evidencia internacional también indica como determinantes del desempeño de las organizaciones del Estado. En particular me refiero a las reglas de manejo de recursos financieros y a las de contratación y promoción de personal, que para la Administración Central uruguaya están compendiadas en los Textos Ordenados de Administración Financiera (TOCAF) y de Normas sobre Funcionarios Públicos (TOFUP).

Por ejemplo, para que una nueva idea se ponga en práctica y se sostenga hasta producir algún resultado en muchos casos hará falta financiamiento “extra”, probablemente no previsto en el presupuesto inicial de la organización. De forma similar, para cambiar un proceso de trabajo es necesario reasignar fondos entre objetivos o cambiar los conjuntos de insumos previamente definidos. 

En el caso uruguayo, si bien no existen investigaciones concluyentes al respecto, los gestores de la Administración Central (Ministerios) y Servicios Descentralizados (INAU, ASSE, etc.) argumentan frecuentemente que tienen muy pocas posibilidades de reasignar fondos. En efecto, la mayoría de los mandos medios de éstas organizaciones no conoce a ciencia cierta cuál es su presupuesto disponible para trabajar en el año definido centralmente en cada Unidad Ejecutora. Sus productos tampoco están costeados. Y así es difícil que puedan detectar oportunidades para ahorrar y destinar dinero, por ejemplo, a financiar innovación.

En definitiva, el régimen actual de manejo de recursos financieros está pensado para garantizar que los organismos no superen los topes de gasto definidos, que no se altere demasiado el destino de esos fondos aprobado por el Legislativo y finalmente, para limitar las posibilidades de fraude. Todas esas características son deseables, naturalmente. Pero también es necesario permitir que los gestores públicos conozcan mejor su presupuesto y sean capaces de tomar decisiones sobre el mismo para utilizarlo de la forma más eficaz y eficiente posible.

Algo similar sucede con los recursos humanos. Varios autores han señalado que para generar innovación es necesario que parte del personal de la organización se renueve cada cierto tiempo. Las personas que recién ingresan tienen mayor capacidad para cuestionar la forma en que se viene trabajando, compararla con cómo se hacía en su empleo anterior, etc., y así aportar preguntas e ideas transformadoras. En sentido similar, los cambios se pueden “importar” contratando a alguien que los haya implementado exitosamente en otra organización.

No obstante, el sistema de manejo de personal en Uruguay está pensado fundamentalmente para garantizar la igualdad de oportunidades de acceso, proteger al funcionario de eventuales arbitrariedades de sus superiores y limitar los espacios de clientelismo político. Otra vez, se trata de características deseables, pero que deberían balancearse con otras como la capacidad de realizar contrataciones rápidas, captar personas con perfiles más específicos o asignarles nuevas responsabilidades y remuneraciones de acuerdo a las competencias y actitudes demostradas. También para quienes ya son funcionarios las posibilidades de movilidad entre organismos o incluso dentro de un mismo organismo son extremadamente limitadas. Todo eso atenta contra la posibilidad de contratar, promover y asignar al personal según su aporte a la mejora del trabajo de la organización. 

En síntesis, el esfuerzo por promover sistemáticamente la innovación en el sector público es absolutamente bienvenido. La introducción de prácticas y metodologías como las anunciadas por AGESIC probablemente tendrá impactos muy positivos en aquellos organismos que se asocien al proyecto. Sin embargo, para que la innovación se vuelva una actividad cotidiana en la mayoría de los organismos públicos hará falta revisar las principales reglas que condicionan el trabajo de sus mandos altos y medios, en particular, las de manejo de dinero y recursos humanos. La discusión sobre innovación nos remite nuevamente a viejos dilemas de la gestión pública todavía no resueltos.


*Esta nota está basada en resultados del proyecto de investigación “Innovación en el sector público uruguayo: procesos y condicionantes”. Diego Gonnet Ibarra, Fernanda Solórzano, Mauro Casa, Lorena Alesina. ICP-FCS-UDelaR. Financiado por CSIC-UdelaR (2012-2014).



REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Bloch, C. (2010). Towards a conceptual framework for measuring public sector innovation. Module 1 - Conceptual Framework. Retrieved from:
http://www.mepin.eu/documents/extranet/News/May2010/Conceptual_framework_for_measuring_public_sector_innovation.pdf
Innovation_Unit_UK (2009). An Innovation Index for the Public Sector - final draft report. Retrieved from http://www.nesta.org.uk/about_us/our_people/nesta_teams/policy_and_research
National_Audit_Office_UK (2009). Innovation across central government. London: The Stationery Office.
OECD Eurostat (2005). Manual de Oslo: Guía para la recogida e interpretación de datos sobre innovación: OECD / European Commission.




[i] Una de las definiciones operativas más reconocidas de innovación es la de que se trata de una idea: Nueva al menos para la organización en cuestión: debe ser genuinamente diferente a las prácticas desarrolladas hasta el momento por la organización, pero puede ser adaptada o incluso copiada de otras organizaciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras. Efectivamente implementada: no se consideran ideas que no hayan sido puestas en práctica. Que agrega valor: debe poder demostrarse de alguna forma que la nueva idea implementada genera mejores resultados que su alternativa previa.
[ii] Es el caso del Certificado de Nacido Vivo Electrónico (CNV) con asignación de número único de identidad, diseñado e impulsado por OPP, que recibió el premio Interamericano a la innovación para la Gestión Pública Efectiva 2013.
[iii] Para profundizar en ésta discusión y conocer experiencias de promoción de la innovación en el sector público, ver proyectos PUBLIN (http://survey.nifu.no/step/publin/ ); NESTA (http://www.nesta.org.uk/); Innovations in Government del Ash Center-Harvard (http://www.ash.harvard.edu/Home/Programs/Innovations-in-Government); Comisión Europea http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/policy/public-sector-innovation/index_en.htm; y Gobierno de Australia https://innovation.govspace.gov.au/. BID http://www.bidinnovacion.org/

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