jueves, 31 de marzo de 2016

Circo Beat: el público, la oposición y los medios

Peligro de quedar pegado
Peligro de quedar pegado
foto por Matías Brum
En los últimos meses el vicepresidente ha sido cuestionado en torno a dos temas: su gestión al frente de ANCAP y sus estudios de grado. Parte de la defensa llevada adelante por la izquierda (figuras del gobierno, estructuras del Frente Amplio y el propio vicepresidente) ha involucrado un cuestionamiento del rol y la intencionalidad de la oposición y de los medios de comunicación. Al respecto, me interesa presentar un poco de evidencia empírica que dialoga con estos acontecimientos.

En primer lugar, observemos la defensa que se hace del vicepresidente, que ha generado enfrentamientos a la interna del Frente Amplio, cuando algunas figuras del partido propusieron emitir declaraciones de apoyo en forma previa a que el vicepresidente brindara explicaciones dentro de la fuerza política. Hemos visto reacciones similares de la izquierda, de intentar cerrar filas primero que nada, por ejemplo en torno a los casos de Joselo Lopez y Alfredo Silva en el movimiento sindical, de Lorenzo y Calloia en el gobierno, y de Bengoa y Arean en la intendencia. Y sin necesidad de demasiada suspicacia, podríamos preguntarnos si algunas personas no utilizan dos varas distintas frente a casos de potenciales irregularidades. Vale decir: ¿será que la seriedad con la que es percibido un potencial caso de corrupción depende de los colores políticos del acusado y del votante? A continuación presento evidencia empírica que muestra que la respuesta, al menos para el caso español, parece ser “sí”.

Justamente, Anduiza, Gallego, y Muñoz (2013) realizan un experimento en que testean el sesgo en la percepción de casos de corrupción. Los autores registran las preferencias político-partidarias de un conjunto de individuos, que más adelante deben dar su opinión sobre la severidad (en una escala 0 a 10) de un caso de corrupción recogido en un recorte de periódico (ficticio). Los recortes recogen acusaciones a un alcalde que supuestamente habría favorecido la contratación o el incremento salarial de familiares en la estructura municipal. En forma aleatoria varía el color político del alcalde (PP, PSOE, o sin mención). Efectivamente, la severidad promedio es menor (7.6) cuando la acusación recae sobre un alcalde del partido con el que los individuos se identifican, y mayor (8) cuando es un alcalde del otro partido. La diferencia es más bien pequeña, pero resulta mayor cuando se controla por el nivel de sofisticación política (variable que captura interés y cultura política) de los individuos (la brecha pasa de 0.4 a 1.6). De hecho, la severidad con la que es percibida la corrupción, en general, es creciente con el nivel de sofisticación política y con el nivel educativo de las personas; además, a niveles altos de educación o sofisticación política, no existe una brecha significativa en la percepción de severidad de corrupción entre partidos.

En segundo lugar, más allá de la vara con la que se juzguen los hechos, sucede también que parte de la defensa del vicepresidente apunta a la idea de que la oposición y los medios estarían “embarrando la cancha” al hacer acusaciones que no tienen sustento o que no están relacionadas con hechos genuinos de corrupción. Esta línea es especialmente seguida en lo que se refiere a la comisión investigadora de ANCAP: todo se trataría de un circo mediático con miras a perjudicar al sector del vicepresidente, al gobierno y al Frente Amplio, cuando en los hechos no habría habido corrupción o irregularidades. Al respecto, una parte de la literatura empírica en economía política llega a la relativamente deprimente conclusión de que los casos de corrupción no tienen efectos significativos o tienen efectos muy menores en la probabilidad de reelección de un político o un partido (ver por ejemplo revisión bibliográfica en Golden et al [2006]). Como pequeño contraste, estudios como los de Chang et al (2010) para Italia y Dimock y Jacobson (1995) para los Estados Unidos encuentran que los casos de corrupción sí reducen el porcentaje de votos recibidos por los políticos corruptos, pero tienen efectos menores o nulos en la probabilidad de re-elección. Con mayor contraste, el trabajo de Ferraz y Finan (2008) se centra en auditorías conducidas a nivel de gobierno local en Brasil, realizadas en forma aleatoria. Los autores encuentran que políticos probadamente corruptos reciben entre 10% y 30% votos menos y tienen una probabilidad mucho menor de ser re-electos (hasta un 17% menor); en tanto políticos que salen indemnes de las auditorías incrementan la fracción de votos recibidos y las probabilidades de re-elección.

Ahora bien, la literatura reseñada brevemente habla en general de casos de corrupción, y lo que observamos son de hecho acusaciones y, según algunos, “circo mediático”. Otra vez, con algo de suspicacia, surge otra pregunta ¿será que el público distingue cuando las acusaciones responden a verdadera corrupción y cuando son especulación y “circo”? La respuesta, al menos para el caso español, parece ser “sí”. Justamente, Costas-Pérez, Solé-Ollé y Sorribas-Navarro (2012) estudian el efecto de la cobertura mediática de casos de corrupción en los resultados electorales para el caso de las elecciones locales españolas en el período 1996 a 2009.

Los autores recogen información sobre la cobertura en prensa escrita de distintos escándalos de corrupción a nivel local, y capturan, por ejemplo, el número de noticias publicadas, si el escandalo llega a la Justicia o no, y si la actuación de la Justicia termina en condenas o en absoluciones. Esta riqueza en datos es lo más interesante del artículo, ya que permite distinguir el efecto de la cobertura mediática en casos en los que la Justicia interviene y castiga, y casos en los que no habría habido corrupción (“acusaciones infundadas”). Los autores encuentran que, en promedio, los escándalos de corrupción reducen un 4% los votos a los políticos afectados, cifra que se eleva a 9% en los casos en que la cobertura mediática es alta o muy alta. Ahora bien, estudiando el efecto de la actuación de la Justicia, los autores encuentran además que la pérdida de votos llega a un 14% cuando la Justicia encarcela a alguien y la cobertura ha sido extensa, en tanto no hay reducción de votos cuando las acusaciones no llegan a denuncias ante a la Justicia o, cuando en caso de denuncias, la Justicia no encuentra corrupción. Vale decir, el trabajo encuentra que los votantes saben distinguir las acusaciones verdaderas, de aquellas que terminan siendo solo “circo”.

La evidencia empírica que presenté en este post es escasa y sufre de varios problemas. Uno no menor es de validez externa: no sabemos cuánto podemos extrapolar a la población del Uruguay a partir de trabajos para una muestra proveniente de España. Sin embargo, la intención del artículo es invitar a la reflexión, a repensar esta pregunta de si habrá distintas varas para medir irregularidades, y cuestionarnos si será cierto que alcanza con “operaciones mediáticas” para ganar las mentes y los corazones de los uruguayos.



Referencias

Anduiza, E., Gallego, A., & Muñoz, J. (2013). Turning a Blind Eye: Experimental Evidence of Partisan Bias in Attitudes Toward Corruption. Comparative Political Studies, 46(12), 1664-1692.

Costas-Pérez, E., Solé-Ollé, A., & Sorribas-Navarro, P. (2012). Corruption scandals, voter information, and accountability. European Journal of Political Economy, 28(4), 469-484.

Chang, E., Golden, M., Hill, S., 2010. Legislative malfeasance and political accountability. World Politics 62, 177–220

Dimock, M.A., Jacobson, G.C., 1995. Checks and choices. The house bank scandal's impact on voters in 1992. Journal of Politics 57, 1143–1159.

Ferraz, C., Finan, F., 2008. Exposing corrupt politicians. The effects of Brazil's publicly released audits on electoral outcomes. Quarterly Journal of Economics 123, 703–745.

Golden, M. A. (2010). Some Puzzles of Political Corruption in Modern Advanced Democracies. In In Democracy and Accountability: Globalized Political Responsibility. Toyko: Fukosha.

jueves, 24 de marzo de 2016

¿La rebelión de las maquinas?





Teniente Comandante Data. Fuente: Wikipedia
Hace escasos días el programa AlphaGo de la empresa DeepMind (propiedad de Google) venció a un jugar humano en el antiguo juego de Go. No es la primera vez que una maquina vence a un humano en un juego, pero si la primera vez que lo hace en un juego tan complejo. Desde hace un largo tiempo las “maquinas” han comenzado a aprender acerca de cómo – dentro de ciertos parámetros, emular y potencialmente mejorar el comportamiento de sus creadores humanos en varias áreas. En este artículo quiero aportar a la discusión acerca de que implican estos desarrollos para las ciencias sociales en el contexto de la llamada revolución de los datos

¿ Inteligencia Artificial?

Las modas en el mundo “digital” son cambiantes. La nueva palabra de moda sería “Inteligencia Artificial”, que según el diario El Observador acaba de desembarcar en Uruguay gracias a Ia empresa IBM. Sin embargo en Uruguay trabajan en estos temas personas desde hace posiblemente 30 años, entre ellos un uruguayo que en el 2006 también propuso principios para vencer a los humanos en el Go. Cómo indica el Dr. Guillermo Moncecchi en este post [1] el término inteligencia artificial- acuñado en 1954- ha pasado por una evolución pero el foco siempre se encuentra en que el dispositivo creado (en el mundo de hoy en general un programa) es inteligente si es capaz de percibir su entorno y tomar acciones que maximicen su probabilidad de éxito. En resúmen, un programa es inteligente si logra “entender” lo que pasa y si logra cumplir la tarea para la que fue diseñado con aceptable éxito. Las aplicaciones de este tipo de tecnología (en estados más o menos avanzados) son múltiples y se encuentran presente en nuestra vida diaria o podrían encontrase presente dentro de poco. ¿Que película ver en Netflix? ¿ Que se puede comprar en Amazon? ¿Deberíamos otorgarle un crédito a una persona? ¿ Deberíamos otorgar un beneficio social a esta persona? ¿ Deberían los choferes de Uber trabajar más horas? Voy a obviar los usos militares pues seguro usted recuerda Skynet

Muchas de estas preguntas requieren no solo de el desarrollo de programas informáticos que tengan determinados criterios, sino además de datos que los alimenten. Los programas son tan buenos como los datos que los alimenten, y que consecuentemente les permitan seguir aprendiendo. Estos datos puede provenir del gobierno, bajo la llamada agenda de datos abiertos, o pueden provenir de empresas o pueden provenir (y en general en última instancia proviene) de nosotros. Los datos son la llave para el desarrollo de este campo de maquinas más inteligentes.

 

 ¿ Una ciencia social de los datos?


Más temprano que tarde estas tecnologías van a escalar. El uso en el sector productivo y su alto valor agregado en términos de capital humano lo hacen un sector atractivo para invertir en formas alternativas de desarrollo. Sin embargo hace  largo tiempo que esto dejo de ser meramente un tema de tecnologías de la información y comunicación (o TICs) o meramente “innovación.” Existen varios trabajos que exploran el rol de los algoritmos (algunos de ellos inteligentes) en nuestra vida social. Existen instituciones trabajando sobre los aspectos éticos del uso masivo de datos y las tecnologías que posibilitan esos usos.  También existen expertos que reflexionan sobre los riesgos de estas tecnologías Y existen institutos a nivel global proponiendo los cimientos llamada ciencia social de los datos. Este  (¿nuevo?) campo requiere de trabajo interdisciplinario que no solo explore nuevos métodos sino que además conecte con las teorías disponibles en varios ámbitos de las ciencias sociales. La nueva realidad social será más cuantificable (y potencialmente más automática) pero el dar sentido a la misma, sigue siendo una tarea de los humanos.

Mi argumento es que Uruguay precisa constituir grupos de expertos que aporten a la  investigación básica y aplicada sobre estas nuevas metodologías para favorecer su desarrollo en lo que se configura como un nuevo campo. El uso de datos en diversos áreas (notoriamente gobierno y sector productivo) promete aportar a ese desarrollo. Pero a su vez precisamos reflexionar sobre los impactos de estas actividades más allá de lo estrictamente productivo. Esta convergencia requiere de una interdisciplinariedad generalmente denostada a nivel de los silos académicos tradicionales. Requiere reflexionar para regular y actuar sobre el impacto de estos nuevos métodos y de nuestros numerosos ayudantes “inteligentes”. Al final del día requiere entender, que las decisiones de cómo se crean estas nuevas realidades y a quiénes terminan sirvendo, es una decisión, que lejos de ser automática, seguimos tomando los humanos. 

[1] Para un entendimiento más profundo del tema de Inteligencia Artificial recomiendo la lectura de Inteligencia Artificial y el camino hacia #AIUy de Guillermo Moncecchi. 

sábado, 19 de marzo de 2016

Narcopolítica y Estados de Seguridad

Patricia Bullrich, Ministra de Seguridad de Argentina, en conferencia
de prensa luego de un "golpe al narcotráfico." (foto tomada de
la página de facebook del Ministerio de Seguridad).
“Declárase la ‘emergencia de seguridad pública’ en la totalidad del territorio nacional con el objeto de revertir la situación de peligro colectivo creada por el delito complejo y el crimen organizado, que afecta a la República Argentina, por el término de 365 días corridos a partir de la publicación del presente, la que podrá ser prorrogada fundadamente.” (Decreto 228/2016, Congreso de la Nación, Buenos Aires, 21/01/2016)


Fiesta de la alegría, globos amarillos y optimismo banal conviven en la Argentina de la “nueva derecha” con el reino del miedo. Así, una de las primeras medidas de Macri al asumir la presidencia fue decretar la “emergencia en seguridad pública.” El decreto estipula la intervención de las fuerzas armadas en asuntos de seguridad interior. Y, entre otras cosas, legaliza la pena de muerte al autorizar el derribo de aeronaves que el ejército estime son parte de la economía narco. La “emergencia,” que exuda miedo y respira crisis, irrumpe en el gobierno de las cosas. Motiva y legitima medidas extraordinarias en el ejercicio del poder estatal con la promesa de una eventual vuelta a la normalidad, al “orden.” La nueva derecha llega al gobierno en estado de excepción, momento político, dice Carl Schmitt, donde el reino de la ley (de lo “normal”) se suspende por “razones de estado”. 

La práctica de la excepción tiene una historia larga y poco simpática. Fue la primera medida de Hitler al llegar al Reichstag. Más cerca nuestro, el gobierno de Pacheco allanó el “camino democrático a la dictadura” a fuerza de “medidas prontas de seguridad” (Álvaro Rico 2005).[1] En ese Uruguay, la construcción del “subversivo” ofició de un otro amenazante, un enemigo interno para la nación, cuya erradicación ameritaba el avasallamiento de derechos ciudadanos básicos…hasta que volviese la normalidad.

En la Argentina de hoy, el enemigo interno -cuya designación, dice Schmitt, es la expresión última de soberanía- lo constituye el narco. “El narcotráfico,” continúa el decreto pasado de apuro mientras el Congreso se encontraba en receso, “constituye una irrenunciable y excluyente cuestión de Estado al encontrarse inextricablemente ligado a la inseguridad.” Con la excusa de “erradicar al narcotráfico” (sic), el PRO se apropia y alimenta de la “crisis” con el objetivo de inscribir –literalmente, en las leyes del estado- al miedo como dispositivo inmanente de gobierno.

El decreto, que era una de las medidas del plan para “terminar con el narcotráfico” (sic) –a su vez una de las tres promesas centrales del gobierno macrista, junto a las no menos utópicas de “unir a los argentinos,” y “pobreza cero”)- es, antes que reacción al problema objetivo del narcotráfico, parte del trabajo de albañilería imaginaria en el proceso de construcción del narco. Es a través de la voz del estado (megafoneada y bestializada por los medios de comunicación) que la amenaza narco adquiere materialidad, se vuelve entendible, visible, y, por ende regulable. La emergencia, entonces, dice poco sobre los híper-complejos espacios donde mercados ilegales colisionan con la pobreza, la violencia, y la exclusión estructural, y mucho sobre nuevas formas gobierno de lo social.

No es que las economías narco no existan. (Decir eso sería una estupidez cuando en América Latina la vida de millones está, como nunca antes, estructurada por la circulación de sustancias ilegales). El problema radica en los efectos de reducir complejos espacios sociales a fórmulas como la siguiente: “El narcotráfico es la principal amenaza a la seguridad de cada argentino. Las peleas entre bandas narcos están generando cada vez más violencia, cada vez más muertes…hay jóvenes que matan sin saber bien por qué…jóvenes que actúan bajo los efectos del paco y otras drogas…El Narcotráfico es el negocio ilegal detrás de las drogas. Es enormemente poderoso. Corrompe a políticos, policías, jueces y funcionarios a cambio de impunidad. Destruye la convivencia y las instituciones” (programa de campaña de Macri). Una teoría total de la violencia social parada en la moralidad jurídica de la regulación de las drogas ilegales.


Decir que la amenaza narco es imaginaria (en tanto hacerla visible supone un trabajo de imaginar espacios que tienen un incentivo legal y económico para permanecer invisibles) no quiere decir que sus efectos sean menos reales. El gobierno de Macri le declara la guerra al narco: hombre, morocho, boliviano o paraguayo, hijo inmoral y desviado del capitalismo y la ilegalidad. Y sin embargo, entre los cuerpos que más sufren por esa imaginación están el 60% de las mujeres presas en Argentina, pobres y madres de familia, que cumplen condenas por microtráfico. La brecha entre la imaginación y la realidad de la guerra contra las drogas genera todo tipo de perversas economías morales que pasan desapercibidas…hasta que vuelva la normalidad.


Pero si la guerra contra las drogas no es una lógica de gobierno nueva, lo que si es nuevo es su reposicionamiento en el campo estatal y político. Hoy, el control de drogas importa porque está al centro de un proceso ascendente de securitización de la política. Del avance de lo que Giorgio Agamben llama “estados de seguridad,” donde la excepción se transforma en norma. Si en la lógica hobessiana clásica, el miedo era fundacional a la política en tanto la legitimidad del estado se sustentaba en su capacidad para resolver la inseguridad e incertidumbre de la “guerra de todos contra todos” que domina en la ausencia de un Leviatán, en el “estado de seguridad” esa lógica se invierte (y pervierte): el miedo pasa a ser condición inmanente y duradera, funcional y legitimadora, en el ejercicio de poder. Las “razones de seguridad” cooptan las “razones de estado” y el miedo carcome la democracia por dentro.

Diego Sztulwark ha notado que Macri importa porque el macrismo es la cultura. Una cultura de lo banal y una cultura que despolitiza. Y la banalidad no es superficialidad. Es una cuestión muy seria, que pervierte la política porque impone la hegemonía de la gestión de lo que hay; “incapaz,” dice Sztulwark, “de percibir creación alguna por fuera de la restricción a un espacio delimitado por los actores de la más previsible de las gobernanzas.” En este sentido, nada más banal y despolitizante que un “estado de seguridad”. Una política fofa, que se alimenta del miedo, prometiendo un orden que sirve para perpetuar la excepción y colonizar la movilización y desmovilización política. Nada más banal, nada más serio, que el discurso narco.

Pero además, el macrismo ha mostrado que la banalidad de la nueva derecha tampoco es suave. Globos y champagne conviven con casos de tortura policial y una “la revolución de las balas de goma.” Las ciudadanía voyueur, despolitizada, explica las balas de goma con fotos de la Ministra del Seguridad, Patricia Bullrich, frente a unos kilos de marihuana, posteadas, diaria e incansablemente, por el Ministerio del Seguridad en Facebook…hasthag-nacotraficocero.

¿Y por casa cómo andamos?
"Creemos que hay…un problema que está basado fundamentalmente en el microtráfico, el narcomenudeo y se lo está persiguiendo. Eso tiene delitos conexos asociados: la rapiña, el homicidio. Y tiene, que es lo que se ha agravado en los últimos tiempos pero que lleva bastante, la lucha entre delincuentes por el control de mercados, control de zonas, control de territorios. Quedó superado el mero ajuste de cuentas, ahora es otra cosa, ahora es una guerra. Ese es el problema," decía recientemente el Ministro Bonomi, desplegando una series de conexiones causales en forma de teoría total del problema. 

Estamos en guerra. En Uruguay también reina la excepción. ¿Cómo explicar sino que en un gobierno de izquierda se normalicen los “operativos de saturación” y se inviertan descomunales recursos en tecnologías (materiales y cognitivas) importadas de Estados Unidos para “la nueva policía”[2] mientras el gasto social pelea por las sobras ante el avance del ajuste?

Es que el tema sobrepasa el clivaje izquierda-derecha. El avance del estado de seguridad en Uruguay tiene que ser trazado a la securitización de la política que el país ha sufrido desde fines de los sesenta. Proceso hermanado con el declive de la “polis uruguaya” que traza Amparo Menéndez-Carrión en su imprescindible trilogía “Memorias de Ciudadanía.”[3]

Dejo abierta entonces la hipótesis que el estado de seguridad es una de las continuidades no alteradas por la transición democrática, o siquiera por la llegada de la izquierda al gobierno. Es que, como ha sugerido Bernard Harcourt (2012), el neoliberalismo hace posible (e incluso necesita) la expansión de lo penal, único lugar donde la intervención estatal es entendida como apropiada y legítima. El estado de seguridad es también el estado neoliberal. Así, las intervenciones económicas más moderadas y socialdemócratas son vistas (incluso dentro de la izquierda) con desdén o terror por su supuesta utopía anti-capitalista que pone en riesgo el crecimiento, mientras que se acepta apaciblemente que el aparato estatal se agigante no ya para intervenir en un mercado, sino para tratar de “erradicarlo” cuando de seguridad se trata –algo que ni las obscenas sumas gastadas por Estados Unidos y los gobiernos de Colombia y México han logrado.

Semanas atrás, en medio de los gritos por Ancap, por los falsos licenciados, y bajo el barullo constante de la inseguridad y la guerra narco, fue asesinado en un triste episodio el Sr. David Fremd. Carlos Omar Peralta, el asesino, se hace llamar Abdullah Omar y dijo haber cometido el asesinato por “razones religiosas.” Aunque todo indica que Peralta islamizó su antisemitismo y su condición mental, antes de radicalizar su islamismo, el Ministro de Defensa Eleuterio Fernandez-Huidobro –gran barón del miedo- dijo en reacción que el asesinato “no le sorprendía para nada.” "Me parece,” siguió Huidobro, “que el problema somos nosotros que estamos viviendo adentro de Disneyworld, no estamos viviendo en el mundo. Entonces cuando pasan cosas normales…nos asombramos, porque creemos que nosotros estamos viviendo en otro planeta.” Por si no quedó claro, el Ministro le dice a la gente, sin vergüenza y con todo poder simbólico que su posición arrastra, que la amenaza del “terrorismo islámico” es algo normal y esperable, ¡incluso en Paysandú! El miedo es un arma política peligrosa. Es la mano escondida y reaccionaria del status quo. Haberlo alimentado es una más de las irresponsabilidades del gobierno del FA. A no hacerse el otario si después de las próximas elecciones tenemos, en Uruguay también, una revolución de las balas de goma por la positiva, #narcotráficocero.
[1] Carlos Real de Azúa entendió esto tempranamente: “El largo oficio que las medidas de seguridad habían ido adquiriendo en el país desde el decenio del ’50 permitió que...se llegara a una condición en la cual, bajo el mantenimiento formal de todo el aparato gubernativo y estatal y de los mecanismos de relación y regulación preceptuados para él, el espíritu, el ‘neuma’ de las instituciones pareciera transmigrar. Y sólo quedará —sólo quedó— una letra de ellas de trozo cada vez más titubeante. Más evanescente.” Citado en Alvaro Rico, Como Nos Domina La Clase Gobernante (Trilce, 2005).


[2] Y el problema con Estados Unidos no es uno de imperialismo vulgar y un poco trasnochado. El problema con Estados Unidos es que se ha transformado en un estado policial donde la represión no sólo reproduce la inequidad y la exclusión, como han argumentado Loic Wacquant, Phillipe Bourgeois, y Marie Gottschalk entre otros/as, sino también un aparato represivo que amenaza sistemáticamente la vida de poblaciones marginadas, como recientemente ha señalado el movimiento Black Lives Matter.

[3] “Memorias de ciudadanía. Avatares de una polis golpeada” (Fin de Siglo 2015).

jueves, 10 de marzo de 2016

Información: una forma de hacer a Uruguay más barato

Tomado de las campañas de prensa de Apple y Samsung

Mucha gente piensa que Uruguay es caro, en el sentido de que los mismos bienes cuestan más caros en Uruguay que en otros países. A diversos factores se les atribuye ser los causantes de esto: la inflación, el abuso de la posición dominante de los privados, la política salarial, el manejo del tipo de cambio, etc. En este artículo quiero referirme a un punto que usualmente no está en el debate. En mi opinión, uno de los factores que contribuye a que Uruguay sea caro es la falta de información que tienen los consumidores a la hora de tomar las decisiones. La falta de información hace que los consumidores no puedan elegir entre productos eficientemente y, de esta forma, disminuye la intensidad de la competencia incrementando los precios en los distintos mercados. En este artículo planteo como el Estado, las empresas y los consumidores pueden tomar medidas que mejoren el nivel de información y, de esta forma, generar una economía más competitiva y más barata.

¿Qué puede hacer la política pública para mejorar la información?

Existe al menos tres vías por las cuales la política pública puede contribuir a mejorar la información existente para los consumidores. En primer lugar, el Estado puede y debe generar información relevante y ponerla a disposición de los consumidores de una forma accesible. Un buen ejemplo de esto es el portal atuservicio.uy, creado por el Ministerio de Salud Pública (MSP) en conjunto con DATA, en ocasión de la apertura del corralito mutual. Esta página web presenta un conjunto de indicadores que permiten al consumidor comparar los diferentes proveedores de servicios de salud. Esto facilita el proceso de elección para el consumidor, un proceso que es complejo ya que implica recolectar y procesar mucha información sobre precios, calidades, beneficios, expectativas sobre el futuro, etc. De esta forma, la información proporcionada por el portal reduce los costos de cambiar de proveedor, aumentando el nivel de competencia en este mercado. Aunque esto representa un gran avance, el portal podría facilitar aun más la elección del consumidor si brindara información más personalizada. Por ejemplo, se podría permitir a los usuarios ingresar su consumo de servicios de salud esperado o el del año anterior, y a través de un simulador, informarles sobre los costos esperados de este perfil de consumo en los diferentes proveedores. Más allá de este ejemplo, es muy difícil encontrar en otros portales estatales información detallada acerca del funcionamiento de los mercados que permitan a los consumidores tomar mejores decisiones[1].

En segundo lugar, la política pública puede aumentar el nivel de información disponible regulando la información que las empresas deben brindar directamente a los consumidores. Pensemos en un consumidor que se encuentra en un supermercado intentando decidir qué producto comprar. Este consumidor tiene que elegir entre productos que no solo tienen diferencias de calidad y especificaciones, sino que también vienen en distintos tamaños o cantidades. Las etiquetas de precios deberían facilitar la comparación. Por ejemplo, en Estados Unidos y en varios países de Europa, la regulación exige que las etiquetas muestren el precio por unidad de los diferentes productos. Esta sencilla regulación genera más información a los consumidores y facilita el proceso de decisión. Al hacer más sencillo comparar los precios, permite al consumidor concentrarse en entender las promociones disponibles o las otras características de los productos (lo que se conoce como reducir la carga cognitiva). Este es solo un ejemplo de posibles cambios en la regulación sobre cómo la información debe ser presentada, que permitirían construir un ambiente más competitivo y favorable a los consumidores.

En tercer lugar, el Estado puede utilizar la información relevante para ayudar a los consumidores a tomar mejores decisiones. Esto se conoce como “nudging” (“dar un empujoncito”) y se basa en los aportes de la economía comportamental y, en particular, en un libro reciente de Richard Thaler y Cass Sunstein[2]. La idea es que es posible cambiar de una forma predecible las decisiones de un consumidor, cambiando simplemente el ambiente en el que éstas se toman, y sin tener que alterar los incentivos o prohibir comportamientos. Este tipo de intervenciones va más allá de sólo generar la información, ya que se entiende que en muchos casos los consumidores no utilizan toda la información disponible en sus decisiones. Una de las aplicaciones de estas ideas es la regulación de las opciones que los consumidores enfrentan por defecto cuando no toman activamente una decisión, por ejemplo en sus decisiones de ahorro o de pago y financiación en las tarjetas de crédito. Otra aplicación del “nudging” se realizó en el mercado de seguros de salud en Estados Unidos, cuando se enviaron cartas a los consumidores informándoles de cuánto podrían ahorrar si eligieran cambiarse a diferentes proveedores disponibles en el mercado.  Una evaluación de esta intervención, basada en su diseño experimental, encontró que la misma tuvo impactos positivos sobre la probabilidad de cambiarse de los consumidores[3]. Más en general, el éxito de estas políticas ha llevado a que las mismas sean adoptadas por diferentes países[4]. De hecho, Sunstein y Thaler se encuentran asesorando a los gobiernos de Estados Unidos y el Reino Unido, respectivamente. Aunque implican desafíos de información y gestión, este tipo de políticas contribuye fuertemente a mejorar el acceso y uso de la información por parte de los consumidores y, por lo tanto, es importante para Uruguay comenzar a trabajar en esta dirección.

¿Qué pueden hacer las empresas al respecto?

Más allá de los aportes de la política pública, los privados tienen un rol fundamental en generar mayor información en los mercados. Las empresas pueden utilizar la creación y difusión de información como estrategia para competir por mayores cuotas de mercado o para generar nuevas oportunidades de negocios. Una forma en la que las empresas pueden implementar esta estrategia es lo que se conoce como publicidad comparativa. Este tipo de publicidad destaca las similitudes y diferencias objetivas y comprobables que el producto del anunciante tiene respecto a los de sus competidores. Aunque completamente legal (Ley 17.250, Artículo 25), la publicidad comparativa no es una práctica habitual en Uruguay, quizás porque se considera incorrecta o inapropiada. Sin embargo, y como ilustra la foto que acompaña este artículo, la publicidad comparativa es una práctica habitual y promovida en muchos lugares del mundo. La Federal Trade Commission (FTC), encargada de los asuntos de competencia en Estados Unidos, promueve el uso de publicidad comparativa con el objetivo explicito de crear más información y favorecer a los consumidores. Más aún, la FTC plantea que la autorregulación de las cámaras empresariales no debe restringir el uso de la publicidad comparativa. En Uruguay, en su pauta publicitaria televisiva y radial, el Consejo Nacional de Autorregulación Publicitaria plantea como reglas para la buena publicidad que “en ningún caso podrás decir cosas que perjudiquen a los demás” o “jamás podrás hablar mal de un competidor”. Si bien no restringe su uso, este tipo de regulaciones empresariales puede ser entendida como una forma de desincentivar la publicidad comparativa. Aunque no consiste en hablar mal de un competidor, la publicidad comparativa perjudica de alguna forma a los competidores, de la misma forma que en general una mayor competencia reduce los beneficios individuales de las empresas. Sin embargo, enfatizar las características reales de los productos por parte de las empresas contribuye a su propio desarrollo, a la vez que genera más información y aumenta el bienestar de los consumidores.

¿Qué rol tienen los consumidores?

Los consumidores pueden jugar un papel central cambiando su cultura de consumo, a partir de demandar y analizar más información a la hora de tomar decisiones. Un ejemplo de una conducta que los consumidores pueden cambiar es la elección de determinadas marcas “líderes”, aun cuando existen alternativas que pueden ser más convenientes. En un contexto de baja información, esta decisión puede estar justificada, ya que la marca puede ser entendida como una señal de la calidad del producto. Sin embargo, los consumidores se beneficiarían de procurar mayor información para considerar si efectivamente estos productos de marcas líderes son mejores que los productos de los competidores, o si la diferencia de calidad justifica la diferencia de precio. Esto es particularmente pertinente en el caso de bienes o servicios en los cuales la calidad y las características de los diferentes productos son difíciles de evaluar a simple vista, como por ejemplo los medicamentos o productos de higiene. Buscar más información a la hora de tomar decisiones de consumo es un cambio cultural que tiene efectos importantes sobre el nivel de competencia en los mercados y el bienestar de los consumidores.

En síntesis, la limitada información a la que tienen acceso los consumidores en Uruguay juega un rol fundamental en la baja intensidad de la competencia y en el nivel de precios, haciendo “caro” a Uruguay. Procurar una economía más competitiva, y por lo tanto más barata, debe ser un objetivo estructural y no una iniciativa puntual en un contexto de alta inflación. En este artículo se plantean algunas propuestas a partir de las cuales los consumidores, las empresas y la política pública pueden contribuir a generar mayor información. A través de intensificar la competencia, esta información contribuirá a hacer a Uruguay más barato.




[1] Otra experiencia exitosa en este sentido es el Área de Defensa del Consumidor (ADC), que desde 2007 releva los precios de una canasta de productos en diferentes locales de venta y ofrece esta información de una forma amigable en su página web (http://www.precios.uy/). Contrariamente, es paradójico el nivel de la información pública que ofrecen algunas oficinas reguladores. Por ejemplo, y tal como planteara en un artículo previo en Razones y Personas, el portal de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones no ofrece información detallada sobre cuotas de mercado y precios de los diferentes proveedores.
[2] Thaler, Richard H.; Sunstein, Cass R. (2008). Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness. Yale University Press. ISBN 978-0-14-311526-7.
[3] El artículo con los resultados puede encontrarse en este link
[4] La creación de una unidad de “nudging” en el Reino Unido en 2014 generó varias interesantes notas de prensa, dos de las cuales se pueden consultar aquí y aquí.

jueves, 3 de marzo de 2016

Descentralización y autonomía educativa en la mira: algunas pistas para el debate en Uruguay y Chile



Foto: Martin Snicer bajo licencia CC BY 2.0
Sin lugar a dudas la calidad y equidad educativa ha sido tema de agenda tanto en Chile como en Uruguay en los últimos años pero cada país ha transitado caminos muy distintos que responden, en parte, a lógicas institucionales muy distintas de larga data. En Uruguay, la autonomía de los centros educativos volvió al debate público con la polémica sobre proyectos como ProMejora y en Chile, ya la llamada Revolución de los Pingüinos, colocó la cuestión de la municipalización  en el tapete. En el contexto latinoamericano específicamente las políticas de descentralización han sido analizadas desde prismas contrapuestos e incluso antagónicos: por un lado, se las ha visto como claros intentos de liberalización como indicios del progresivo debilitamiento del Estado-Nación y su retraimiento en la provisión de servicios básicos;  por el otro, se ha tildado estas políticas como democratizantes en tanto  permitirían fortalecer la gobernanza a nivel local. 

Una gran parte de las reformas educativas latinoamericanas de los ’90 llevaron adelante políticas de descentralización educativa como uno de los principales ejes.  Por definición, los procesos de descentralización implican una redistribución entre niveles del estado así como también entre grupos. Por ello, las políticas de descentralización suelen ser de alto impacto en términos de conflictividad social y consenso social. 

Esta nota busca compartir algunos de los resultados arrojados por una investigación de la que fui parte ([1]),  específicamente aquellos relativos a la descentralización y grados de autonomía educativa en Chile y Uruguay con el objetivo de dejar planteadas algunas pistas para seguir pensando el rumbo del cambio educativo.

La comparación es especialmente potente dado que los dos países tuvieron en el pasado una matriz institucional muy similar y emprendieron, desde los años '80 en adelante, derroteros radicalmente opuestos en esta materia. En Uruguay la dictadura (1973-1984) no alteró las bases institucionales del sistema en lo referente al grado de centralización/descentralización en la toma de decisiones (Romano 2009; Appratto y Artagaveytia 2004). En contraposición, el régimen pinochetista (1973-1989) implantó la municipalización y privatización en educación y esta transformación fue respetada por los gobiernos democráticos posteriores a 1990, aunque bajo en primer gobierno de Bachelet comenzó a ser objeto de gran contención educativa y dicho proceso de cuestionamiento se ha venido profundizando hasta la actualidad.  

En relación a la autonomía de centros educativos  respecto a la distribución de recursos y en la evaluación y currículo escolar, la investigación encontró, por un lado, A) una asociación positiva entre mayores niveles de autonomía en la distribución de recursos y los resultados en las pruebas PISA, al considerar toda la muestra y las muestras público/privado por separado, con los controles correspondientes[2].  Por otro, que B) esta asociación entre autonomía en la distribución de recursos y resultados en las pruebas PISA, se mantiene para el caso chileno, luego de controlar por características individuales del centro, el grado de avance de los alumnos y los “inputs” escolares. Para el caso uruguayo, la asociación entre autonomía y resultados educativos está íntimamente relacionada al tipo de provisión (privado/público). 

Es importante señalar que la autonomía atribuida a los centros Chilenos no necesariamente radica al nivel de centro, ni es relativa a todos los aspectos. Al decir de un informante calificado entrevistado en la investigación de referencia, en Chile esto ha llevado a una relación un tanto “esquizofrénica” entre el Ministerio de Educación, el municipio y los centros escolares, que no fue resuelta por el proceso de reforma que emprendió Bachelet en su primer gobierno: “La escisión esquizofrénica entre las cuestiones técnicas educativas que estaban a cargo del Ministerio de Educación y las cuestiones administrativo-financieras que estaban a cargo de los municipios. Sólo por nombrar la más importante, pero como esa hay muchas más”. Es decir, contrariamente a lo que se dice muchas veces, el modelo de descentralización en Chile no ha permitido necesariamente que los centros tengan  mayor potestad en  como emplear sus recursos para mejorar sus proyectos educativos.  Es un  modelo bicéfalo (municipio/ministerio) que da muy poca autonomía a los centros. Al decir de un prominente sindicalista chileno: “Aquí con respecto a la municipalización de la enseñanza a nosotros se nos habló de descentralización. Nosotros la descentralización la entendemos como una forma de darle un poco de autonomía al funcionamiento de los colegios, pero acá en Chile lo que menos ha habido es eso. Yo creo que aquí más que descentralización en Chile ha habido desconcentración, ¿no? A tal extremo que aquí nadie mueve, como decía Pinochet, no se mueve una hoja, aquí no hay iniciativa de parte de las escuelas para hacer sus propios proyectos, a excepción de los colegios privados que tienen muchos recursos, mucha plata, muchos profesionales, etc.” 

En el caso de Uruguay, las entrevistas a informantes calificados y actores de centros públicos confirman la falta de autonomía a la hora de distribuir recursos educativos en el centro, al igual que en la toma de decisiones curriculares. Esto redunda en escasísimos márgenes de toma de decisiones por parte de los centros. Los centros privados obviamente poseen mayores márgenes de libertad respecto a cómo administran sus recursos pero dicen sentirse muy controlados en lo que refiere a la toma de decisiones de aspectos curriculares. Tal como lo describen un director de un colegio privado: Ahora, en este momento yo creo que nosotros nos vemos muy limitados a poder tener iniciativas para mejorar distintos aspectos que pueden ser piloteados en institutos y después si funcionan poderlos llevar al sistema público. Yo creo que sería un gran aporte, realmente nos movemos con una franja de autonomía relativamente baja y creo que eso es una carencia del sistema educativo”  (Uruguay/ director/ privado)  Similarmente, una docente de la UTU reflexiona: “Es buena la autonomía que tiene (esta escuela técnica) (…) Los liceos en realidad, en el liceo que estoy, sé que la directora no hace nada, si no consulta arriba. Nada de nada...”.

Las entrevistas en Uruguay revelan una interesante paradoja: mientras hay un control acérrimo por parte del Estado en lo relativo a las formalidades y los procedimientos, existe poco control de los aspectos sustantivos del proceso de enseñanza y aprendizaje.  Es a nivel del aula donde el pode relativo de los docentes entra en juego en los centros educativos: “En el sistema público yo siento que ya, nadie conoce mucho ni mi práctica, ni mi forma de hacer las cosas. Entonces, mientras uno no se salga de lo que está pautado por escrito, no va a haber problema. Pero ese anonimato también a veces de que nadie te conoce ni sabe tu modalidad de trabajar. A mí me visitaron una vez en inspección hace muchos años y eso fue todo”  (Docente, público). 

Sabido es que los procesos de cambio en la gobernanza de cualquier sistema no se producen en abstracto, sino que son mediados y transformados por los propios actores que participan en ellos. Es decir, no se puede hablar de los efectos de políticas de descentralización en un contexto dado per se, si no se toman en consideración las formas en que se implementan, viven y contestan dichas políticas desde los actores sociales y políticos que las vivencian. 

En momentos en que se habla de cambiar el ADN educativo en Uruguay, la investigación muestra la necesidad de extrema cautela a la hora de pensar la relación entre descentralización, participación y logros educativos. El caso chileno evidencia que la descentralización no necesariamente significa mayor autonomía a nivel de centro: de hecho, las autoridades centrales a través del MINEDUC han conservado cuotas muy importantes de definición de las políticas educativas para todos los centros y la autonomía principal radica en el municipio y no en centro educativo. Ello ha generado grandes críticas  por parte de los actores locales y ha contribuido a profundizar la segmentación del sistema educativo. Por otro lado, es clara la imperiosa necesidad de acompañar los procesos de descentralización y/o autonomía de los centros con la construcción de capacidades a nivel local y la participación real de actores involucrados. En el caso Uruguayo, bajo el manto de la centralización se pierden mucha de la diversidad de experiencias educativas y con ello la posibilidad de aprender de procesos de innovación ocurriendo de hecho en muchos centros públicos y privados, que deberían ser estudiados, analizados y, por qué no, replicados. 

Referencias:

Appratto, C. y Artagaveytia, L. (2004).  “La educación”, en El Uruguay de la dictadura (1973-1985). Montevideo: Banda Oriental

Mancebo, M. E. (2012). “Descentralización, financiamiento y gobernanza educativa en Chile y Uruguay” en Revista Uruguaya de Ciencia Política, vol. 21, núm. 1, enero-junio, pp. 93-118,

Romano, A. (2009). Transformaciones del discurso pedagógico en el Uruguay de la segunda mitad del siglo XIX. Disponible en http://www.fhuce.edu.uy/jornadas/IIJornadasInvestigacion/Ponencias

Vaillant, D.; M.E. Mancebo, C.Llambí, L.Piñeyro y G. González. “Public Service Delivery in Basic Education: Institutional Arrangements, Governance and School Results in Chile and Uruguay”. GDN Working Paper No. 85, September 2013. Global Development.




[1] Esta reflexión surge como resultado de una investigación llevada a cabo en el marco del proyecto “La Prestación de Servicios Públicos en la Educación Básica: arreglos institucionales, gobernanza y resultados educativos en Chile y Uruguay”. La investigación de referencia fue co-coordinada por María Ester Mancebo y Denise Vaillant y en ella participa un equipo integrado por Cecilia Llambí, Leticia Piñeyro y Gabriela González. El estudio formó parte de un proyecto de investigación internacional del Global Development Network (GDN) sobre gobernanza en el sector público.  Por un abordaje sobre la dimensión de descentralización y financiamiento ver Mancebo (2012).

[2] Los “controles individuales” incluyen el género de los alumnos y el índice PISA de nivel socio-económico. La variable “nivel” está  creada a partir de un conjunto de variables dummy que indican el grado al que pertenece el alumno. Controles de centro incluyen el índice PISA de nivel de recursos escolares, tamaño y un conjunto de variables dummy que describen las policías de admisión, el nivel socio-económico de centro y el tipo de provisión y financiamiento (público/privado).  El control “FE país” refiere a factores específicos de país. Para ver los estadísticos consultar el informe de GDN disponible en la bibliografía.