Algunos desafíos para la política de competitividad

En 1994 Paul Krugman publicó un influyente y polémico post en Foreign Affairs titulado "Competitivenss: a Dangerous Obsession". Allí se argumenta que a pesar de la fascinación que genera la idea de "competitividad" entre economistas, políticos, y empresarios, es un concepto elusivo, difícil de medir empíricamente, y peligroso para la calidad de la política pública. En países pequeños de economía abierta, la versión más difundida de la idea de competitividad refiere al desempeño comercial de los productos domésticos en el mercado internacional. En este caso las mejoras de competitividad pueden lograrse a costa de un deterioro relativo de los estándares de vida domésticos, como renunciar al crecimiento salarial o perder poder de compra fuera de fronteras. Un ejemplo de ello en el mundo no desarrollado es la explotación de grandes masas de trabajadores que han favorecido los estados desarrollistas asiáticos en busca de promover las exportaciones de industrias catalogadas como estratégicas.

Pero esta no es la idea que motiva el Sistema Nacional de Competitividad que impulsa la izquierda en Uruguay. Aunque todavía no sabemos lo suficiente sobre como será el SNC en la práctica, sí sabemos que los argumentos que sustentan esta iniciativa provienen de teorías de crecimiento endógeno. El diagnóstico que está por detrás es que Uruguay ya no tiene capacidad ociosa porque hace pleno uso de sus factores productivos, y que para mantener el crecimiento económico en el largo plazo es necesario aumentar los niveles de productividad de los factores (trabajo, capital y tierra). Para ello el país debería avanzar en innovación científica, en una mejora de la dotación de capital humano, en la incorporación de tecnología, y en otras condiciones básicas como la calidad institucional e infraestructura instalada. Todo ello redundaría en una mayor competitividad de la producción doméstica, que al contrario de las advertencias de Krugman, serían precisamente el camino para un mayor bienestar social.

El gobierno ha definido la mejora de la competitividad como una prioridad de su gestión, y quiere revitalizar la Oficina de Planeamiento y Presupuesto como un agente de planificación estratégica capaz de coordinar las acciones de diversos organismos ya existentes (como la ANII, Uruguay XXI, INEFOP, INACOOP, CND, el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, INIA y otros). La OPP es ciertamente el espacio natural para desarrollar políticas de planificación y desarrollo. Pero esta oficina de rango ministerial también tiene un conjunto de debilidades institucionales que se arrastran hace décadas. En esencia, la OPP no cumple verdaderas funciones de planificador económico. Tampoco es un planificador presupuestal de largo plazo: tanto por la estructura contable del presupuesto nacional como por el sistema de reglas que gobiernan su preparación y aprobación, la OPP es un agente débil para liderar procesos de mejora de la estructura y eficiencia del gasto público. Aunque se han realizado avances importantes en recolección de información para la evaluación de la gestión pública, la OPP tampoco funciona como una agencia de investigación aplicada al servicio de los proyectos de desarrollo económico del gobierno.Por tanto, este es un primer desafío importante para la política de competitividad que impulsa el gobierno, y refiere a superar condiciones de debilidad institucional de la oficina de planeamiento.

Es notablemente relevante que la élite gobernante haya adquirido la idea de que "la competitividad es bastante más que la evolución del tipo de cambio" (ver entrevista a Alvaro García en La Diaria, 14/08/2014). En contrapartida, esto abre un debate todavía no resuelto en el país: cuáles son los límites de lo que se considera dentro del gran paraguas de competitividad. Hay una gran colección de "inputs" y "outputs" de distintas políticas--las cuales pueden ser implementadas en forma pública, privada o mixta--que son candidatas a favorecer la competitividad del país.  Esto sugiere la existencia de distintos grupos de interés que buscarán formar parte de los beneficios de la política, y la necesidad de priorizar en las inversiones de mayor impacto en el largo plazo.

Pero gobernar únicamente para el largo plazo es siempre difícil. Los incentivos de los gobernantes dependen en una importante medida de sus horizontes de tiempo. Cuando los horizontes de tiempo son relativamente cortos (en Uruguay un pequeño movimiento de preferencias modifica quién forma el gobierno) los gobernantes enfrentan el dilema entre la redistribución oportunista y la inversión en áreas como educación y ciencia y tecnología cuyos resultados económicos son a) siempre riesgosos y b) observables algún tiempo después de la próxima instancia de voto popular. Por tanto es natural que el gobierno tenga incentivos para acompañar la política de competitividad de algunos beneficios relativamente concentrados en sectores productivos que aseguren apoyo político de corto plazo. En algunos sectores de la economía esto puede ser económicamente eficiente, en otros, se aleja dramáticamente del óptimo social.

Foto: Matías Brum 

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