Por Joaquín Paseyro
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El pasado 8 de julio, el Parlamento dio la sanción definitiva al proyecto de Ley de Urgente Consideración (LUC). Uno de los capítulos más discutidos por parte de la opinión pública ha sido el que refiere a la derogación de varios artículos de la Ley de Inclusión Financiera (LIF).
Mientas que ya se ha escrito bastante respecto a los probables efectos negativos que esta ley puede tener con relación al combate al lavado de activos y la formalidad del mercado laboral ([1] y [2]), menos atención ha recibido una de las recientes modificaciones introducidas en dicha ley: la posibilidad de los comercios a aplicar descuentos por pago en efectivo ([3]). En esta columna intentaré, en primer lugar, entender por qué surge esta demanda por parte de ciertos grupos de presión, en segundo lugar, exponer las respuestas dadas por el gobierno anterior respecto a estas demandas y, finalmente, analizar qué posibles impactos puede tener este cambio en la regulación.
Uno de los grupos que más presión ha ejercido para derogar la LIF ha sido la Cámara Regional de Empresarios y Comerciantes del Este (CRECE). De hecho, hasta enero de este año, llevaron adelante una campaña de recolección de firmas para llamar a un referéndum que derogue la LIF. Al reunirse con el entonces Presidente electo, Luis Lacalle Pou, y constatar que el nuevo gobierno pensaba derogar dicha ley, decidieron desistir de dicha iniciativa.
Si bien puede resultar tentador simplificar el análisis y suponer que dicho grupo de presión busca poder ofrecer descuentos por pago en efectivo para evadir impuestos más fácilmente, la realidad es un poco más compleja que esto. Los individuos responden a incentivos; si su situación es peor a la que tenían antes de cierto cambio regulatorio, es razonable que intenten revertir esa normativa.
Empecemos por describir brevemente cómo funciona el sistema de pagos electrónicos. En la literatura económica ([4], [5] y [6]) se lo describe como un mercado de dos lados (two-sided market). Al igual que Tinder, Spotify o PedidosYa, existe una “plataforma” que permite la interacción de dos grupos de actores. Tal como lo explica la Exposición de motivos de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal del año 2018 ([7]), “Por una parte, están las instituciones emisoras de medios de pago (bancos, emisores de dinero electrónico o administradoras de tarjetas de crédito), que se vinculan con los usuarios o consumidores. Por otra parte, se encuentran los adquirentes, que le ofrecen a los comercios la posibilidad de aceptar distintos medios de pago electrónicos y que, a través de dicho vínculo, habilitan la interconexión, el procesamiento y la comunicación de las transacciones que se realizan en los comercios para la autorización y recepción por parte de las instituciones emisoras.”. De forma simplificada podemos decir que los adquirentes (e instituciones emisoras de medios de pago) son la “plataforma” que permiten la interacción entre comercios y consumidores. Por cada transacción realizada, el comercio debe pagar un arancel que es acordado de antemano. Desde la puesta en práctica de la LIF, el principal reclamo de los comerciantes ha sido el elevado nivel de estos aranceles y la marcada dispersión de los mismos entre comercios grandes y pequeños.
Normalmente, cuánto mayor sea la cantidad de actores de un lado del mercado, mayores serán los beneficios de unirse a la plataforma para los actores del otro lado del mercado (ej. cuantos más restoranes disponibles existan en PedidosYa, mayor utilidad le brindará al consumidor unirse a la plataforma, y viceversa). Con la aplicación de la LIF, al aumentar exógenamente la cantidad de tarjetahabientes (dada la obligatoriedad del pago de salarios por medios electrónicos), los comercios se vieron “presionados” a aceptar pagos con medios electrónicos. Utilizando la analogía de las plataformas de comida, si el Estado decretara que todos los uruguayos sean usuarios de PedidosYa, los restoranes se verían prácticamente obligados a sumarse a la plataforma, aún en caso que consideren que sus comisiones fuesen excesivas. Para entender el enojo de la CRECE es relevante considerar que, como toda regulación, la LIF genera ganadores y perdedores; es decir, es probable que algunos comercios obtengan una mayor utilidad en un escenario en que no tengan la “necesidad” de aceptar medios de pago electrónicos.
Una de las particularidades del sistema de pagos electrónicos en Uruguay es “la existencia de múltiples jugadores que proveen la adquirencia, pero cada uno lo hace para un sello o marca en exclusividad. De esta forma, un comercio que desee comenzar a aceptar una tarjeta de débito o crédito en particular, solo tiene disponible un único proveedor exclusivo con quien contratar el servicio, que tiene el monopolio del mismo.” [7]. Como informa dicho reporte, este tipo de esquemas que limitan significativamente la competencia del sistema, son cada vez menos frecuentes en el mundo.
La última característica relevante a grandes rasgos de este sistema es que, a partir del artículo 64 de la LIF, los comercios no estaban habilitados a cobrar “un precio mayor si el pago se realiza mediante estos instrumentos que si el mismo se realiza con efectivo” (no-surcharge rule). Esta norma tiene por principal objetivo incentivar el uso de medios de pago electrónicos, en el entendido de que dificultan la evasión de impuestos en comparación con los pagos en efectivo.
Mediante acuerdos entre las gremiales de comercios, los emisores y adquirentes de los principales medios de pago electrónicos, el gobierno ha logrado reducir sustancialmente los aranceles máximos, así como la dispersión entre los aranceles cobrados a pequeños y grandes comercios. Mientras que el arancel máximo era 7% para tarjetas de crédito y débito en 2011, actualmente es de 4% para tarjetas de crédito y 1,30% para las de débito. A su vez, el gobierno ha otorgado importantes subsidios a los arrendamientos de POS. Por último, en el ya citado reporte ([7]), se menciona en la agenda de trabajo la intención de reformar (para octubre 2020) el sistema de adquirencias y pasar a un modelo de multiadquirencias “que implica que existan varios adquirentes, cada uno de los cuales le ofrezca la posibilidad de aceptar el conjunto de medios de pago electrónico a los comercios.” De esta forma, se rompería con los monopolios existentes y se proveerían incentivos para que una mayor competencia haga bajar aún más los aranceles cobrados a los comercios.
Luego de haber caracterizado el sistema de pagos electrónicos, expuesto los posibles impactos negativos que tuvo la LIF en algunos comercios y descripto las acciones que el gobierno anterior tomó para responder a los reclamos de dichos actores, finalizo delineando algunos de los impactos que considero puede traer la derogación del ya mencionado artículo 64 de la LIF.
Al poder discriminar precios por medio de pago, es razonable esperar que los comercios fijen un precio mayor para pagos con medios electrónicos (transfiriendo parte o todo el costo de los aranceles al consumidor) y un precio inferior para pagos en efectivo. Es probable que esta estrategia mejore los márgenes de los comercios al reducir los costos transaccionales que enfrentan (asumiendo que los costos de almacenar y depositar efectivo son mayoritariamente fijos). A su vez, en caso que la proporción de compras en efectivo aumente, es esperable que la facilidad con la que los comercios pueden evadir impuestos directos incremente (en particular el IVA [8]). Por último, dado que será menos atractivo para los consumidores tener un medio de pago electrónico (se enfrentarán a mayores precios), otro efecto colateral esperable es que la demanda por este tipo de instrumentos disminuya.
Toda modificación de las normas y reglamentaciones de un país generan distorsiones o efectos colaterales. Considerarlos resulta clave para un buen diseño de políticas públicas. En momentos en que el país enfrenta un déficit fiscal elevado y se espera un fuerte ajuste en el presupuesto a discutirse próximamente, no parece conveniente permitir a los comercios aplicar descuentos por pago en efectivo. En este sentido, introducir la multiadquirencia podría haber sido un camino más apropiado para recoger los reclamos de la CRECE y profundizar la reducción de los aranceles sin erosionar la capacidad recaudatoria del Estado.
REFERENCIAS
1. Vallcorba, M. (16 de mayo de 2020). El lado oscuro de la LUC: el caso del desmantelamiento de la inclusión financiera. La Diaria. Recuperado de https://ladiaria.com.uy/articulo/2020/5/el-lado-oscuro-de-la-luc-el-caso-del-desmantelamiento-de-la-inclusion-financiera/
2. Grupo Jueves. (7 de marzo de 2020). Los ojos ciegos bien abiertos: el Uruguay “transparente” que propone la ley de urgente consideración. La Diaria. Recuperado de https://ladiaria.com.uy/articulo/2020/3/los-ojos-ciegos-bien-abiertos-el-uruguay-transparente-que-propone-la-ley-de-urgente-consideracion/
3. Comercios podrán volver a los descuentos por pago en efectivo cuando se apruebe la LUC. (7 de marzo de 2020). El Observador. Recuperado de https://www.elobservador.com.uy/nota/comercios-podran-volver-a-los-descuentos-por-pago-en-efectivo-cuando-se-vote-la-luc-20205261709
4. Rochet, J., & Tirole, J. (2003). Platform competition in two‐sided markets. Journal of the European Economic Association, 1(4), 990-1029.
5. Rochet, J., & Tirole, J. (2003). An Economic Analysis of the Determination of Interchange Fees in Payment Card Systems. Review of Network Economics, 2.
6. Armstrong, M. (2006). Competition in two‐sided markets. The RAND Journal of Economics, 37(3), 668-691.
7. Rendición de Cuentas 2018 y Balance de Ejecución Presupuestal. Recuperado de https://www.gub.uy/ministerio-economia-finanzas/comunicacion/publicaciones/rendicion-cuentas-2018-balance-ejecucion-presupuestal
8. De acuerdo a la DGI, la tasa de evasión del IVA ha venido bajando de forma sostenida desde el 2003 al 2016 (último año en que se tienen datos disponibles). Dado que la LIF fue promulgada el 29/04/2014, no existe evidencia suficiente para atribuirle esta disminución únicamente a dicha ley. DGI – Departamento de Estudios Económico – Tributarios. “Estimación de la evasión en el Impuesto al Valor Agregado mediante el Método del consumo 2000-2016”. Recuperado de https://www.dgi.gub.uy/wdgi/page?2,principal,Evasion-IVA,O,es,0,
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