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EDUY21 y la necesaria revolución educativa

Créditos: DATA Uruguay. ShareAlike 2.0 Generic (CC BY-SA 2.0). 
El 16 de mayo, EDUY21 lanzó su Libro Abierto: Propuestas para apoyar el acuerdo educativo. Es un documento elaborado por un amplio conjunto de educadores y educadoras y otras personas vinculadas a las políticas educativas, cuya intención es promover la discusión y ayudar a llegar a consensos políticos sobre los cambios que necesitamos procesar en nuestro sistema educativo. El objetivo de esta entrada es contribuir a visualizar y comenzar a discutir algunas de las propuestas incluidas en el Libro Abierto.

Lo primero a destacar es la enorme importancia de la contribución de EDUY21. Es imposible exagerar la importancia y urgencia que tiene procesar estos cambios para nuestro país. La situación de nuestro sistema educativo está cada día que pasa limitando las capacidades de desarrollo y oportunidades de vida de cada uno de los niños, niñas y adolescentes que pasan por el sistema educativo, y contribuyendo a deteriorar a nuestra sociedad en su conjunto. Esta situación de rezago material y sustantivo es injustificada en relación a nuestros niveles de ingreso, desigualdad y pobreza. En este contexto de inexcusable retraso en la implementación de reformas estructurales en el sistema educativo, el esfuerzo de EDUY21 por generar una propuesta independiente para buscar consensos sociales y políticos es una luz de esperanza.

Esto no quiere decir que no se hayan hecho avances en las últimas décadas y en particular durante los gobiernos del Frente Amplio. Por el contrario, se han realizado importantes avances que van en la misma línea de algunas de las propuestas de EDUY21, y que son detallados y debidamente reconocidos en el capítulo 2 del libro. Sin embargo, estos cambios no afectan la forma en que está organizada la educación. Las metas que propone EDUY21 (ver recuadro 1), y con las que creo que la mayoría de los actores relevantes estarán de acuerdo al menos en lo cualitativo, constituyen desafíos significativos. Para lograrlas es necesario un cambio radical, una revolución de la educación, que necesitará de un alto nivel de consenso político para ser viable. Si bien se están logrando mejoras, no se podrán lograr los objetivos propuestos sólo con cambios marginales. Se necesita un empuje mucho más fuerte y una reforma profunda en lo institucional.


Recuadro 1: Metas. Resumen de prensa Libro Abierto. 


Para lograr estas 7 metas, el Libro Abierto de EDUY21 propone 6 herramientas, que se relacionan con aspectos pedagógicos, institucionales y estratégicos  (ver recuadro 2).  Todos estos aspectos son importantes, y otra ventaja de la iniciativa es que reúne un equipo multidisciplinario para tratar estos temas. En lo que resta de esta nota me voy a concentrar sólo en algunos aspectos de diseño institucional, que son la clave para generar dentro del sistema educativo los incentivos e información necesarios para todos los actores de tal forma de lograr las metas que se proponen. Creo que éste es seguramente uno de los temas en los que los y las economistas tenemos más para aportar, y se vincula estrechamente con los conceptos que discutí en una entrada anterior en Razones y Personas.


Recuadro 2: Herramientas Resumen de prensa Libro Abierto.

Entre las propuestas vinculadas al diseño institucional, creo que se destacan tres elementos centrales que están fuertemente entrelazados:
  1. Una reorganización de responsabilidades en los diferentes niveles de toma de decisión, desde el CODICEN y el Ministerio de Educación hasta cada centro educativo.
  2. Una reestructuración de la carrera docente. 
  3. La generación, utilización y difusión de información en todos los niveles de decisión, permitiendo una rendición de cuentas apropiada a cada nivel de responsabilidad.

Uno de los elementos centrales de la propuesta de reorganización de responsabilidades, es un aumento significativo el grado de autonomía de los centros educativos. Partiendo de una realidad de extremo centralismo en las decisiones, la propuesta de EDUY21 propone avanzar fuertemente en el aumento de la autonomía de los centros, tanto en los aspectos educativo-pedagógicos, como en la gestión de recursos humanos y materiales. En la entrada anterior manifesté que el éxito de las reformas que aumentan la autonomía de los centros está asociado a dos aspectos clave: primero, el fortalecimiento y equiparación de las capacidades locales, y segundo, el diseño de mecanismos de incentivo y monitoreo que aseguren que las decisiones que los centros tomen estén orientadas a mejorar el rendimiento escolar. Ambos aspectos son fundamentales para asegurar que la autonomía no lleve a una agudización de las inequidades preexistentes, sino que por el contrario las reduzca. Esto se vincula estrechamente con los otros dos elementos de la propuesta de diseño institucional: los cambios en la carrera docente, y los mecanismos de utilización de información y rendición de cuentas.

En cuanto a la carrera docente, es crucial diseñar el sistema de forma tal que genere incentivos para la entrada a la carrera docente de mejores potenciales docentes; que los mismos tengan excelente formación de grado y posgrado; y que continúen a lo largo de la carrera comprometidos con el aprendizaje de sus estudiantes y su propia formación continua. Además, dado que se va a otorgar mayor autonomía a los centros, es importante que quienes trabajan en cada centro estén comprometidos con el proyecto de centro. Las propuestas de EDUY21 avanzan en este sentido. Por ejemplo, se plantea que una gran parte de docentes estén radicados en un centro educativo, que permanezcan en el mismo al menos 3 años, y que los directores cuenten con mecanismos para influir en qué profesores trabajan en su centro (desde la elección de a quién contratar hasta la participación en la evaluación de los docentes). Los incentivos a los docentes que se proponen están asociados a los mecanismos de ascenso de grado y el ordenamiento de prioridad para la elección de centros y horas, en los cuales se incorporará a la ya utilizada antigüedad, el cumplimiento de asistencia, la formación y desarrollo profesional, y la evaluación del director, inspectores, y padres y alumnos. Asimismo, algo que se menciona brevemente pero que creo que es clave, es otorgar más recursos a los centros de contexto desfavorable para que puedan atraer mejores docentes, así como comprar materiales de trabajo para compensar la menor capacidad de contribución de los padres.

El tercer elemento, la generación, utilización y difusión de información, es clave y transversal a los dos anteriores. La sección sobre la propuesta de un sistema de evaluación en educación comienza con la siguiente frase: “Los sistemas educativos existen para que los alumnos aprendan”. Otorgar mayor autonomía a los directores y grupos docentes puede lograr resultados opuestos a los buscados si no se acompaña de monitoreo y rendición de cuentas. La propuesta de EDUY21 enfatiza fuertemente la incorporación de evaluación basada en inspecciones, evaluaciones cualitativas, y de las opiniones de padres y alumnos. Propone también la incorporación de evaluaciones estandarizadas al final de cada nivel, aunque no parece haber en el documento abierto una propuesta muy clara de cómo será utilizada esta información en el marco del nuevo diseño institucional. En particular, creo que se necesitará trabajar más sobre los mecanismos de evaluación de los directores o equipos directivos de los centros, de forma de incentivar los proyectos que logren, no tanto los mejores resultados absolutos, sino fundamentalmente el mayor valor agregado en relación al contexto socio-económico de los estudiantes. Mayor autonomía permite premiar a los centros mejores gestionados, pero esto tiene que ser acompañado de mecanismos que aminoren las desigualdades. Por un lado, dirigiendo más recursos a centros con excelente gestión pero con problemas de contexto. Segundo, fortaleciendo mecanismos de formación y apoyo para gestiones que no logren mejorar la calidad de la educación en relación al contexto donde se encuentran. Así, deben implementarse también mecanismos que generen cambios de dirección en los casos de incumplimiento sistemático de las metas establecidas.

Finalmente, quiero cerrar con lo que creo que puede ser uno de los principales escoyos políticos para la implementación de estas propuestas: su costo. No contamos aún con una estimación del presupuesto necesario para implementar estas propuestas, aunque EDUY21 declara estar trabajando en esto. Aún sin tener estos números, sólo mirando la propuesta se pueden extraer dos reflexiones. Primero, sin dudas se va a necesitar un gran esfuerzo presupuestal. Por ejemplo, para lograr las metas de acceso, egreso y aumento del tiempo de instrucción, será necesario invertir significativamente en infraestructura y en el reclutamiento de más docentes. Este esfuerzo será grande, pero es necesario. Pocos gastos o inversiones del estado tienen un retorno social potencial tan alto y tan ampliamente distribuido en la población. Los partidos políticos que afirmen estar de acuerdo con estas propuestas deberán también comprometerse a alcanzar estos niveles de inversión. Es central entender en el marco del debate político de la próxima campaña electoral que es realmente muy improbable que esto salga solamente de ahorros de eficiencia en el estado, por lo que será necesario discutir cómo se van a financiar estos aumentos del gasto (ya sea con aumentos de impuestos o endeudamiento, es decir cargándole el costo a las generaciones presentes o futuras). Segundo, el presupuesto no es ilimitado, y seguramente van a haber restricciones que impongan limitaciones a algunas de las propuestas que se quieren implementar. Será necesario entonces basar las políticas en estudios y evidencia y utilizar estos elementos para elegir cuáles son las inversiones más prioritarias, y realizar evaluaciones periódicas que permitan redirigir el gasto hacia las acciones más efectivas.

La discusión sobre una reforma integral y necesaria de nuestro sistema educativo ha sido postergada ya muchísimo más de lo que debería. Esto nos está ya costando muy caro, y a nivel país sencillamente nos puede llegar a costar el futuro. La propuesta de EDUY21 es un excelente punto de partida para la discusión política y conceptual, y muchos actores han manifestado ya su apoyo a sus grandes ejes. Sin embargo, como en toda reforma, los elementos centrales para su éxito o su fracaso se encuentran en la ejecución. Para que esta reforma, o revolución, sea viable y sea ahora, debemos comenzar a discutir y ponernos de acuerdo en su implementación, y en cómo la vamos a financiar.

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