En su reciente discurso del Estado de la Unión, el Presidente de los Estados Unidos Joe Biden anunció un ambicioso paquete de inversiones en infraestructura y reforma social. Su apuesta a la generación de trabajo a través de la inversión en infraestructura pública ha llevado a que sea comparado con el New Deal de Roosevelt [1], mientras que el Presidente de Argentina lo comparó con Juan Domingo Perón, llamándolo “Juan Domingo Biden”, por su reivindicación del rol de los sindicatos [2]. A pesar del énfasis de su discurso en el trabajo y la infraestructura, casi la mitad del monto total de inversiones propuesto se dedicaría, en caso de ser aprobado, al “American Families Plan”, que presentó como “una inversión única en una generación en nuestras familias y nuestros hijos” [3]. ¿Qué orientación tiene esta nueva propuesta de reforma de la red de protección social? ¿Estamos ante una propuesta comparable por su magnitud con el New Deal u otras grandes reformas a la red de protección social en la historia?
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Desde comienzo del siglo XX existieron tres períodos de reforma profunda del sistema de protección social en los Estados Unidos: el New Deal de Roosevelt en los 1930s, la Guerra contra la Pobreza de Johnson en los 1960s, y el coloquialmente llamado “welfare reform” de Clinton en los 1990s. Mientras que en los 1930s se establecen los cimientos de la red de protección social y el sistema de seguridad social modernos, las reformas de los 1960s y 1990s representaron diferentes enfoques para combatir la pobreza y promover el empleo. Desde los 1960s, gran parte del debate político sobre la asistencia social se ha centrado en el dilema entre mayor protección y desincentivo al trabajo.
En los años 1930s, en el contexto de la Gran Depresión y con uno de cada cuatro trabajadores desocupados, el New Deal de Franklin D. Roosevelt estableció programas de infraestructura y trabajo públicos, legislación laboral, negociación colectiva y salario mínimo. Para financiar la duplicación del gasto púbico que implicaron los nuevos programas, elevó sustancialmente los impuestos a las personas de altos ingresos y a las ganancias empresariales, y mejoró el control del pago de impuestos, duplicando así también la recaudación. Un elemento central del New Deal fue la Ley de Seguridad Social de 1935, que creó la estructura de programas federales de asistencia y seguridad social moderna. Entonces se crearon los programas centrales de aseguramiento social contributivo: el seguro de desempleo y el sistema jubilatorio. Además, se creó el primer programa federal de asistencia social (“welfare”), Aid to Dependent Children (ADC), que brindaba transferencias a familias en situación de pobreza [4]. Esta versión temprana de la asistencia social no tenía en cuenta los posibles desincentivos al trabajo que podría generar, fundamentalmente debido al criterio de bajos ingresos para poder ser elegible. De hecho, no se veía como un problema sino como algo positivo que las madres viudas, solteras o divorciadas, quienes eran sus principales beneficiarias, no trabajaran.
La segunda era de grandes reformas se produce en los 1960s, cuando el presidente Lyndon B. Johnson declaró una “guerra incondicional contra la pobreza” que triplicó el gasto público social del gobierno federal. Luego de décadas de crecimiento económico y altas tasas de empleo, esta nueva etapa de reformas sociales gira en torno a cuatro principales grupos de programas: la cobertura de seguros de salud públicos para personas de bajos ingresos (Medicaid) y adultos mayores (Medicare), la creación de programas de formación laboral, inversiones del gobierno federal en educación pública, y la expansión de transferencias y beneficios en especie a familias de bajos ingresos. En relación con la educación, quizás la inversión de mayor impacto haya sido la creación del programa Head Start de educación inicial para niños y niñas de familias en situación de pobreza. En cuanto a las transferencias sociales, durante su presidencia se crearon programas que perduran hasta hoy, aunque con cambios de nombre y de diseño, como el programa Food Stamps, una transferencia para la compra de alimentos para las familias de muy bajos ingresos, y la expansión del programa de asistencia social a las familias ADC, renombrado Aid to Families with Dependent Children (AFDC). Posteriormente se creó también una pensión no contributiva a la discapacidad y vejez (SSI). Esta era coincide con el crecimiento de la visión de la asistencia social como un derecho y la lucha por reducir la discriminación racial en los programas sociales.
Al mismo tiempo, se produce un creciente apoyo de muchos economistas de todo el espectro político de un impuesto negativo a la renta, entre los que se destaca Milton Friedman [5]. La característica principal de un impuesto negativo a la renta es que su diseño permite asegurar un ingreso básico al mismo tiempo que se disminuye los desincentivos al trabajo, ya que el monto recibido disminuye gradualmente a medida que aumentan los ingresos. En cambio, la asistencia social tradicional como el AFDC impone un mayor desincentivo al trabajo, ya que el monto de la transferencia se reduce en un dólar por cada dólar de ingresos laborales (es decir, es un impuesto implícito del 100% sobre los ingresos laborales). A pesar de que el impuesto negativo a la renta nunca llegó a implementarse, en 1975 se crea el Earned Income Tax Credit (EITC), que consiste en un subsidio para trabajadores de bajos ingresos [6]. La creación del EITC surge como respuesta a la crítica a los programas sociales de Johnson por no estimular el empleo y promover la salida de la pobreza. El EITC se inspira en la idea del impuesto negativo a la renta, pero con la diferencia de que requiere estar trabajando para recibirlo. Su diseño busca incentivar el trabajo, con transferencias crecientes con el ingreso hasta cierto umbral en el que se alcanza el monto máximo, y decrecientes a partir de un segundo umbral, de manera de focalizar las transferencias a familias trabajadoras de bajos ingresos. Sin embargo, el EITC durante este período no sustituye, sino que complementa a la asistencia social tradicional, cuyo número de beneficiarios creció fuertemente durante los 60s y 70s. En los 1980s, fue ganando peso una visión pro-trabajo y en contra de la asistencia social (“welfare”). A partir de la presidencia de Reagan, se comenzó a pasar más poder a los estados para establecer requerimientos de trabajo y otras limitaciones a la participación en el AFDC.
Con la presidencia de Bill Clinton en los años 1990s, llega la tercera ola de reformas profundas a la red de protección social. Estas reformas tienen tres componentes principales: la expansión del EITC, una profunda reforma de la asistencia social, y la unificación y expansión de la deducción de impuestos para cuidados de los hijos. En primer lugar, la administración Clinton expandió fuertemente en el rango de ingresos elegibles y los montos de subsidios del EITC. Segundo, el Congreso con apoyo de legisladores de ambos partidos aprobó una reforma de la asistencia social que tuvo como principales objetivos aumentar el trabajo y disminuir la participación en la asistencia social. Para ello, sustituyó el AFCD por un nuevo programa de asistencia social temporal, Temporary Assistance for Needy Families (TANF), que limita a un máximo de cinco años la cantidad de tiempo total que una persona puede recibir asistencia. Asimismo, permitió a los estados imponer requerimientos de trabajo para la recepción de transferencias y límites de tiempo más cortos que el máximo de cinco años establecido a nivel federal. También se limitó el acceso de los inmigrantes a transferencias como el SSI y las Food Stamps [7]. Finalmente, durante la administración Clinton se aprobó la obligación de los empleadores de conceder licencia (no paga) por maternidad, aunque se excluyó de esta obligación a las pequeñas empresas. Se aumentó también la deducción de impuestos por hijos, aunque éstos beneficiaron fundamentalmente a las familias de ingresos medios.
El recorte de la asistencia social y la expansión del EITC en los 1990s implicaron que el eje central de la red de protección social pasó a ser la suplementación de ingresos para trabajadores con ingresos bajos, disminuyendo a un mínimo las transferencias a familias sin ingresos laborales formales o que no realizan declaraciones de impuestos. Estas reformas generaron fuertes estímulos al trabajo, especialmente de las madres solteras. El hecho de que estas reformas se produjeron en un contexto de muy bajo desempleo y salarios crecientes permitió minimizar sus potenciales impactos negativos y potenció sus efectos positivos sobre la participación laboral y disminución de la pobreza. Sin embargo, esta red de protección social deja descubiertos a colectivos importantes de la población. En 2019, uno de cada ocho niños vivía en situación de pobreza en EEUU, aún teniendo en cuenta transferencias e impuestos, una incidencia mayor que en los adultos [8]. La pobreza está concentrada mayormente en los afroamericanos e hispánicos, y en familias de madres solteras. Al mismo tiempo, Estados Unidos continúa siendo el único país desarrollado que no ofrece licencia por maternidad paga, y tiene una muy limitada oferta de educación pública para niños menores de 5 años. Además de su relevancia para la salud y el desarrollo infantil, la excepcional ausencia de apoyo a los cuidados en los primeros años de vida impone un impuesto a la participación laboral de las mujeres y su desarrollo profesional, dado que son las mujeres sobre quienes recae tradicionalmente la mayor parte de la carga de cuidados.
La Gran Recesión de 2007-2009 y la nueva recesión causada por la pandemia de COVID-19, pusieron en evidencia los agujeros de la red de protección social, y su limitada capacidad para mitigar los impactos del ciclo económico. El seguro de desempleo protege al consumo contra la pérdida de trabajo, pero sólo a quienes tienen trabajos formales con una estabilidad suficiente para ser elegibles. El EITC no protege ante la pérdida de empleo, ya que solo lo reciben las personas que trabajan. Los programas de asistencia social remanentes tienen una capacidad de respuesta limitada, debido a las diferentes limitaciones de acceso y sus bajos montos. El programa de asistencia con mayor cobertura y flexibilidad para responder en el corto plazo es el de transferencias alimentarias (Food Stamps, ahora llamado SNAP), ya que no tiene requerimientos de trabajo o residencia legal, y permite a los solicitantes obtener cobertura rápidamente ante un cambio en su situación laboral. Sin embargo, el nivel de esta transferencia es relativamente bajo y sólo puede ser utilizada para alimentos, por lo que tiene un rol limitado en la suavización del consumo [9].
En este contexto, ¿qué propone el American Families Plan de Biden? El plan tiene cuatro componentes principales vinculados a la educación, los cuidados, el seguro de desempleo y las transferencias de ingresos [10]. En educación, Biden propone extender la educación pública gratuita a toda la población de niños y niñas de 3 y 4 años. Además, propone ofrecer dos años educación terciaria gratuita en la educación terciaria comunitaria (community college), y extender las becas para la asistencia a universidades. En relación con los cuidados, se propone la implementación del derecho a hasta 12 semanas de licencia parental, familiar o de salud paga. También propone subsidios de los costos de cuidados, por hasta 50% del gasto. Los cambios propuestos en cuanto al seguro de desempleo tienen que ver con mejorar su capacidad de respuesta en los períodos de alto desempleo, aumentando automáticamente su extensión y generosidad.
El cuarto componente es un nuevo programa de transferencias a las familias de ingresos bajos y medios, el Child Tax Credit, que busca reducir sustancialmente la pobreza infantil. La propuesta extiende en monto la deducción de impuestos por hijos ya existente, pero además la vuelve reembolsable, lo que significa que las familias de bajos ingresos, aún si no tienen ingresos laborales, recibirían un pago por la transferencia. Además, pasaría a pagarse por adelantado mensualmente a las familias, en lugar de recibirse como un único pago o deducción al hacer la declaración de impuestos anual. Esta propuesta tiene similitudes con los subsidios por hijos existentes en muchos países europeos, el Reino Unido, Canadá y Australia. Los beneficiarios serían todos los niños, niñas y adolescentes que cuentan con un número de seguridad social (aún si sus padres no lo tienen), aunque los detalles para su implementación práctica aún no están totalmente claros. Una propuesta similar comenzará a ser implementada este año como medida de emergencia en respuesta a la crisis generada por la COVID-19, junto a otras medidas como la extensión temporaria del seguro de desempleo y de las transferencias alimentarias.
De ser implementado de forma permanente, el nuevo Child Tax Credit representaría un profundo cambio en el diseño de la asistencia social, no sólo por los montos de transferencias propuestos, sino principalmente porque no está condicionada en trabajar. En este sentido, representaría una revaloración del “welfare” que había sido tan criticado y sustancialmente reducido en los 80s y 90s. De hecho, sería la mayor política contra la pobreza infantil implementada en la historia de los Estados Unidos.
En las últimas dos décadas, la investigación económica, se ha generado un enorme volumen de trabajos tanto sobre los impactos de las transferencias sobre diferentes dimensiones del bienestar, la pobreza y el desarrollo infantil. La evidencia sugiere que los impactos de largo plazo de este tipo de transferencias más que compensan sus costos. También existe amplia evidencia que el diseño de estos programas, en cuanto a la estructura de incentivos que generan, es determinante para sus impactos distorsivos sobre la oferta laboral. Sin embargo, esta vez esta asistencia no condicionada al trabajo estaría conviviendo con otros programas que generan incentivos positivos a la participación laboral. En este sentido, existe sólida evidencia sobre los impactos positivos de las expansiones del EITC en los 90s sobre la participación laboral, particularmente de las madres solteras. A esto se sumaría, en la propuesta de Biden, el apoyo para la participación laboral de las mujeres que representarían la propuesta de subsidio a los costos de cuidados.
Más allá de la suerte que corra la ambiciosa propuesta de reformas de la administración Biden, creo que es significativo en sí mismo que la propuesta exista, y que en parte se esté ya implementando durante la pandemia. La historia de discusión política y reformas de la red de protección social en EEUU no es simplemente un péndulo entre mayor énfasis en la asistencia social o en la responsabilidad individual y el trabajo. En esta historia se puede observar también una retroalimentación entre la política y la investigación académica. Más allá de que existen diferentes preferencias políticas sobre el tema, las propuestas y la discusión de hoy incorporan los aprendizajes obtenidos de las experiencias pasadas y la investigación que se generó a partir de ellas. Los lectores y lectoras podrán encontrar, en este racconto de políticas y propuestas, similitudes con las políticas implementadas o discutidas en Uruguay y otros países de Latinoamérica. Existen también importantes diferencias, particularmente en el funcionamiento de los mercados de trabajo, en cuanto a los niveles de desempleo e informalidad, que obviamente imponen desafíos específicos a la implementación de algunas de estas políticas. Sin embargo, y más allá de estas diferencias y de las preferencias ideológicas de cada uno, creo que tenemos mucho para aprender a partir de los análisis sofisticados que la investigación económica aporta sobre los éxitos y fracasos de esta historia de políticas.
[1] https://www.theguardian.com/us-news/2021/mar/06/biden-new-deal-economic-infrastructure-plan-politics
[3] White House (2021). Remarks by President Biden in Address to a Joint Session of Congress, 29 de abril de 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/29/remarks-by-president-biden-in-address-to-a-joint-session-of-congress/
[4] Fishback, P. V. (2016). New Deal. In Banking Crises (pp. 241-250). Palgrave Macmillan, London.
[5] Milton Friedman explica su propuesta en el siguiente video: https://youtu.be/ZakHrQ1m34M
[6] Bailey, M. J., & Danziger, S. (2013). Legacies of the War on Poverty. Capítulo 1. Russell Sage Foundation.
[7] Bitler, M. P., & Hoynes, H. W. (2010). The State of the Social Safety Net in the Post-Welfare Reform Era. Brookings Papers on Economic Activity.
[8] US Census Bureau (2020). Poverty Rates Using the Ocial and Supplemental Poverty Measures by Age Group: 2009 to 2019. https://www.census.gov/content/dam/Census/library/visualizations/2020/demo/p60-272/figure5.pdf
[9] Bitler, M., Hoynes, H. W., & Schanzenbach, D. W. (2020). The social safety net in the wake of COVID-19. Working Paper No. w27796, National Bureau of Economic Research.
[10] White House (2021). Fact Sheet: The American Families Plan. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/28/fact-sheet-the-american-families-plan/
Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
