El rol del alquiler en las políticas de vivienda

En la canción casa de alquiler, Mandrake Wolf cuenta las historias de algunos personajes que supieron alquilar, en distintos momentos, una misma casa. Primero Jenny, quien dejó la casa para irse al norte de Brasil. Luego Manolo, un español que llegó a Uruguay de joven, alquiló esa misma casa, y años después volvió a la madre patria. Para Jenny, Manolo y tantos otros más, el alquiler puede ser en algún momento la opción de vivienda más conveniente.

Las situaciones en las que alquiler puede ser la mejor opción de vivienda se dan comúnmente, por ejemplo, en estudiantes, parejas recientemente juntadas o separadas y migrantes, tanto internacionales como quienes migran dentro de los países. Estas son situaciones por las que buena parte de la población pasa en algún momento de su vida: tal vez vos, morarás en la casa de alquiler, canta Mandrake. Una causa común detrás de que el alquiler sea la opción más conveniente es que el tiempo esperado de permanecer en una misma casa sea demasiado corto e incierto como para compensar los costos de transacción que tiene la compra de un inmueble, costos que pueden rondar el 10% del valor del inmueble, si sumamos gastos en inmobiliarias, escribanos e impuestos.[i]

En 2015, alrededor de un quinto de los hogares uruguayos alquilaba su vivienda, una proporción que, como muestra el gráfico del Reporte de Economía y Desarrollo 2017 de CAF, sitúa a Uruguay a mitad de tabla en la región y unos diez puntos porcentuales debajo del promedio de la Unión Europea (línea punteada). Si bien dentro de ese conjunto de hogares el alquiler puede ser la opción de vivienda más conveniente para algunos, es claro que no todos quienes alquilan lo hacen por opción. Muchos alquilan por no tener recursos para comprar. En este contexto, podría ser esperable que el alquiler fuera más común entre los hogares de menores ingresos que entre los de mayores ingresos. Sin embargo, el gráfico muestra que esta relación no se cumple para el caso de Uruguay. La proporción de hogares que alquilan es dos puntos menor en el primer quintil de ingresos que en el último. Es que entre los hogares de bajos ingresos en Uruguay no solo es difícil comprar, también es difícil alquilar. La combinación de ingresos bajos, inestables en el tiempo y alta incidencia de informalidad laboral dificultan el acceso al alquiler y esto es parte de la explicación del importante crecimiento de los asentamientos informales que se ha dado desde mediados del siglo XX.[ii] Estos hogares de menores ingresos son quienes enfrentan las mayores carencias en términos de acceso a la vivienda y por tanto deberían ser la prioridad de las políticas.

Porcentaje de hogares que habitan en viviendas alquiladas en áreas urbanas de América Latina. Promedio y primer y último quintil de ingresos 

Fuente: Reporte de Economía y Desarrollo 2017. CAF. La línea punteada representa el promedio de la Unión Europea.

Alquiler y políticas de vivienda

La insuficiencia de ingresos para acceder a una vivienda no es un problema exclusivo de Uruguay ni de Latinoamérica. La vivienda también resulta inaccesible para parte importante de la población en los países con mayor ingreso por habitante. Lo que sí es característico de la región en comparación con los países de mayor ingreso de Europa y Norteamérica, es que en estos últimos el alquiler cumple un rol fundamental en las políticas de vivienda, mientras que América Latina estas políticas han tenido históricamente un marcado sesgo hacia la propiedad, en particular de vivienda nueva, dejando de lado el alquiler como opción.[iii] Por ejemplo, en países como en Alemania, Nueva Zelanda, Reino Unido, Finlandia y Holanda, las transferencias del estado para ayudar a los hogares a pagar el alquiler alcanzan a más del 10% de la población.[iv] En Estados Unidos, alrededor de 2 millones de hogares de bajos ingresos reciben algún tipo de ayuda del gobierno para pagar el alquiler de su vivienda.[v]

 

Las razones por las que es deseable que el alquiler forme parte del reportorio de políticas de vivienda de un país pueden resumirse en dos grupos. Por un lado, en comparación con la política de otorgar viviendas en propiedad, el subsidio de alquiler supone una mayor flexibilidad para los hogares en términos de opciones de localización y de otros atributos relevantes de la vivienda. Por ejemplo, un problema típico del sesgo propietario de la política de vivienda en la región es que se construyen viviendas en áreas periféricas de las ciudades, donde el suelo es abundante y barato, pero está lejos de la mayor parte de las oportunidades que ofrecen las ciudades. Existe evidencia de que este patrón de localización puede afectar negativamente, por ejemplo, las oportunidades laborales de los hogares.[vi] En el caso de los subsidios para el alquiler, en cambio, su mayor flexibilidad puede permitir a los hogares vivir en áreas más céntricas y mejor conectadas, que tienen un mayor acceso a las oportunidades que ofrecen las ciudades. Varios estudios han mostrado que un subsidio de alquiler tipo voucher en Estados Unidos generó enormes ganancias para los hogares, tanto en términos de salud para los adultos como de ingresos futuros de los niños de esos hogares.[vii]

El segundo grupo de razones por las que el alquiler debería formar parte de las políticas de vivienda es de tipo fiscal. Subsidiar alquileres es más barato que otorgar viviendas nuevas y por lo tanto permite garantizar el acceso a la vivienda a un mayor número de hogares. Puesto de otra forma, si la política de vivienda se basa exclusivamente en otorgar viviendas nuevas en propiedad, el beneficio va a alcanzar a muy pocas personas. De hecho, esta limitación intrínseca de la política de vivienda basada en la propiedad es parte de la explicación del déficit histórico de políticas de vivienda que garanticen el acceso de los hogares de menores ingresos en Uruguay, déficit que tiene en los asentamientos informales su manifestación más clara. El sesgo excesivo hacia la vivienda en propiedad, junto a problemas importantes de focalización en el pasado, son parte clave de por qué los fondos nunca son suficientes para cubrir las necesidades de vivienda de los hogares de menores ingresos.

El alquiler en las políticas de vivienda en Uruguay

Históricamente el alquiler ha tenido muy poco espacio en las políticas de vivienda en Uruguay. En línea con el sesgo etario tradicional de las políticas de protección social en el país, la política de subsidios de alquiler más antigua, con casi cuatro décadas de existencia, está dirigida a los adultos mayores jubilados del BPS, y alcanzó unos 1.000 jubilados a finales de 2018. El panorama histórico de escasa presencia del alquiler en las políticas de vivienda ha comenzado a modificarse, sin embargo, en la última década, con la incorporación de nuevas herramientas que han hecho que el alquiler, si bien tímidamente, pase a ser parte del reportorio de políticas.

El componente cuantitativamente más importante del nuevo repertorio de políticas de vivienda con foco en el alquiler es la expansión de las garantías para alquilar, que en 2015 alcanzaron a 11.208 hogares. Este tipo de programa es un ejemplo extremo de cómo se puede mejorar la situación de vivienda de muchísimos hogares una vez que la opción de alquiler se incorpora al reportorio de políticas. Un cálculo oficial de 2010 estimaba que mientras que construir 1.500 viviendas nuevas le habría costado al MVOTMA más de 67 millones de dólares, un fondo de garantía para alquilar de un millón y medio de dólares hubiera sido suficiente para cubrir 8.000 contratos de alquiler.[viii]

Más recientemente, se han incorporado otros dos componentes importantes de política de alquiler, aunque en ambos casos su peso cuantitativo es escaso. Por un lado, existen subsidios de alquiler a hogares de bajos ingresos, programa que según el Plan Quinquenal de vivienda 2015-2019 habría alcanzado sólo a unos 100 hogares. Por otro lado, existe también un pequeño programa de alquiler con opción a compra en conjuntos habitacionales de construcción pública. Asimismo, la última memoria anual del MVOTMA informa que está en desarrollo un programa piloto de vivienda pública de alquiler, una modalidad de política de vivienda que tiene un peso muy importante en Europa.

En síntesis, hay un avance claro, muy positivo, hacia un mayor rol de la modalidad de alquiler en la política de vivienda en Uruguay. Dada la variedad de programas nuevos y el tamaño limitado de éstos, sin duda hay espacio para avanzar evaluando los programas existentes y expandiendo el alcance de los programas que tengan evaluaciones favorables. En particular, la herramienta de los subsidios al alquiler tipo voucher, que ya existe pero que como vimos alcanza a poquísimos hogares, tiene gran potencial de expansión dada la evidencia sobre su efectividad y masividad en países desarrollados.[ix] Este tipo de herramienta requiere un diseño cuidadoso y por tanto su introducción debe verse como un proceso de aprendizaje a partir de la implementación y evaluación. En este sentido, es recomendable que la política sea introducida de la mano de un diseño experimental, que permita una evaluación rigurosa para la mejora y ajuste del programa.

Una limitación de las políticas de subsidio a la demanda de vivienda, como es el caso de estos subsidios para alquilar tipo vouchers, es que, si no son acompañadas por una oferta de vivienda flexible, los subsidios pueden trasladarse a mayores precios y no llegar a quienes la política busca beneficiar. La flexibilidad de la oferta de viviendas en Uruguay es un tema que (hasta donde se) ha sido poco estudiado y actuar sobre sus determinantes últimos debe requerir también mayor atención por parte de las políticas. Sin embargo, la introducción de un subsidio de alquiler experimental a pequeña escala, que permita avanzar en el diseño de una herramienta efectiva mediante su evaluación y correspondiente aprendizaje, no debería enfrentar problemas de oferta dada su escaso peso relativo en el total del mercado. Lo acotado del programa en su etapa inicial sería además consistente con la situación fiscal de corto plazo de Uruguay, que no permite grandes expansiones del gasto público. En un horizonte de mediano plazo, con la situación fiscal más equilibrada y la herramienta del subsidio más madurada, Uruguay podrá considerar la implementación de un programa de subsidios de alquiler amplio, que dé una solución al gran déficit histórico del acceso a la vivienda de los hogares de menores ingresos, que tiene en los asentamientos informales su consecuencia más notoria.

 

Referencias

Alzúa, M. L., Amendolaggine, J., Cruces, G., & Greppi, C. (2016, October). Housing Subsidies, Labor Supply and Household Welfare. Experimental Evidence from Argentina. Documento de trabajo;N° 2016/11, Buenos Aires: CAF.

Amarante, V. y M. Caffera. (2003). “Determinantes Económicos de la Formación de Asentamientos Irregulares”, Revista de Economía de FCEE, Universidad de Montevideo. Año 2.

Andrews, D., A. Caldera Sánchez, y A. Johansson. 2011. Housing Markets and Structural

Policies in OECD Countries. Documentos de trabajo del Departamento de Economía de la OCDE, no. 836. Publicación de la OCDE, París.

BID (2012). Un espacio para el desarrollo: Los mercados de vivienda en América Latina y el Caribe

/ César Patricio Bouillon, editor.

BID (2016). Rental housing wanted: options for expanding housing policy / Andrés G. Blanco, Vicente Fretes Cibils, Andrés F. Muñoz, editors

CAF (2017). Crecimiento urbano y oportunidades. Reporte de Economía y desarrollo.
Chetty, Raj, Nathaniel Hendren, and Lawrence F. Katz. 2016. "The Effects of Exposure to Better Neighborhoods on Children: New Evidence from the Moving to Opportunity Experiment." American Economic Review, 106 (4): 855-902.

MVOTMA. Plan Quinquenal de vivienda 2015-2019.

MVOTMA. Memoria anual. 2018

UN-HABITAT (2003). Rental Housing. An essential option for the urban poor in developing countries. Nairobi.

 

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[i] En Estados Unidos estos costos han sido estimados en un 9% del valor de la propiedad (O’Flaherty, 2005). En la región estos costos se han estimado en 11% (BID 2016)

[ii] Dos excelentes libros recientes de investigadoras uruguayas analizan el fenómeno de los asentamientos en este período: Pobreza y segregación urbana. Cantegriles montevideanos. De María José Bolaña y Squatters and the politics of Marginality in Uruguay. De María José Álvarez-Rivadulla.

[iii] Para un desarrollo de esta idea, ver por ejemplo UN-HABITAT (2003) y BID (2012, 2016).

[iv] Datos para el año 2009 obtenidos del Gráfico 24 en Andrews et al (2011).

[v] Landis, J. D. y K. McClure. (2010) citados en BID (2012).

[vi] Alzúa et al (2016).

[vii] Una característica particular del diseño de este programa es que el subsidio puede utilizarse exclusivamente en barrios con niveles de pobreza relativamente bajos.

[viii] MVOTMA (Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de Uruguay). 2010. “El alquiler como alternativa de acceso a la vivienda.” Citado en BID (2012).

[ix] La introducción de este tipo de subsidios en Uruguay fue sugerida anteriormente, por ejemplo, por Verónica Amarante y Marcelo Caffera en un artículo de 2003, como herramienta a explorar para atender el problema de los asentamientos informales.

Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.