El programa Oportunidades y la promoción de la ciudadanía

Los programas de transferencias condicionadas (PTC) se han transformado en una de las principales armas de los gobiernos latinoamericanos en la lucha contra la pobreza. 18 países cuentan con este tipo de programas, abarcando a 25 millones de familias (19% de la población regional) (Cecchini & Madariaga, 2011). Su principal cometido es promover la inversión en capital humano (educación y salud) a fin de reducir la reproducción inter-generacional de la pobreza en el largo plazo (Cohen & Franco, 2006). Estos programas se centran en entregas de transferencias monetarias a familias en situación de pobreza extrema, condicionadas por la asistencia educativa de los menores del hogar, la atención a chequeos médicos en clínicas de salud, carnés de vacunación y obtención de identificación civil, entre otros.

La mayoría de las evaluaciones se centran en los impactos de los PTC en materia de: pobreza, equidad, educación y salud/nutrición. Se mide el éxito de estos programas a partir de cuanto han contribuido a reducir la pobreza y desigualdad en el corto plazo, así como a incrementar los logros educativos de niños y adolescentes, y reducir la desnutrición infantil y enfermedades. Pero, ¿en qué medida estas políticas fomentan la ciudadanía entre los beneficiarios? 

El presente estudio se centra en el programa Oportunidades (México), uno de los programas emblemáticos y más evaluados de la región. A diferencia de estudios anteriores que se concentran en el estudio del impacto del programa en términos de ciudadanía en zonas rurales, el presente analiza zonas urbanas vulnerables (Valle de Chalco y Nezahualcóyotl, pertenecientes a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México). El estudio es de carácter cualitativo, basado en observaciones (entregas de calendarios, Mesas de Atención Personalizada, Mesas de Atención Comunitaria, atención a los beneficiarios en las oficinas regionales) y entrevistas en profundidad (a beneficiarias del programa y autoridades locales).

1.      Breve reseña sobre el funcionamiento del programa

Oportunidades comenzó a operar en México en 1997 en zonas rurales y a partir de 2002 se extiende a las zonas con el objetivo de atender a toda la población en situación de extrema pobreza. Hoy día el programa cubre al 76% de los pobres de México (Roberts, 2012). Oportunidades ofrece becas a jóvenes de 8 a 20 años -con transferencias superiores para las niñas a partir de Secundaria-, partidas para útiles escolares e incentivos monetarios para completar la Educación Media –Jóvenes con Oportunidades-. También ofrece un paquete básico de atención a la salud y medicamentos, suplementos alimenticios para menores y embarazadas (Reglas de Operación 2011).    

El programa genera una serie de intermediarios para relacionarse con los beneficiarios. Existen oficinas regionales que administran la entrega de formularios, calendarios y pláticas (corresponsabilidad de titulares y adolescentes) y son los promotores regionales quienes se vinculan directamente con las beneficiaras[1]. Las beneficiarias eligen a una representante (vocal) quien se encuentra a cargo de informar a las titulares, resolver dudas acerca de la operación del programa, y ayudar a los promotores en su tarea (colgando carteles acerca de fechas para la entregas de documentos, yendo casa a casa a informar sobre reuniones y cambios, etc). Las vocales (1 cada 100 familias beneficiarias) no perciben ingresos extras por parte del programa por lo que deben utilizar recursos propios para cumplir con su tarea.

El pago de las transferencias se realiza a través de cajeros automáticos (banco BANSEFI) y la entrega del bono por completar Educación Media (Jóvenes con Oportunidades) es administrada por el Correo Nacional (anteriormente por Telecomm, que fue sustituido por denuncias de corrupción). Para demostrar el cumplimiento de las corresponsabilidades y cobrar la transferencia, las titulares del programa deben obtener un formulario de asistencia (mensual) del centro educativo y un formulario de cumplimiento del chequeo médico otorgado por la policlínica. Las titulares son quienes deben presentar los papeles en las oficinas de Oportunidades para calificar para el pago. De modo que las relaciones entre Estado y ciudadanos, a partir de las cuales analizamos la ciudadanía, tienen lugar en varios ámbitos. Por un lado entre las titulares y los centros educativos y médicos. Por otro lado, entre las titulares y las vocales, y luego entre titulares y promotores regionales. Finalmente, entre las titulares y los organismos “pagadores” (BANSEFI y el correo). Ante esta multiplicidad de relaciones, exploramos en qué medida el programa Oportunidades promueve los derechos sociales, políticos y civiles de las titulares.

2.      Hallazgos

El presente estudio responde dos preguntas. ¿En qué medida las corresponsabilidades contribuyen a la promoción de ciudadanía mediante la provisión de información, espacios de reclamo y movilización por abusos de las entidades relacionadas al programa (centros educativos y policlínicas)? ¿En qué medida las beneficiarias reciben un trato de igual a igual por parte de los representantes del programa Oportunidades, requisito mínimo para no ser considerados ciudadanos de segunda clase?

El análisis da cuenta que el cumplimiento de corresponsabilidades (como las pláticas) no va de la mano con el fomento de la ciudadanía, sino más bien como un mecanismo de control de las beneficiarias (disponiendo de su tiempo). Esto se complica especialmente cuando las afecta en sus empleos, y el programa no ofrece respuestas: o pierden su empleo o pierden temporalmente el beneficio. En segundo lugar, la información se provee de forma parcial. El programa se encuentra altamente burocratizado, resultando en un lenguaje ajeno no solo para las titulares sino incluso para los profesionales de los centros educativos y centros de salud que deben completar los formularios. En tercer lugar, aunque el programa establece claros mecanismos de reclamo y denuncia, estos no son utilizados. Las denuncias a los abusos de los vocales no se realizan por miedo a represalias (son vecinas). Las denuncias a promotores no se hacen y las que se hacen por parte de titulares no tienen consecuencias. Las únicas denuncias que tuvieron consecuencias (separación del cargo del promotor) fueron aquellas en que autoridades del programa descubrieron el abuso como encubiertos.

En lo que refiere a la promoción de derechos, el programa Oportunidades más que promover los derechos de las beneficiarias, los restringe, excepto en el caso de las vocales (, lo que puede resultar un un arma de doble filo. No queda claro qué es más importante para el programa: que la familia esté presente en las pláticas  repetitivas y entregas o que movilice recursos para salir de la pobreza (trabajar, por ejemplo). La exigencia de cumplir con las pláticas y entregas de calendarios o no cobrar hasta dentro de seis meses, hace que varias hayan perdido sus empleos. De la mano con esto, la participación que se promueve es cautiva. Las titulares no tienen derecho (en la práctica) a sugerir ideas acerca de las pláticas, ni mejoras  para el programa. Su participación se restringe a cumplir con lo que el programa le pide, en el momento que el programa le pide, por el tiempo que el programa les pide (horas de espera), y las posibilidades de reclamo son escasos e inconsecuentes .Sin embargo, el programa sobrecarga a las titulares y en especial a las vocales de tareas. Por tanto sus derechos no van de la mano con lo que el programa les exige (obligaciones) lo que da cuenta que el programa reproduce la ciudadanía de segunda clase.

Aunque las conclusiones no sean generalizables, nos brindan pistas sobre la desprotección de los derechos ciudadanos que sufren las beneficiarias del programa emblemático de la región. ¿No estaremos pidiéndole peras al olmo entonces al asumir que estos programas son la principal herramienta en la lucha contra la pobreza en el largo plazo?

Referencias
Cecchini, S., & Madariaga, A. (2011). Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en America Latina y El Caribe (No. 95). Santiago de Chile: CEPAL.
Cohen, E., & Franco, R. (Eds.). (2006). Transferencias con corresponsabiliadd: una mirada Latinoamericana. Mexico: SEDESOL.
Roberts, B. (2012). Del universalismo a la focalización y de regreso: los programas de transferencias condicionadas y el desarrollo de la ciudadanía social. In Pobreza, transferencias condicionadas y sociedad (pp. 341–360). Mexico, Distrito Federal: CIESAS.





[1] Nos referimos a beneficiarias porque son mujeres las que reciben el pago de la transferencia y quienes tienen la responsabilidad de asistir a pláticas y promover el cumplimiento de las corresponsabilidades entre los miembros de su hogar.

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