Razones y personas: repensando Uruguay: Comentarios sobre las propuestas de campaña en educación

Foto tomada por Pablo Menese Camargo

Nota de Pablo Menese Camargo

Durante los últimos meses hemos entrado en la zafra electoral, lo que nos expone necesariamente a todo el abanico de propuestas y promesas propias de la campaña. Específicamente en educación se ha dicho de todo: que estamos en crisis, que vamos bien, que se han hecho cambios estructurales, que no ha cambiado nada, que no se debe volver atrás, que no hemos avanzado, y así continúan, habiendo declaraciones para todos los gustos y colores. Cuando se sale de las adjetivaciones y se entra en el terreno de las propuestas, las cosas se comienzan a desdibujar, escuchando propuestas y promesas con mucha armonía entre diferentes partidos de diferentes lugares del espectro político. Aunque tampoco faltan las ideas irreconciliables.

Por todo esto, resulta difícil separar la paja del trigo, fundamentalmente porque hay una serie de aspectos que continúan sin hacerse explícitos. Esto redunda en que no es fácil distinguir que propuestas son verosímiles considerando la coyuntura actual. Por lo tanto, el objetivo de esta nota es analizar con una cierta preocupación académica y ciudadana, los supuestos detrás de algunas de las principales propuestas educativas de los diferentes partidos políticos. Para, de este modo: i) realizar el ejercicio de cuestionar los planteos técnicos de las promesas en educación; y ii) contribuir al debate ciudadano y con cualquiera que desee saber el grado de verosimilitud de dichas promesas.

La nota se articula en tres partes. Primero se analizan una o dos propuestas específicas por partido. Segundo, se discuten algunos acuerdos entre todos los partidos políticos y las consecuencias de tal acuerdo. Al final, se presenta una breve conclusión.

I. Análisis de las propuestas de los partidos políticos.

Partido Colorado:

La idea de 136 liceos modelos parece una política focalizada muy atractiva, que utilizaría el modelo de otros centros como el Jubilar y el Impulso. El problema es que las propuestas en las que se inspira tienen dos sesgos que operan simultáneamente: i) selección explicita de estudiantes, nada distinto a lo que hace el sistema educativo público de manera implícita, y ii) autoselección de docentes, donde un grupo de docentes particularmente comprometido con la propuesta dan clases. Ese modelo es muy difícilmente replicable porque implicaría conseguir una planilla docente con el mismo sesgo multiplicada por 136, además de las particularidades respecto a la gestión y elección de hora que implicaría una reforma que: i) o bien seria extensible a todo el sistema educativo y se lava el efecto de los 136 liceos modelos; o ii) se genera un sistema de gestión en dos tiempos con la inequidad que eso implica.

Las propuestas respecto a la carrera docente no parecen indicar un sistema en dos tiempos, no obstante se propone generar docentes cargo anclados en los centros educativos. Esta propuesta avanza -necesariamente- en el sentido de la tan polémica reducción de empleados públicos. Esto ocurre porque aproximadamente el 71% de nuevos ingresos fueron en educación y una de las razones de este incremento está directamente asociada a la descentralización de la UdelaR, la creación de la UTEC y la apertura de varios nuevos centros educativos en todo el territorio. No obstante, muchos de los nuevos ingresos también corresponden a la falta de docentes en Educación Media, producto de la ineficiencia en el sistema anual de elección de horas que: i) siempre deja muchos pequeños restos de horas dispersas en una gran cantidad de centros; y ii) posteriormente se desocupan muchos pequeños picos de horas cuando los docentes que habían hecho reserva de horas, anuncian que al final no las van a tomar. Esto determina que estos muchos picos de horas sean cubiertos por muchos docentes interinos con una carga horaria muy pequeña de horas aula. De haber prosperado el sistema de cambio de elección de horas que impulso Rama, se desarticulo en los 2000, y más recientemente se volvió a proponer desde la dirección de CES, primero por Juan Pedro Tinetto en 2014 y posteriormente por Celsa Puente en 2017, probablemente el volumen de nuevos ingresos en educación sería menor; y aún más importante: no quedarían anualmente cientos de estudiantes con materias sin docente por unas cuantas semanas luego de comenzados los cursos. La cuestión sería: i) cayeron dos directores del CES en gobiernos del FA por -entre otras cosas- intentar cambiar el sistema de elección de horas ¿qué estrategias se plantea Talvi en escenarios de conflictividad sindical?; y ii) estamos acostumbrados a pensar que el sistema educativo debe absorber todos los egresados de formación docente. Esto no ocurre en todo el mundo, y con un cambio en el sistema de elección de horas, tampoco ocurriría aquí ¿qué hacemos con este potencial desempleo?

Frente Amplio:

No parece haber una propuesta demasiado clara por al menos tres razones: i) no hay una visión crítica del estado actual de la educación, por lo tanto no parece haber ninguna razón para cambiar algo; ii) proponer algo muy distinto -como se hizo en 2014- es costoso porque sería reconocer que actualmente hay problemas, y sería volver a enfrentar a los aliados del gremio docente; y iii) salvo contados nombres, el equipo en educación que se presento es bastante desconocido, y no se le conocen ideas que hayan llegado a la opinión pública, a prácticamente ninguno de los diferentes integrantes. No ser mediático no es un problema per se ni mucho menos, simplemente que no se pueden inferir propuestas a partir de los nombres dados. Por otro lado la idea del 100% de egreso de Educación Media vuelve en la muy irresponsable línea de las promesas de Vázquez en 2014, no solo por lo inverosímil o la falta de explicaciones respecto a cómo hacerlo, sino porque parece operar en el aire. Es decir, actualmente en Educación Media hay déficit de docentes en varias disciplinas, y la UdelaR sufre de masificación con tasas de egreso por cohorte del 30%, si esas tazas de triplican: i) no hay docentes para dar clases a tantos alumnos; y ii) la UdelaR colapsa. Algo de eso paso en Chile y por eso la universidad comenzó a ser paga ¿Uruguay va a sustentar tal incremento de matrícula de la misma manera?

De las pocas propuestas claras, es la que respecta a la promesa de Martínez de construir 200 nuevos centros educativos para 2022. Esta idea supone que algunas de las barreras educativas se corresponden con la oferta de centros educativos en el territorio. Muchas de las propuestas de descentralización educativa siguen esta lógica y han sido eficientes cada vez que existe una demanda real. El asunto es que el mapa de la distribución de centros educativos como proporción total de la población en edad de asistir, muestra una convergencia en la cual las desigualdades territoriales van rumbo a desaparecer por un triple efecto: i) se han construido una muy importante cantidad de centros educativos durante los últimos 30 años; ii) las cohortes generacionales son cada vez más pequeñas, por lo tanto, tanto la relación plaza/matricula como el presupuesto por estudiante se altera simplemente porque cada vez nacen menos chicos; y iii) la migración campo-ciudad, la mejora de caminería, el acceso a medios de transporte mecánicos baratos, y la mayor frecuencia de transporte entre las ciudades y los enclaves productivos -que está haciendo cerrar centros educativos rurales- hace que parajes remotos donde la desigualdad de la oferta educativa operaba, ya no opere en la misma magnitud. Por tanto, no me imagino donde puedan ser tan útiles estos 200 centros educativos en el 2022.

Partido Nacional:

Fortalecer la autonomía de los centros educativos es absolutamente necesario desde muchos puntos de vista. Entre las muchas cosas que esto implica, una de las principales es dotar a los directores de mayor capacidad de liderazgo y jerarquía en la toma de decisiones. Algo muy similar a lo que proponía el extinto Promejora. Esto requiere directores formados con capacidad de gestión, que han alcanzado tales lugares por su probada trayectoria como gestores, y no necesariamente como docentes. En el sistema educativo actual, en la carrera docente, no existe un mecanismo meritocratico en absoluto y prima únicamente el criterio de la antigüedad. De hecho hay varios recelos respecto a ocupar cargos de dirección y adscripción, porque implica una pérdida salarial al abandonar la modalidad taxi de acumulación de horas. Es imposible actualmente dotar a cualquier gestor dentro de los centros con mayores capacidades en la toma de decisión, y asegurar al mismo tiempo una vida armónica dentro del centro educativo. La probabilidad de que ocurran serios conflictos: i) dentro del equipo de dirección; ii) entre la dirección y los docentes; y iii) entre docentes, es altísima. Todo esto ocurre sin recursos ni toma de decisión por parte del centro o cualquier actores del mismo, cuando haya que gestionar recursos, y tomar decisiones, por parte de equipos inicialmente no preparados, o de individuos que se encuentran en ese lugar porque nadie más quería ocupar el puesto: todo conflicto va a crecer exponencialmente.

Partido Independiente:

Esta propuesta no es exclusiva del partido independiente, está en la boca de varios, y hace parte de los planteos de eduy21: generar un ciclo primario desde los 4 hasta los 14 años, y de allí otro de los 15 a los 18. Esto implica que Educación Media Básica se une con Primera Infancia y Primaria, mientras que Educación Media Superior queda en otra órbita institucional y programática, como ya lo estuvo en su fundación. La idea, que viene desde Julio Castro en 1949, y es la preocupación de que el tránsito entre ciclos educativos ocurra con mayor armonía. La idea es buena, pero presenta una serie importante de desafíos, ejemplo: ¿a qué se va a parecer 7mo, 8vo y 9eno? ¿Educación Media Básica con túnica y maestros? ¿Primaria con equipo deportivo y 13 docentes? En otras palabras, la armonía entre ciclos ocurre porque: i) se adopta la modalidad de un maestro que acompaña el total de la trayectoria con la institucionalidad y el régimen propio de los centros de Educación Media; o ii) se adopta la institucionalidad de Primaria pero con clases dictadas por 13 docentes. Evidentemente esto abre algunas interrogantes más sobre la formación docente hoy fragmentada en el magisterio y el profesorado, el espacio de la Media Básica Técnica, y sobre todo ¿cómo armonizar el salto de esta Primaria Extendida a la Media Superior? o lo que es lo mismo, no correr el problema para adelante. Nada de esto inválida la propuesta, solo presenta una serie de preguntas que implican rediseños institucionales complejos.

Partido de la Gente:

Se propone un sistema de vouchers educativos para los chicos más carenciados, y de este modo, cada hogar con cierta vulnerabilidad tiene un “vale” por el cual puede escoger a centro educativo enviar a sus hijos. Esta propuesta no es nueva en Uruguay, y de hecho fue aplicada para Primera Infancia en el marco del programa 7 zonas. La idea es que parte del problema de la desigualdad educativa tiene que ver con la segmentación residencial, donde los chicos de menores recursos, que viven en barrios carenciados, son enviados a las escuelas de su radio habitacional, y por lo tanto el sistema de asignación de centros envió a los pobres con los pobres a centros en barrios pobres, y a los ricos con los ricos en centros de barrios ricos. Buenos ejemplos serian el liceo 13 de Maroñas y el 15 de Carrasco. El agravante adicional es que los ricos pueden escoger si no les gusta el liceo de su barrio, enviando a sus hijos a un privado donde el área residencial no importa. Este esquema asume que el principal problema de la educación radica en la concentración de pobres en centros pobres, y la carencia de los centros pobres para atender dinámicas de vulnerabilidad, por lo tanto se realiza un bypass y se le da a escoger a cada quien como romper esta dinámica. Esto tiene una cantidad importante de problemas: en primer lugar asociado al supuesto sobre la información que manejan los hogares carenciados, donde logran distinguir cuál de todos los centros privados se ajusta mejor a las necesidades de sus hijos. En segundo lugar asume que la única barrera de entrada que hay que subsidiar dentro de un centro privado es la matrícula y la cuota mensual. En tercer lugar asume que los problemas de desigualdad educativa remiten principalmente al centro educativo y los docentes. En cuarto lugar ¿qué ocurre con los chicos carenciados en centros carenciados que no utilizan el voucher? Y en quinto lugar hay evidencia de que cuando los centros de élite comienzan a perder su carácter “exclusivo”, los jóvenes de los hogares “más exclusivos” van a nuevos centros de ultra elite con barreras de ingreso aún más altas. En pocas palabras, lo que ocurre actualmente en Uruguay con la salud pública, el mutualismo, y los seguros de salud. Nada de esto invalida la política de vouchers, solo que en el aire presenta más problemas que soluciones.

Cabildo Abierto:

No pudieron ser identificadas propuestas claras. Hay algunas palabras sobre la revisión de programas y textos educativos con contenidos que se consideran problemáticos, otras de educación para el trabajo, y un hincapié de fomento de valores. Son grandes horizontes que a priori no están ni bien ni mal. Todo depende de que se considere problemático en los contenidos, lo cual para bien o para mal hace cada nuevo gobierno de la educación. Todo depende como se encare la relación educación-trabajo, que con ciertos balances no es algo malo. Todo depende de que sea fomento de valores, lo cual actualmente ya se hace con un sentido de ciudadanía y respeto por la diversidad y los derechos humanos. Uno podría objetar que el tono de las propuestas puede ser de corte autoritario, sí, pero sería una falacia de asociación. Es más importante destacar y cuestionar en función de lo que si sabemos: nada de lo propuesto por CA hasta ahora mueve un milímetro el panorama de la desigualdad educativa. Si verdaderamente encuentran un problema educativo, no han dicho ni una letra sobre cómo solucionarlo.

II. Acuerdos y desacuerdos

Todos los programas de gobierno 2020-2025 de todos los partidos con aspiraciones razonables de integran el parlamento: Cabildo Abierto, Frente Amplio, Unidad Popular, Partido Nacional, Partido de la Gente, Partido Independiente y Partido Colorado*, tienen un acuerdo respecto a la formación docente: hay que ir hacia un esquema universitario de la formación docente. Algunos argumentan que este es el camino en acuerdo con eduy21, otros que es en acuerdo con el congreso de educación “Maestro Julio Castro”, y otros lo proponen como una estrategia para jerarquizar a los docentes de acuerdo con la relevancia de su tarea. No obstante esta propuesta ha estado en la agenda parlamentaria al menos dos veces, y al menos dos veces naufragó. Estos naufragios se debieron a desacuerdos con el sistema de gobernanza de la nueva universidad y a carencias sustantivas en el plan de transformación desde los centros en la órbita de CFE-ANEP hasta una nueva institucionalidad. Por lo tanto, y en pos de un verdadero acuerdo en un tema que parece haber consenso, hay algunos puntos que se debieran especificar con mayor precisión:

i) ¿Cuál va a ser el sistema de gobernanza de la nueva universidad? tradicionalmente hemos decidido creer como dogma los principios de la reforma de Córdoba ¿vamos a continuar por este camino? ¿Vamos a discutir alternativas? ¿Qué alternativas existen? ¿Funciona el sistema de cogobierno? ¿Funcionan otras alternativas? ¿Qué camino han seguidos los modelos educativos con los resultados a los que aspiramos?

ii) ¿Quién le da clase de biología a los estudiantes de profesorado en biología? ¿Un egresado de formación docente en biología que alcanzo el puesto por antigüedad y concurso? ¿O un doctor en biología que concursa por un puesto en la nueva universidad en igualdad de condiciones y sin ponderación a favor de los egresados de formación docente?

iii) ¿Qué pasa con la distinción entre magisterio y profesorado? o aún más importante ¿va a predominar la didáctica por asignaturas tal cual en el IPA/CERP o la didáctica general como en magisterio?
iv) ¿Cuál va a ser el régimen de contratación, renovación, trabajo y ascenso de grado de los docentes de la nueva universidad? ¿Va a continuar premiando la antigüedad y la presencialidad o va a avanzar en un esquema de evaluación permanente y productividad?
v) ¿Cuál va a ser el régimen de aula de los estudiantes? ¿Va a predominar el esquema de escolarización similar a la Educación Media que predomina en los institutos de formación docente o va a ir a sistemas de mayor autonomía estudiantil en sus trayectorias y decisiones sobre modalidades de asistencia y aprobación?

vi) ¿van a continuar teniendo fondos concursables para investigación específicos, o se van a integrar a la bolsa general de fondos concursables como todos los demás investigadores y por lo tanto al mismo sistema de evaluación?

III. Conclusión

Cualquiera de los seis puntos presentados en la tercera parte, genera fuertes desacuerdos que desdibujan la línea entre derecha e izquierda, pero son el corazón de cualquier debate serio sobre el modelo de universidad de la educación hacia el que se quiera avanzar. Nominalmente parece muy atractivo defender el modelo universitario e impulsarlo, y resulta frustrante cuando existiendo acuerdos no se logra un objetivo tan relevante. No obstante, cuando se profundiza en la arquitectura institucional, la currícula y el régimen académico entre otros, surgen distancias aparentemente insalvables.

Esto no ocurre únicamente en el debate sobre la universidad de la educación, esto ocurre cada vez que hay acuerdos sobre política educativa, que al final del día parecen ser acuerdos cosméticos, ya que al ingresar al debate, la mayoría se rompen. Esto fue particularmente cierto durante la campaña electoral del 2014, donde con matices, Pablo da Silveira del Partido Nacional, Fernando Filgueira del Frente Amplio y Robert Silva desde el Partido Colorado, tenían grandes acuerdos programáticos que se extinguieron a los pocos meses del 3er gobierno del FA, con la partida de Fernando Filgueira del MEC. Por lo tanto, frente a la cuestión sobre cómo solucionar las distancias entre partidos para poder generar verdaderos acuerdos, la respuesta es uno de los verdaderos límites programáticos e ideológicos entre los diferentes partidos políticos, y se resume en la pregunta: ¿quién debe mandar en educación?

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*No se encontró programa del P.E.R.I por cuanto no se lo integro al análisis. Con respecto a los análisis parciales por partido político, no se incluyó Unidad Popular en virtud de que las propuestas son aún más escuetas que las de Cabildo Abierto.