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| Foto: "Platform Holly" de Glenn Beltz bajo licencia CC BY 2.0.
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Hace tiempo que Uruguay explora la posibilidad de encontrar petróleo en su
territorio. Diversas señales del gobierno actual parecen indicar que estamos
cerca y ya se han escuchado opiniones sobre lo malo que podría ser para el país
que el descubrimiento se confirmara.[1]
Según esa visión, si se llegara a descubrir un recurso explotable
económicamente, lo mejor sería ignorarlo y seguir como si nada. Desde la
economía hay un montón de argumentos que avalan esta visión. En este post voy a
tratar de explicar los fundamentos de la visión pesimista o petro-escéptica y
argumentar que muchos de los miedos están pobremente fundamentados. Voy entonces
a centrarme en los argumentos que tienen una base económica tratando de hacer
una síntesis de la literatura. No me voy a detener en argumentos ambientales
que sería bueno se incorporaran al debate de la mano de gente que esté formada
en el tema. Tampoco voy a tratar las razones éticas de porqué deberíamos
apropiarnos los uruguayos del recurso que se descubre en nuestro suelo,
cuestión que también creo interesante pero no está planteada en el debate
actual.
La teoría
La hipótesis conocida como la maldición
de los recursos naturales, establece que hay varios canales a través de los
cuales, cuando se empieza a explotar un recurso natural X (sea petróleo, gas u
otros) la economía y la sociedad pueden no beneficiarse a largo plazo. Estos
canales son:
- Enfermedad holandesa[2]: si un país tiene una dotación importante de un recurso, al vender productos derivados de ese recurso en el mercado mundial obtiene muchos dólares. La entrada de dólares al mercado local abarata el precio de la divisa (baja el tipo de cambio) en el mercado local, abaratando los productos importados y encareciendo las exportaciones. La intensidad de este efecto depende del éxito de la explotación, pero si esto ocurre con una intensidad considerable, los costos en dólares de producir otras cosas domésticamente suben tanto que terminan dificultando una producción competitiva de los mismos. Las consecuencias directas de la enfermedad holandesa serían entonces una gran riqueza en dólares y una tendencia a la concentración excesiva de la producción. Esto no parece lo peor que le puede pasar a una sociedad hasta que se combina con otros factores como los siguientes.
- Recursos naturales e instituciones[3]: si la riqueza se distribuye entre toda la población, todos terminaríamos siendo más ricos en dólares. El problema es cuando un caso fuerte de enfermedad holandesa se mezcla con instituciones débiles que son fácilmente capturables por grupos particulares. En concreto, si la riqueza se la queda un gobierno corrupto o un grupo de empresarios codiciosos, entonces se puede terminar en una situación en la que pocos están muy bien y el resto muy mal. Todavía peor, si la mala distribución de la riqueza impulsa a sucesivos grupos a luchar por obtenerla, el recurso natural puede traer largos y dolorosos conflictos internos o externos. Por último, la renta procedente de la explotación del recurso puede simplemente ser invertida de mala manera.
- Especialización y crecimiento[4]: una economía especializada en pocos productos tiende a crecer menos que las economías más diversificadas. La razón es que las economías diversificadas acumulan más “saberes” o capacidades y esto les permite adaptar mejor su producción a través del tiempo. Un fenómeno de enfermedad holandesa podría entonces reducir las capacidades de crecer a largo plazo.
- Especialización y volatilidad[5]: cuanto más especializada esté una economía en pocos productos más vulnerable será a los shocks de precios de los productos que vende. Para una economía diversificada, el precio de una de sus exportaciones no es tan importante y además si el precio de una está bajo esto puede cancelarse con el precio de otra que esté alto. Este punto tiene un vínculo importante con el anterior dado que mayor volatilidad también suele relacionarse con menor crecimiento.
Las diferentes experiencias
Hasta acá los canales a través de los cuales descubrir petróleo podría
traer problemas. ¿Qué dice la evidencia empírica? Los trabajos que analizan cómo les va al
conjunto de países petroleros arrojan resultados encontrados por lo que la
conclusión parece no ser del todo evidente.[6]
Lo que sí es claro es que dentro del grupo de países productores de petróleo,
hay una gran diversidad de casos en los que los canales anteriores operaron con
diferente intensidad. Hay países que, contando con el recurso, han adoptado
diferentes formas de gestionarlo de forma de no caer en la enfermedad holandesa
(EEUU o Canadá) y hay otros que, “sufriendo de la enfermedad” la disfrutan
entre todos (Noruega por ejemplo tiene alrededor del 60% de su canasta
exportadora concentrada en petróleo pero el nivel de vida de la población en
general es muy alto y los niveles de desigualdad bajos). Un tercer grupo sería
aquel en el cual la enfermedad holandesa opera fuertemente y los beneficios
llegan a unos más que a otros (Qatar, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos,
etc). Finalmente hay varios países para los que descubrir yacimientos parece haber traído más problemas
que soluciones (Libia, Angola, Nigeria y varios otros países de África
subsahariana).
El hecho de que los casos de fracasos son bastantes más que los exitosos
parece ser el mayor fundamento para la tesis de los petro-escépticos, pero a mi
entender indica solamente que el desafío de gestionar adecuadamente el recurso no
es despreciable. Por otro lado, la caracterización anterior invita a
preguntarnos: ¿en qué va que nuestra potencial experiencia con el petróleo
termine pareciéndose a la de Noruega o a la de Nigeria? De la literatura se
desprende que la situación del país antes del descubrimiento del recurso
natural importa mucho en la forma en que se logra gestionar una vez
descubierto. La fortaleza de las instituciones democráticas, el nivel educativo
de la población y el momento histórico en que el recurso se descubre hacen la
diferencia a la hora de explicar cómo es que el descubrimiento de un recurso
valioso afecta la economía del país en el mediano y largo plazo.
El modelo de los países de América del norte se basó en restringir las
exportaciones de petróleo que se dirigió más bien al mercado interno lo que
abarató su consumo y esto funcionó como base para otras actividades, en
especial la automotriz, que facilitaron la industrialización de estos países.
Si bien no creo que Uruguay comparta muchas características estructurales con
países de este grupo (en particular carece de un mercado interno tan poderoso),
tampoco veo que nuestro país tenga similitudes importantes con los países de África
subsahariana ni con los de Medio Oriente. Tal vez los casos más similares sean
los países de la región (Argentina, Brasil, Ecuador y Venezuela) aunque incluso
en este club la heterogeneidad parece ser importante: las exportaciones de
crudo de Argentina y Brasil rondan el 5% y 10% respectivamente mientras que
para Ecuador pasan el 50% y el 90% en Venezuela, por otro lado las historias de
estos países no son un calco la una de la otra.
¿Qué debería hacer Uruguay?
De confirmarse el descubrimiento de petróleo en Uruguay, se deberá buscar
la mejor forma de explotar el recurso aprendiendo de las experiencias
existentes, incluso de la propia. Nótese que todos los argumentos que la
teoría establece como problemáticos no son necesariamente específicos del
petróleo, el gas o los recursos extractivos en general. Cualquier fuente de
riqueza en la cual un país tenga ventajas comparativas realmente altas, puede
provocar una “maldición” con todos los componentes descritos antes.[7]
Si usted le desconfía al petróleo porque teme a la maldición de los recursos
naturales le tengo una mala noticia: Uruguay ya sufre en buena medida de esta
maldición. A pesar de los esfuerzos realizados por diversificar la estructura
productiva del país, la gran mayoría de las exportaciones de bienes uruguayas
son de origen agropecuario (alrededor del 70% en 2014) y así ha sido durante
toda la historia del país. No son pocos los estudios que vinculan esta especialización
con el escaso crecimiento y la alta volatilidad que el país ha experimentado en
el largo plazo.[8] Quienes se
preocupan por el efecto que la explotación petrolera tendría sobre la
diversificación productiva del país, ¿votarían a favor del cese de la
explotación agropecuaria? Una propuesta más lógica sería diversificar la
estructura productiva buscando promover cada sector en su justa medida. No debe
perderse de vista que el sector petrolero, si bien no parece ser el sector más
encadenado con los otros, también puede ayudar a que el país gane en aprendizajes.
Más importante aún, los recursos que se desprendan de su explotación pueden
volcarse a la formación de recursos humanos altamente necesarios para un país
que apunta al desarrollo.
Por último, no conozco estudios que muestren cómo la explotación petrolera
se combina con la explotación agropecuaria. En particular sería deseable que se
estudiara cuánto una apreciación fuerte del peso uruguayo impactaría en el
costo de los diferentes productores locales (que difieren mucho en cuanto a la composición
importado/doméstico de sus insumos).
En suma
No estoy abogando aquí por un sumergimiento incondicional en los pozos de
petróleo. Más bien abogo por un uso con inteligencia del recurso, que sea útil
al desarrollo de largo plazo del país. Para esto se requiere mucho estudio
previo. Hay mucho para aprender y para discutir sobre este tema. A mí (que
siempre me molestaron los finales tipo Spielberg en los que luego de una gran
aventura los héroes deciden que es mejor enterrar el tesoro o destruir la
máquina mágica, que investigarla o aprovecharla), me parece que descartar la
explotación sin un rico debate previo equivale a desperdiciar una oportunidad y
no veo en las investigaciones científicas nada que establezca que estamos
condenados.
[1] Acá tengo dos opiniones en
el mismo sentido: la de Jorge Batlle y la de Guillermo Lamolle.
[2] Un trabajo clásico en esto
es Corden y Neary (1982).
[3] Esta literatura se cruza con la Ciencia Política.
Algunos ejemplos son: Baland y Francois (2000), Cotet y Tsui (2013), Haber y
Menaldo (2011) o Lei y Michaels (2014).
[4] Ver Sachs y Warner (2001) o Hausmann
et al (2011).
[5] Ver por ejemplo Koren y Tenreyro (2007).
[6] Algunos trabajos
como Sachs y Warner (1995, 2001) señalan que la maldición existe mientras que
otros como Brunnschweiler (2008) dicen que no. La diferencia es la medición
usada para cuantificar la dotación de recursos naturales de los países.
[7]
Algunos estudios señalan, como especificidad negativa de la explotación
petrolera, que la actividad no parece estar demasiado conectada con otras
actividades y por lo tanto no sería un tipo de producción que genere derrames
beneficiosos en el largo plazo. Por ejemplo en Hidalgo et al (2007) se presenta
un mapa de vínculos productivos entre diferentes productos y se muestra a la
actividad petrolera como una de las más aisladas del resto. Esto debe tomarse
tan sólo como un primer acercamiento a la cuestión dado que, por la forma en
que el mapa se construye, no puede descartarse que dicho aislamiento sea más
bien resultado de la enfermedad holandesa.
[8] Ver por ejemplo Bittencourt
(2006) u Ourens (2012).
Referencias
Baland, J.M. y Francois, “Rent-seeking and resource booms.” Journal of
Development Economics, Abril 2000, 61(2): 527-542.
Bittencourt, G. “Uruguay
2006: desarrollo esquivo o ruptura con la historia.” América Latina Hoy, Noviembre
2006: 15-39.
Brunnschweiler, C. “Cursing the Blessings? Natural Resource Abundance,
Institutions, and Economic Growth.” World Development, 2008, 36 (3): 399-419.
Corden, M.W. y Neary, P.J. “Booming Sector and De-Industrialization in a
Small Open Economy.” Economic Journal. 92(368), Diciembre 1982: 825-848.
Cotet, A.M. y Tsui, K.K. “Oil and Conflict: What Does the Cross-Country
Evidence Really Show?” American Economic Journal: Macroeconomics, 5(1), Enero
2013: 49-80.
Haber, S. y Menaldo, V. “Do Natural Resources Fuel Authoritarianism? A
Reappraisal of the Resource Curse.” American Political Science Review. 105(1),
February 2011: 1-26.
Hausmann, R., Hwang, J. y Rodrik, D. “What you export matters.” Journal
of Economic Growth, Deciembre 2007:1-25.
Hidalgo, C., Klinger, B., Barabási, A-L. y Hausmann, R. “The product
space conditions the development of nations.” Science 2007(317)5837: 482-487.
Koren, M, y Tenreyro, S. “Volatility and Development.” Quarterly Journal
of Economics, Febrero 2007: 243-287.
Lei, Y. y Michaels, G. “Do Giant Oilfield Discoveries Fuel Internal
Armed Conflicts?” CEPR Discussion Paper 8620. London, Centre for Economic
Policy Research, 2014.
Ourens, G. “Uruguay al espejo.” Revista
de Economía del BCU, Mayo 2012: 99-142.
Sachs, J. y Warner, A. “Natural Resource Abundance and Economic Growth.”
NBER Working Paper,
Sachs, J. y Warner, A. “The curse of natural resources.” European
Economic Review, 45, 2001: 827-838.
