Necesitamos políticas de mercado de trabajo en la nueva normalidad

Lo de arriba, no lo de abajo.
Fuente: Cerra y Saxena (2017)

Mas allá de lo rápida y “en V” que sea la recuperación del shock pandémico, necesitamos una agenda de políticas de mercado de trabajo a implementar lo antes posible para asegurarnos que los efectos negativos del shock no perduren en el tiempo y aprovechar las (pocas) oportunidades existentes. Diseñar políticas ya es difícil en tiempos normales, lo novedoso y desconocido de la pandemia lo hace casi ridículamente imposible. Sin embargo, me parece importante decir que: i) es necesario implementar (mas) políticas de mercado de trabajo (evaluables, reformulables, desmantelables); ii) esto es inversión y merece ser dejado fuera de consideraciones sobre espacio fiscal; iii) sería bueno que esto ocurra via un consenso/blindaje político, al menos dentro de la coalición de gobierno (ja, ja).

Los datos recientes del BCU y proyecciones para el resto del año muestran que la contracción económica en 2020 está siendo y será muy importante. Y no es solo “una contracción económica”: el distanciamiento social y otras medidas (como el lento retorno a la normalidad escolar en el sistema público) impone otras restricciones a empresas, trabajadores, estudiantes, etc. Esto es evidente por ejemplo en los últimos informes del INE sobre el mercado de trabajo, que dan cuenta de una cantidad importante de individuos inactivos –que no buscan trabajo- por la pandemia.[i] Estos informes muestran aumentos en el desempleo y la inactividad y no relevan informalidad, pero es de esperar que haya crecido y siga creciendo también. Del lado empresarial también se ven cierres parciales o directamente quiebras, en varios rubros.

No se precisa la bola de cristal para entender que todo lo anterior puede tener efectos negativos duraderos en el largo plazo (por ejemplo, bajando la tasa de crecimiento de largo plazo del país). De todas formas, la literatura económica acumula estudios sobre el llamado “efecto cicatriz” (scarring effect): los individuos que tienen sus primeras experiencias laborales en malos contextos económicos tienen peores resultados en el largo plazo en varias dimensiones (desempleo, salario, calidad del empleo, formalidad, etc.) en comparación con aquellos con experiencias laborales en buenos contextos (ver por ejemplo Guvenen et al 2017 y 2020). La intuición es que un “mal” primer empleo o con mala combinación entre la formación del trabajador y la del puesto implica peor adquisición de habilidades en el propio lugar de trabajo, peores salarios y condiciones en general, que llevan a menor formación y adquisición de capital humano también por fuera del puesto, y a la larga pueden implicar un “entrampamiento” el trabajador en actividades para las que no fue específicamente formado.[ii] A nivel empresarial suceden cosas similares, ya que la quiebra masiva en el corto plazo destruye capacidad empresarial y conocimiento específico, y la reducción en la inversión, innovación y otras actividades de las empresas puede tener efectos permanentes en el mediano y largo plazo (ver resumen en Irons, 2009). De hecho, por ambos lados, los efectos negativos de shocks económicos profundos pueden hasta pasar a la siguiente generación.

En este marco, es importante entender que una recuperación rápida o “en V” de la economía a nivel macro (en PBI, desempleo, ocupación, etc.) puede esconder problemas a nivel micro. Es teóricamente posible concebir un Uruguay que rebote al PBI de 2019 pero en el que todos los puestos de trabajo suspendidos o destruidos en el sector formal se recuperen en el informal, o en el que los empresarios con conocimiento específico y valioso de un rubro o sector se dediquen a la agricultura de subsistencia. En términos más abstractos, preocupa la destrucción de capacidades en empresarios y trabajadores, la informalización, y la reducción en la calidad de la unión (match) entre trabajadores y empresas.[iii] Estos tres elementos están interrelacionados dinámicamente: trabajadores en problemas financieros aceptaran trabajos informales, y los puestos informales suelen implicar menor capacitación en el puesto.

En abstracto, la situación actual combina un shock económico negativo fuerte con una reestructura de la demanda y la oferta a nivel sectorial. En concreto, no solo se contrajo la economía en su conjunto, sino que la caída en la demanda internacional afecta sectores específicos (turismo, algunos bienes primarios), y la distancia social y medidas sanitarias obligan a reformular actividades intensivas en contacto con/entre el público (espectáculos, educación, etc.). Hay evidencia de que las políticas públicas pueden ayudar a empresarios y trabajadores a reaccionar a ambos tipos de shocks, para que el rebote en V se dé con menores consecuencias negativas en el largo plazo. Concretamente necesitamos tres tipos de políticas: i) de capacitación, recalificación, formación en el puesto, para trabajadores (jóvenes); ii) orientadas a empresas y/o capacidades gerenciales; iii) de fomento a la formalización o desincentivo a la informalidad (para trabajadores y empresarios). 

i) Políticas orientadas a empleabilidad de trabajadores

Este trabajo de Escudero, Kluve, Mourelo y Pignatti (2019) estudia, sistematiza y resume 51 políticas activas de mercado de trabajo llevados adelante en América Latína y el Caribe. El diablo está en los detalles y vale la pena su lectura para encontrar ejemplos de programas exitosos, entre los que se cuentan el “Programa Primer Paso” en Argentina (evaluado por Berniell y de la Mata, 2017) o el programa “Juventud y Empleo” en Republica Dominicana (evaluado por Ibarraran, Kluve, Ripan y Rosas, 2015). En Uruguay el programa “Yo Estudio y Trabajo” (evaluado por Araya y Rivero, 2017) dio buenos resultados. En términos generales los programas se enfocan en subsidios/incentivos para individuos y/o empresas para mejorar la primera inserción laboral de los individuos y/o su formación (técnica y/o de “habilidades blandas”). En este sentido instrumentos existentes como el INEFOP o el programa Uruguay Trabaja pueden ser expandidos, mejorados o reformulados en contexto (post) pandemia para reducir efectos nocivos de largo plazo. 

ii) Políticas orientadas a empresas

Vale recordar que un factor asociado a la baja calidad gerencial es la estructura de propiedad y de gestión familiar de las empresas (ver por ejemplo, Lemos y Scur, 2018). La literatura muestra que contratar o asignar a los mejores mandos medios a los puestos relevantes puede tener gran impacto en la productividad de las empresas individuales y la economía en su conjunto (Alder, 2016). Algunos estudios muestran cómo programas de consultorías y capacitación gerencial pueden mejorar la productividad, el empleo y el crecimiento de las empresas (Bloom, Eifert, Mahajan, McKenzie y Roberts, 2013; Bloom, Mahajan, McKenzie y Roberts, 2018; Bender, Bloom, Card, Van Reenen y Wolter, 2018; Bruhn, Karlan y Schoar, 2018). En este caso se trata de que las empresas pequeñas/familiares que sobrevivan mejoren la gestión, en particular que las empresas en sectores comprometidos por la pandemia reciban apoyo para reconvertirse, internacionalizarse o virtualizarse según sea lo posible, y que los mandos medios y gerentes que se vean desplazados se aprovechen en otras empresas se reconviertan sectorialmente también.

iii) Políticas de formalización / combate a la informalidad

Es de esperar que el apremio financiero opere como fuerte incentivo para la informalización de trabajadores y empresas, aun en el marco de un rebote en V de la economía. No es la intención de esta nota polemizar con la LUC, pero el desmantelamiento de la inclusión financiera y la mayor facilidad para el pago en efectivo no van a colaborar con la formalización. La reducción transitoria de costos asociados a la formalización (aportes personales o patronales, programas como el existente de Monotributistas MIDES, entre otros) pueden colaborar con el objetivo (ver, por ejemplo, Fernandez y Villar, 2017). La suspensión temporal de algunas condicionalidades de prestaciones sociales (programas sociales y/o seguros de desempleo, incompatibles con trabajo formal) podrían considerarse, ya que operan como incentivo a la informalidad (para el caso de Uruguay, ver por ejemplo Bergolo y Cruces, 2016).[iv] Algunas políticas concretas reseñadas en el monumental trabajo de Escudero y coautores también reducen la informalidad.[v]

Más allá de políticas concretas (apenas esbozadas, ya se), el punto central de esta nota es enfatizar que una recuperación rápida y en V de la economía a nivel macro puede sin embargo esconder desajustes más lentos de corregir, que dejen al país en una trayectoria de menor crecimiento de largo plazo. Más que un caso de mercado versus Estado, en el presente y el futuro próximo el Estado puede ayudar al mercado a través del rediseño o modificación de instrumentos y programas existentes. En concreto, existen ya programas e instrumentos dentro del MTSS, el MIDES y otras reparticiones públicas que pueden ser adaptados o usados como punto de partida. Dado que ministros, viceministros, subsecretarios y directores de programas e instituciones en ocasiones pertenecen a distintos partidos dentro de la coalición de gobierno, sería importante que la coalición toda consensuara internamente una agenda en vez de encontrar esfuerzos aislados. En particular, dada la agenda de recortes planteada por el MEF y (especialmente) la OPP, es importante insistir en la racionalidad económica de invertir en algunas de estas políticas, en tanto “se pagan solas” al colocarnos más rápidamente en una senda de mayor y mejor (que beneficie a más personas) crecimiento económico.


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Agradezco a Guillermo Alves, Valeria Bonomi y Chavela Vargas. Esta nota se inspira fuertemente en el reporte Instituciones para la productividad: hacia un mejor entorno empresarial, publicado por la CAF en 2018, el cual sigue aun vigente.

NOTAS

[i] Estos individuos “en condiciones normales” (sin pandemia), si estuvieran buscando trabajo, serían considerados desocupados. Vale decir, la desocupación esta bien medida técnicamente (en relación a la definición oficial del INE, a su vez derivada de la de la OIT), pero no aproxima correctamente el fenómeno intuitivo de “gente que quiere trabajar y no puede / no encuentra trabajo”. Esto no es un descubrimiento de América, y es reconocido por el propio INE. 

[ii] Este es un mecanismo entre varios; ver las referencias bibliográficas para más detalle. 

[iii] Es teóricamente concebible que la pandemia tenga efectos positivos en el crecimiento y la productividad en el mediano plazo. Para que esto suceda, debiera de darse que la destrucción de empleos y capacidades se dé justo en firmas y sectores de baja productividad, y que los matches trabajador-firma más afectados sean justo los peores, y que todos los recursos y matches se reasignen en firmas de mayor productividad, sectores más dinámicos, etc. La intuición es la de trabajadores y empresas pequeñas/familiares de baja productividad quebrando (rotiserías familiares, lavacoches callejeros) y pasando a trabajar en empresas más grandes, más eficientes y en sectores más formales y dinámicos (gastronomía boutique, servicios de limpieza a flotillas de vehículos empresariales). Es teóricamente concebible y más allá de algún ejemplo puntual, esto claramente dista de ser la realidad (en caso contrario estaríamos viendo un rebote muchísimo más acelerado y de mejor calidad, en Uruguay y en otros países con similar éxito en la prevención de la pandemia). 

[iv] Por ejemplo, se podría permitir empleo formal hasta un tope de horas o de ingresos que operara como compatible por un periodo bisagra en el tiempo, con los beneficios o prestaciones sociales. 

[v] El policy-maker y/o lector interesado estará encantado de saber que entre el 20 y 23 de octubre se realizará (virtualmente) una conferencia gratuita sobre Economía de la Informalidad, con foco en el caso colombiano pero con lecciones para toda américa latina. Vease https://urosario.edu.co/The-Economics-of-Informality-Conference/home/

REFERENCIAS

Alder, S. (2016). In the wrong hands: Complementarities, resource allocation, and TFP. American Economic Journal: Macroeconomics, 8(1), 199-241.

Álvarez, F., Eslava, M., Sanguinetti, P., Toledo, M., Alves, G., Daude, C., & Allub, L. (2018). RED 2018. Instituciones para la productividad: hacia un mejor entorno empresarial.

Araya, F. y Rivero, J. I. (2017). Impact of a work-study programme for teenagers: Evidence from a randomized controlled trial (Documento de trabajo No. 2017/06). Universidad de la Republica, dEcon, Uruguay.

Bender, S., Bloom, N., Card, D., Van Reenen, J. y Wolter, S. (2018). Management practices, workforce 
selection, and productivity. Journal of Labor Economics, 36(S1), S371-S409.

Bergolo, M. y Cruces, G. (2016). The anatomy of behavioral responses to social assistance when informal employment is high (Discussion paper No. 10197). IZA Institute of Labor Economics.

Berniell, L. y de la Mata, D. (2017). Practicas laborales como mecanismo para mejorar la empleabilidad de los jovenes: Lecciones para el caso argentino (Documento de trabajo No. 2017/28). CAF –banco de desarrollo de America Latina.

Bloom, N., Eifert, B., Mahajan, A., McKenzie, D. y Roberts, J. (2013). Does management matter? Evidence from India. The Quarterly Journal of Economics, 128(1), 1-51.

Bloom, N., Mahajan, A., McKenzie, D. y Roberts, J. (2018). Do management interventions last? Evidence from India (Working paper No. 24249). National Bureau of Economic Research.

Bloom, N. y Van Reenen, J. (2007). Measuring and explaining management practices across firms and
countries. The Quarterly Journal of Economics, 122(4), 1351-1408.

Bloom, N. y Van Reenen, J. (2010). Why do management practices differ across firms and countries Journal of Economic Perspectives, 24(1), 203-224.

Bruhn, M., Karlan, D. y Schoar, A. (2018). The Impact of consulting services on small and medium enterprises: Evidence from a randomized trial in Mexico. Journal of Political Economy, 126(2), 635-687.

Cerra, M. V., & Saxena, M. S. C. (2017). Booms, crises, and recoveries: A new paradigm of the business cycle and its policy implications. International Monetary Fund.

Escudero, V., Kluve, J., López Mourelo, E., & Pignatti, C. (2019). Active labour market programmes in Latin America and the Caribbean: Evidence from a meta-analysis. The Journal of Development Studies, 55(12), 2644-2661.

Fernandez, C. y Villar, L. (2017). The impact of lowering the payroll tax on informality in Colombia. Economia, 18(1), 125-155.

Guvenen, Fatih, Fatih Karahan, Serdar Ozkan, and Jae Song. 2017. "Heterogeneous Scarring Effects of Full-Year Nonemployment." American Economic Review, 107 (5): 369-73.

Guvenen, Fatih, Burhan Kuruscu, Satoshi Tanaka, and David Wiczer. 2020. "Multidimensional Skill Mismatch." American Economic Journal: Macroeconomics, 12 (1): 210-44.

Ibarraran, P., Kluve, J., Ripani, L. y Rosas, D. (2015). Experimental evidence on the long term impacts of a youth training program (Working paper IDB-WP 7367). Banco Interamericano de Desarrollo.

Irons, J. (2009). Economic scarring: The long-term impacts of the recession. Washington, DC: Economic Policy Institute.

Lemos, R. y Scur, D. (2018). All in the Family? (Discussion paper No. 1528). CEP, The London School of Economics and Political Science.

Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.