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| Tomado de la página web de Presidencia de la República en este link |
Hace dos semanas el senador Guido Manini Ríos propuso al presidente Lacalle Pou que se llamara al Consejo de Economía Nacional (CEN). En la visión de Manini el CEN es un "órgano asesor, una especie de GACH", refiriendo al Grupo Asesor Científico Honorario (GACH). Ignacio De Posadas planteó también a principios de febrero que "no estaría mal crear un GACH económico". Por su parte, el ex-presidente Julio María Sanguinetti opinó que estas propuestas no eran más que un “espejismo ingenuo”, planteando que el GACH solo es posible porque todos parten de una base científica común[1]. En este artículo planteo que el principal problema de este debate es que se subestiman tanto el rol y la necesidad de basar sistemáticamente las políticas en evidencia como la necesidad de aumentar la fortaleza institucional de las agencias estatales. En vez de avanzar con un GACH económico propongo la creación de una agencia independiente de evaluación en la órbita del Poder Legislativo, que evalúe los impactos esperados de las políticas y con ello genere un ancla de realidad en el marco de un debate polarizado.
¿Un Consejo de Economía Nacional?
El CEN es un organismo previsto por los artículos 206 y 207 de la Constitución. Fueron incluidos en la reforma de 1934, en una época donde estaban en auge las visiones corporativas de la economía y la sociedad, y las esperanzas estaban en el Poder Ejecutivo frente a un pesimismo en el rol de los parlamentos. El artículo 206 de la Constitución plantea que “la ley podrá crear un Consejo de Economía Nacional, con carácter consultivo y honorario, compuesto de representantes de los intereses económicos y profesionales del país”. Esta redacción se mantuvo sobreviviendo muchas reformas constitucionales y desde 1934 hasta 2005 se recopilaron 14 iniciativas para constituir el Consejo, aunque ninguna tuvo éxito. El Frente Amplio en 2005 impulsó la aprobación de la Ley 17.935 para crear el CEN y al año siguiente el decreto reglamentario (Decreto 299/006). Sin embargo, la conducción económica del Frente Amplio prescindió del CEN y buscó otros caminos para la participación y discusión con los actores sociales.
El CEN tiene varios problemas importantes de forma y de fondo. En cuanto a los problemas de forma, el esquema legal actual vigente desde 2006 requiere a la vez que las instituciones que integren el CEN tengan personería jurídica y, sin embargo, el propio CEN fue constituido con organizaciones que no la tienen. También el CEN está definido legalmente como un organismo privado de interés público, cuando su actividad está creada por la constitución y por lo tanto es una figura pública. Finalmente, tiene limitaciones en las formas de sus comunicaciones con el Poder Ejecutivo y el Legislativo[2].
En cuanto a los problemas de fondo, el principal problema del CEN es que transforma la hechura de la política económica en una discusión menos transparente. Así, el proceso de representación de legítimos intereses económicos, profesionales, sociales y culturales pasa a ser una reunión cerrada entre los intereses representados en vez de ser una discusión abierta y sujeta al proceso democrático. Esto genera al menos tres problemas. En primer lugar, es muy difícil en un consejo conseguir representatividad de todas las posiciones y seleccionar cuáles son los intereses que deben estar representados. En segundo lugar, la conformación de este tipo de órganos limita a los actores emergentes o las nuevas demandas. En el marco del funcionamiento de estas instituciones, los actores emergentes tienen incentivos a cambiar su comportamiento para acceder al consejo o acercarse a los actores ya representados, en vez de crear sus propias iniciativas o intentar incidir en la agenda independientemente.
En tercer lugar, uno de los principales argumentos a favor de la discusión democrática entre actores es que en ese proceso se genera información que permite a la sociedad tomar decisiones más informada. La legítima discusión democrática y abierta de intereses contrapuestos permite alimentar debates sobre la conveniencia de diferentes leyes o regulaciones y mejorar el diseño de las políticas. Este conflicto de intereses puede contribuir a la tarea del sistema político ante potenciales pedidos de los grupos de interés, generando más independencia en la toma de decisiones. Uruguay es un país relativamente pequeño donde “nos conocemos todos”, que cuenta con mercados generalmente concentrados y donde los grupos de interés son muy cercanos al sistema político. Las relaciones de amistad y cercanía entre los actores no son de por sí prueba de un comportamiento lesivo para los intereses del país. Sin embargo, este contexto de cercanías impone la necesidad de un mayor cuidado al proceso de discusión democrático y abierto sobre las políticas públicas y probablemente más riesgos de apostar a la representación corporativa.
¿Un GACH Económico como alternativa?
El GACH ha cumplido un excelente rol durante la pandemia asesorando al Poder Ejecutivo con el procesamiento y creación de evidencia científica sobre la evolución de la pandemia. Quizás la clave de su éxito es que, como dice el Profesor Rafael Radi, el GACH es “un conjunto de académicos con opinión independiente… el GACH trabaja con el gobierno, no trabaja para el gobierno”.[3] Así, el GACH reúne dos condiciones fundamentales que le otorgan una amplia legitimidad: su independencia y su excelencia académica. El GACH presenta sus informes científicos con medidas recomendadas en base a su lectura de la evolución de la pandemia, que incorpora algunos factores y no considera otros, como los económicos. El gobierno es quién, a partir de esas recomendaciones, incorpora toda la información disponible y sus preferencias y toma las decisiones. Este funcionamiento es correcto porque deben ser los representantes democráticamente electos los responsables de hacer las políticas públicas, ya que reflejan el conflicto de intereses y la agregación de preferencias de la sociedad.
Recurrir a la comunidad científica en economía para la asesoría económica, y no a los representantes de intereses económicos como en el CEN, obviamente podría tener ventajas. Existen ejemplos muy exitosos de este tipo de comisiones de personas expertas tanto a nivel internacional como nacional. Entre ellas se destaca la comisión que encargó el parlamento de Inglaterra durante la segunda guerra mundial y culminó con el Informe Beveridge, dando lugar al despliegue de políticas de protección social.[4] En la misma época en Estados Unidos se crea el Consejo de Asesores Económicos (CEA, por su sigla en inglés), que está institucionalizado como una comisión permanente dentro del Poder Ejecutivo. Otros países recurren actualmente a la creación de estos comités de expertos para aconsejar las políticas públicas. Por ejemplo, recientemente el gobierno de Emmanuel Macron en Francia creó una comisión de 26 economistas para tratar los temas de sustentabilidad ambiental, las desigualdades y la demografía. Sin embargo, estas experiencias, si bien generalmente cumplen con la condición de excelencia científica, son diferentes a la de un comité de personas expertas con las características de independencia del GACH. En las experiencias mencionadas (y en otras) su éxito ha dependido de que su constitución refleje una cierta proporcionalidad con el electorado o que tenga una cierta afinidad con el gobierno que implementa sus recomendaciones.
Sin embargo, un GACH económico debería tener características diferentes. En primer lugar, para que un comité de personas expertas en economía pueda llegar a tener un rol como el GACH no debería ser directamente un órgano asesor del gobierno o trabajar para el gobierno. En segundo lugar, a la hora de hacer sus recomendaciones las personas involucradas deberían poder separar su asesoramiento sobre la evidencia disponible respecto de los temas de sus propias preferencias ideológicas. Esto no es imposible, pero requiere un compromiso especial de parte de este grupo de personas expertas independientes de no confundir o camuflar sus preferencias que es muy difícil de alcanzar. En tercer lugar, el GACH fue un grupo ad-hoc, temporal y con un objetivo muy concreto en un área donde obviamente el Poder Ejecutivo no tenía desarrolladas las capacidades o competencias para enfrentar una pandemia mundial generada por un nuevo virus que se estaba investigando en tiempo real. Sin embargo, un GACH económico tendría el difícil desafío de definir como sería su coordinación con distintos órganos y ministerios del Poder Ejecutivo (tales como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, o los Ministerios de Economía y Finanzas, Industria, Energía y Minería, y Ganadería, Agricultura y Pesca, entre otros) que tienen ya competencias en estos temas e incluso cierta superposición en su accionar en materia económica. Finalmente, combinar la independencia y legitimidad con la excelencia podría ser más difícil en un país pequeño, que tiene menos escala para conseguir potenciales integrantes que estén vinculados a la academia y no participen directamente del debate político o en el asesoramiento a grupos de interés.
Instituciones estatales de calidad que utilicen la evidencia
Los problemas de un CEN o un GACH económico no deben cerrar las puertas para que se le de espacio a la orientación científica y la evidencia en la conformación de las políticas económicas. Basar la discusión de las políticas públicas en evidencia contribuye a alimentar el debate democrático y a hacer explícitas para la ciudadanía las diferentes interpretaciones de la realidad o las preferencias.
Uruguay debe apostar a continuar el fortalecimiento del Estado, tanto de los ministerios como de las agencias públicas de elaboración e implementación de políticas. El Banco Central del Uruguay ha sido históricamente un ejemplo de fortalecimiento institucional y técnico dentro del Estado. En las últimas dos décadas también se han realizado avances en esta dirección, por ejemplo, con la creación de agencias reguladores como la URSEA y la URSEC o la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia. Sin embargo, todavía se requieren mayores esfuerzos para crear capacidades estatales.[5] En otros sectores, como por ejemplo en los temas del puerto o de regulación del FONASA, se han realizado menos avances y es necesario impulsar tanto las capacidades de los ministerios como la creación de agencias reguladoras que ejecuten y controlen la aplicación de estas políticas.
Adicionalmente al rol del Poder Ejecutivo, existe un rol fundamental del Poder Legislativo para avanzar en el uso de la evidencia y mejorar sus capacidades. Actualmente, uno de los principales recursos con el que cuenta el parlamento para nutrirse de personal calificado son los pases en comisión a los que cada legislador o legisladora tiene derecho. Sin embargo, el mecanismo de pases en comisión puede ser inconveniente o insuficiente por varios motivos. Por un lado, queda limitado por el nivel de capacidades ya existente en otras áreas del Estado, que es de donde se reclutan estas personas. Segundo, puede de hecho generar problemas en otras partes del Estado al afectar a personal calificado en otras reparticiones. Tercero, el uso de los pases en comisión puede ser muy discrecional, y los diferentes miembros del Poder Legislativo pueden utilizarlos con diferentes criterios. Cuarto, el mecanismo impulsa a contratar personas que puedan atender varios temas y por lo tanto atenta contra la alta especialización. Estas capacidades limitadas para la preparación de temas y el uso de la evidencia limitan la calidad de las discusiones parlamentarias.
Una propuesta para mejorar estas capacidades es avanzar en la creación de una agencia independiente bajo la órbita del parlamento para la creación y evaluación de evidencia sobre las reformas que afectan el presupuesto. Entiendo que, al estar bajo la órbita parlamentaria, esta agencia podría apostar a una mayor legitimidad, a una estricta independencia política y a la conformación de un equipo estable de alta calificación, que tenga menos riegos frente a cambios de partidos de gobierno en el Poder Ejecutivo. Existen antecedentes internacionales de este tipo de agencia. Por ejemplo, en Estados Unidos existe la Congressional Budget Office (CBO), que es un organismo independiente en la órbita del Parlamento y que tiene por objetivo expedirse sobre los impactos fiscales y económicos de los proyectos de ley que entran en etapas avanzadas de discusión para aprobación. Esta agencia, que tiene ya una larga experiencia desde su creación en 1975, tiene un rol permanente e importante en el debate público.[6] Por ejemplo, la CBO fue instrumental en la discusión sobre la propuesta de derogación de la reforma del sistema de salud aprobada en la Affordable Care Act (conocida como el Obamacare) al presentar evidencia de que la derogación generaría que muchos individuos se quedarían sin cobertura de salud. Esta evidencia fue aceptada como relevante y seria por los actores, e incluso generó cambio de posturas de legisladores del partido republicano que estaban al principio del debate a favor de la derogación.
Este tipo de agencia permitiría suministrar evidencia para mejorar la discusión de las políticas públicas. Por ejemplo, esta agencia podría haber informado en instancias de la discusión de la Ley 19.874 de 8/4/2020 que da creación al "Fondo Solidario COVID-19" y que creó la primera versión del "Impuesto Emergencia Sanitaria COVID-19". El literal 1 del artículo 1 define que uno de los objetos exclusivos para el Fondo es atender toda actividad estatal destinada a la protección de la población frente a la emergencia sanitaria nacional. Una institución de evaluación independiente con capacidades técnicas y recursos adecuados, del tipo de la CBO, hubiera podido ofrecer una evaluación independiente sobre la potencial recaudación del Fondo y de estas necesidades de protección de la población. Por ejemplo, esta agencia podría haber estimado las necesidades de financiamiento a partir de estimar la cantidad de individuos en riesgo de caer en situación de pobreza a raíz de la pandemia. Como mostraron los economistas Matías Brum y Mauricio De Rosa (2020), estimar el orden de magnitud de cuánta gente está en riesgo de caer en situación de pobreza es una tarea factible de ser llevada a cabo. Más aun, Gonzalo Salas y Andrea Vigorito recientemente también revisaron las experiencias de anteriores crisis en Uruguay y cómo el sistema de protección social ha respondido a ellas y sus consecuencias. Finalmente, una vez que los microdatos de pobreza estuvieron disponibles, Rafael Guntín realizó un análisis para entender otros aspectos de la dinámica de la pobreza y por lo tanto otras implicaciones relevantes para la política pública.[7] Una institución independiente en la órbita del Parlamento podría haber realizado análisis similares a estos y podría haber generado una base de evidencia para los efectos presentes y esperados de la pandemia que contribuya a mejorar las políticas públicas y sus consecuencias. Más aún, actualmente esta institución podría contribuir a pensar un paquete de medidas adecuado para evitar los efectos presentes y futuros de la situación de pobreza en el marco de las restricciones fiscales y en el contexto de una grave situación de la pandemia.
Finalmente, obviamente una institución como ésta debería contar con la voluntad del sistema para que sus evaluaciones sean tenidas en cuenta en el proceso de elaboración de políticas. Sin embargo, y más allá de esto, quizás el valor más relevante de una agencia parlamentaria independiente de evaluación y análisis de evidencia para las políticas es que permite generar un ancla de realidad en un debate polarizado. La confrontación de ideas en la sociedad tiene como aspecto positivo que permite que se expresen las diferentes opiniones y preferencias de los actores. Sin embargo, en un contexto de polarización muchas veces los diferentes grupos de población o burbujas parecen no solo tener dificultades para lograr acuerdos que reflejen compromisos, sino también tienen incluso diferentes percepciones de la realidad. Constituir instituciones independientes con un fuerte peso en la evidencia, puede contribuir a crear anclas de realidad para permitir que el necesario debate democrático se base en un desacuerdo sobre las preferencias y no en un desacuerdo sobre los hechos.
En síntesis
En síntesis, es una buena idea recurrir al conocimiento científico, incluido el de la ciencia económica, para poder mejorar las políticas públicas. El GACH ha sido una gran experiencia en este sentido, pero intentar repetir esta experiencia en otros ámbitos no asegura el éxito. Por el contrario, en vez de crear comisiones ad-hoc u honorarias, deberíamos fortalecer las instituciones públicas hacedoras de política, aumentar las capacidades del Estado y basar el debate democrático y las políticas en evidencia. Por ejemplo, una institución independiente que esté bajo la órbita del Poder Legislativo para el análisis de los impactos de las políticas en discusión permitiría establecer un ancla de realidad en una situación de creciente polarización política. Las diferentes opiniones y preferencias son fundamentales en el proceso democrático. Sin embargo, el necesario conflicto debe anclarse en hechos y evidencia para no naufragar, y es aquí donde un Estado profesional y con las capacidades técnicas adecuadas juega un rol fundamental.
Agradezco los excelentes comentarios y sugerencias de Juan Bogliaccini, Alfonso Capurro, Sofía Felipez, Victoria Gadea, Ana Inés Morató, Cristian Pérez y Martín Vallcorba.
Referencias:
[1] Aquí puede encontrarse una nota de prensa sobre la propuesta de Manini, aquí la carta de Ignacio De Posadas y una nota de prensa sobre dicha carta, y aquí la repuesta de Sanguinetti y una nota de prensa sobre la misma
[2] Para una discusión de los problemas de forma del CEN recomiendo Pereira Lucas, Federico (2014): “El Consejo de Economía Nacional: breve estudio de un órgano constitucional largamente olvidado”, disponible en este link.
[3] Aquí una nota de prensa sobre la entrevista a Rafael Radi el 27 de enero, entrevistado por Telenoche.
El artículo de Salas y Vigorito se puede leer en el Blog del Departamento de Economía de la FCEA-UDELAR.
Rafael Guntín compartió su análisis de los datos de la Encuesta Continua de Hogares del INE en Twitter:
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