Tecnología en la educación: luces y sombras

Los programas una computadora por niño (OLPC por su nombre en inglés) se han expandido sustancialmente en países en desarrollo, siendo Perú y Uruguay los dos países que cuentan con un mayor despliegue en términos de número de laptops entregadas. Uruguay se caracteriza además, por ser el único en haber alcanzado cobertura nacional. Sin embargo, los estudios que analizan el impacto de estos programas en el aprendizaje son escasos y no presentan evidencia concluyente. La evaluación realizada para el caso de Perú no encuentra efectos significativos ni en lectura ni en matemática.[1] En cambio, un estudio realizado para China constata un efecto positivo en matemática mientras que un estudio sobre Nepal observa un efecto negativo en lectura y la ausencia de efectos en matemática.[2] Finalmente, un estudio realizado recientemente para Uruguay sugiere que el Plan Ceibal no habría tenido impactos en el desempeño en pruebas de lectura y matemática.[3]
Evaluar potenciales impactos de los programas OLPC en lectura y matemática resulta relevante en la medida de que estas asignaturas son consideradas centrales para el desarrollo del estudiante y por tal razón son hasta el momento aquellas con las que las evaluaciones internacionales como PISA juzgan el desempeño educativo de los países. ¿Es plausible esperar impactos del Plan Ceibal en estas áreas? En gran parte ello depende de cuánto y sobre todo de para qué y cómo se ha empleado dicha herramienta en el proceso de enseñanza-aprendizaje.

En lo que refiere a cuánto, y en base a la información empleada en el reciente estudio realizado por el Instituto de Economía, en octubre de 2009 un 77% de los alumnos de sexto grado respondió que usaban su XO al menos una vez a la semana en la clases de lectura (57% en matemática).[4] Sin embargo, tan solo un 32% de los estudiantes evaluados en 2012, cuando asistían a Ciclo Básico, declaró emplear la laptop de Ceibal al menos de vez en cuando en las clases de lectura (34% en matemática).[5] Con respecto al para qué, de acuerdo con los estudiantes de sexto de primaria evaluados en octubre de 2009, el principal uso de la laptop en clase era bajar información y navegar en internet. Ello constituye un primer indicio para comprender por qué es razonable no encontrar un efecto del plan en el desempeño en matemática o lectura.
¿Cómo mejorar la calidad educativa mediante la integración de tecnología al aula?
Tanto Michael Fullan, profesor emérito de la Universidad de Toronto, como un estudio realizado en Gran Bretaña por una fundación que se especializa en innovación en educación subrayan que ninguna tecnología tiene un impacto en el aprendizaje por sí sola, todo depende de cómo ésta se use.[6] Se destaca la diferencia entre que la tecnología apoye las actuales prácticas docentes y que las transforme. En este sentido, se concibe a la tecnología como un insumo que va más allá de representar una herramienta de recolección de información (en sustitución de los libros de texto tradicionales), procesamiento de textos y aplicaciones gráficas.

Fullan y sus colaboradores plantean que cada vez más los estudiantes se aburren en clase y como consecuencia los docentes se frustran. Al mismo tiempo, la tecnología está captando crecientemente la atención de estudiantes y docentes y no necesariamente de modo productivo. Ante esta situación, argumentan que es necesario reformular radicalmente la educación, en parte para reducir el aburrimiento y sobre todo para potenciar el aprendizaje. Se plantea que el horizonte de posibilidades para desarrollar el aprendizaje independiente nunca ha sido tan grande. Ha habido una expansión sin precedentes de la información disponible y de la tecnología que posibilita a los estudiantes su acceso. Sin embargo, es necesario innovar en cómo apoyar el diálogo entre docentes y estudiantes de modo de convertir esa información en conocimiento. Fullan visualiza al docente ya no como un transmisor de conocimientos sino como un ejemplo de actitudes de aprendizaje que coordina el aprendizaje entre pares. Se plantea que la educación debe contribuir a desarrollar las habilidades que demanda el Siglo XXI donde las organizaciones son más horizontales e interrelacionadas, es común el trabajo en equipo y una habilidad altamente valorada es la capacidad de innovar. Ello requiere desarrollar no sólo las habilidades cognitivas sino también las habilidades denominadas “no-cognitivas” entre ellas, aspectos de la personalidad como la capacidad de trabajar en equipo y el emprendedurismo.

El Centro Ceibal parece estar avanzando en esta dirección. Luego de una primera etapa centrada en garantizar acceso, Ceibal parece haberse focalizado a partir de 2010 en lograr mejores resultados en el uso educativo de las laptops en las aulas.[7] Entre otros esfuerzos vale destacar que desde 2012 se ha impulsado el rol de los Maestros de Apoyo Ceibal y de Maestros Dinamizadores en las escuelas y más recientemente el desarrollo de una plataforma adaptativa de matemáticas. Por otra parte, la implementación de un sistema de evaluación en línea ha generado inmensas potencialidades. Además de facilitar la evaluación de todas las aulas del país, el sistema permite que luego de terminada la evaluación los ítems y resultados quedan inmediatamente a disposición del maestro y del director, permitiendo ajustar el proceso de enseñanza en función del desempeño de los alumnos. En este sentido, vale aclarar que la evaluación de impacto del Plan Ceibal recientemente publicada se concentra en las primeras cohortes beneficiarias del Plan y que por tanto no contaron durante su concurrencia a Primaria con los recursos desarrollados por Ceibal en los últimos años. Estos últimos requerirán de tiempo para poder determinar si han generado impactos.

El objetivo de esta nota es plantear lo que quizás muchos ya han escuchado pero que no viene mal repetir: la tecnología por sí sola no genera cambios, es preciso transformar el proceso de enseñanza-aprendizaje para aprovecharla. Ya parecen observarse importantes movimientos en esa dirección. Quedan grandes desafíos por delante.




[1] Ver Cristia J., Ibarraran P., Cueto S., Santiago A., y Severin E. (2012) “Technology and Child Development: Evidence from the One Laptop Per Child Program”. IZA DP No. 6401.
[2] Ver Mo, D; Swinnen J., Zhang L., Hongmei Y., Qu Q., Boswell M., y Rozelle S. (2013). “Can One-to-One Computing Narrow the Digital Divide and the Educational Gap in China? The Case of Beijing Migrant Schools”, World Development, Vol 46, pp 14-29. Sharma, U. (2012) “Can Computers Increase Human Capital in Developing Countries? An Evaluation of Nepal’s One Laptop per Child Program”. Vale notar que algunos estudios han encontrado un impacto positivo del uso de computadoras en habilidades cognitivas basadas en pruebas con Matrices Progresivas de Raven (Malamud O. y Pop-Eleches C., 2011; y Cristia et al., 2012). En el caso del estudio mencionado para Uruguay, no fue posible evaluar el impacto en este tipo de habilidades ya que no se contaba con una línea de base disponible para su comparación.
[3] Ver http://www.ceibal.org.uy/docs/investigacion/Informe_final_IECON.pdf. Tampoco Brum, Butschek y Simion  (2011) ni Acosta, S. (2013; “Plan Ceibal: impacto del programa y efectos heterogéneos”. Informe de Proyecto de Iniciación de CSIC) encuentran impactos en lectura y matemática empleando una base de datos que abarca el período 2006-2009.
[4] Fuente: panel SERCE evaluado en V Evaluación Nacional de Aprendizajes 2009.
[5] Fuente: cuestionarios realizados a estudiantes de Ciclo Básico en el marco del proyecto “Profundizando en los efectos del Plan Ceibal”.
[6]https://skydrive.live.com/view.aspx?resid=AC04B6D9BC30F515!108&app=WordPdf&authkey=!AHn0NUeViz3t91M y Nesta (2012) Decoding Learning: The proof, promise and potential of digital education.

“Gritando fuego”

Hace un par de años un colega me recomendó un documental de HBO sobre la libertad de expresión y sus consecuencias que se llama “Shouting Fire: Stories from the Edge of Free Speech”.[i] El documental es excelente porque muestra las implicancias que tiene defender la libertad de expresión hasta las últimas consecuencias. “Shouting fire in a crowded theatre” (“gritando fuego en un teatro lleno”) fue una expresión que usó Oliver Wendell Holmes Jr. en una intervención realizada en la Suprema Corte de los Estados Unidos y que hoy se usa como metáfora para referirse a aquellas declaraciones o acciones que tienen el propósito de generar falsas alarmas públicas.  El documental plantea que la defensa de la libertad de expresión, tal como es consagrada en la Primera Enmienda[ii] de los Estados Unidos, y tomada en toda su radicalidad, implica defender el derecho de expresión incluso de aquellos que están en contra de la democracia.

Nuestro país proviene de otra tradición cultural en estos temas. Sin embargo, la libertad de expresión también es uno de los derechos básicos consagrados en nuestra Constitución. El proyecto de ley de Servicios de Comunicación Audiovisual o nueva Ley de medios ha generado críticas en relación a este tema[iii]. Los cuestionamientos principales han venido de diversas fuentes. Por un lado, los partidos opositores al gobierno, lo cual era de esperar, pero también desde miembros del Frente Amplio y representantes del gobierno, por ejemplo Héctor Lescano declaró que en el Parlamento el Frente Amplio deberá introducir modificaciones para asegurar el “irrestricto respecto a la libertad de prensa”[iv]. También las dudas han provenido de dentro de la SIP (Sociedad Interamericana de Prensa)[v] y de reconocidos expertos en derecho administrativo como el decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica, quien manifestó que “cualquier persona de cualquier partido podría hacer cualquier disparate con este texto en la mano”[vi].  Si este proyecto de ley que en setiembre será discutido en el Parlamento le otorga al gobierno la posibilidad de controlar más los contenidos de los medios, hay que seguir de cerca su debate, ya que en varias oportunidades el gobierno ha querido incidir en cómo son presentados en los medios algunos temas problemáticos como el de la inseguridad.

Desde hace unos pocos años la inseguridad pasó a ser el problema que más les preocupa a los uruguayos[vii]. La creciente preocupación por la falta de seguridad puede deberse tanto a un incremento de la victimización por crimen real, como a una percepción de inseguridad, la cual también puede provenir de la criminalidad objetiva o ser producida por los medios, o ambas a la vez. Si bien la percepción de inseguridad de los uruguayos no ha aumentado desde el 2007[viii], la preocupación existe. Tanto es así que mucha delincuencia es la principal causa por la que los uruguayos apoyarían un golpe de Estado, y también subyace al apoyo que las Fuerzas Armadas reciben para cumplir tareas de combate al crimen y la delincuencia[ix]. No hay duda que los uruguayos están preocupados por la seguridad. ¿Es esta preocupación generada, o por lo menos incrementada, por los medios?

Actualmente nadie pone en duda la influencia que tienen los medios de comunicación a la hora de definir la agenda de la opinión pública. Sin embargo, los medios no son todopoderosos como se creía a principios del siglo XX cuando teorías como la de la Aguja Hipodérmica planteaban que los ciudadanos asimilaban el mensaje de los medios sin ninguna resistencia. Aunque sí influyen en los ciudadanos porque fijan los temas de la agenda o, en otras palabras, le dicen a la gente sobre qué temas pensar[x].  Por lo tanto, y más allá de la tasa de criminalidad existente, que la inseguridad sea la principal preocupación de los uruguayos, al menos en parte se debe a la cobertura mediática.

Unamos los cabos. Entonces, en este tema (como también podría suceder en otros), y amparándose en la metáfora de gritando fuego, los gobiernos (sean del partido que sean), podrían incidir en los contenidos que emiten los noticieros, por ejemplo exigiendo una disminución del tiempo dedicado a la crónica policial. Sin lugar a dudas eso sería una intromisión en la libertad de prensa y expresión.  Ojalá que el proyecto de ley que entrará en discusión en el Parlamento sea modificado para eliminar la tentación de estos controles y regulaciones por parte del Estado. Ojalá que sean los propios los que deciden no sentarse frente al televisor a ver 40 minutos de noticias policiales si hieren nuestra sensibilidad y de esa manera incidir en el rating de los noticieros,  en vez de que sea el Estado quien termine regulando con el argumento de que no se puede “Gritar fuego en un teatro lleno de gente”.



[i] “Shouting Fire: Stories from the Edge of Free Speech”. 2009. Dirigido por Liz Garbus.
[ii] La Primera Enmienda dice lo siguiente: “Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the government for a redress of grievances”.
[iii] El texto completo del proyecto de ley se encuentra en: http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/2013/05/cons_min_682_anexo.pdf
[iv]El País, Jueves 22 de agosto de 2013.
[v] “Opina la SIP sobre proyecto de ley de Comunicación en Uruguay”, 25 de julio 2013: http://www.sipiapa.org/sip-considera-que-un-proyecto-para-regular-a-medios-uruguayos-tiene-amenazas-a-la-libertad-de-expresion/
[vi] El País, Jueves 22 de agosto de 2013.
[vii] http://www.factum.edu.uy/node/340
[viii] Rosario Queirolo y María Fernanda Boidi. 2013. Cultura política de la democracia en Uruguay y en las Américas, 2012. Hacia la igualdad de oportunidades. Vanderbilt University.
[ix] Ob.cit.
[x] Para un desarrollo de este tema ver: McCombs, M; Shaw, D (1972). "The agenda-setting function of mass media". Public Opinion Quarterly 36 (2).

Un paso hacia la equidad





Foto de: María José Álvarez Rivadulla
El pasado jueves 8 de agosto, Uruguay dio un paso hacia la igualdad. Diputados aprobó por unanimidad una ley de acciones afirmativas para la población afrodescendiente. Entre otras noticias de estos días, fundamentalmente relacionadas con el crimen y la inseguridad, ésta pasó más bien inadvertida, mucho más que las breves pero acaloradas discusiones que se dieron durante los dos años pasados acerca de si Luis Suárez era o no racista al vituperar a Evra pero abrazar a un niño negro o decirle cariñosamente “negra” a su esposa, o si la joven Tania había sufrido un ataque racista o no al salir de un baile y sufrir una violenta golpiza [1]. Hubo, es verdad, una discusión interesante pero sin demasiada difusión dentro de la propia izquierda que propuso el proyecto, entre quienes argumentaban por los beneficios de la ley en términos de igualdad de logros y quien se oponía a ella desde argumentos más bien liberales de igualdad de oportunidades y políticas universales que “naturalmente” impactarían en la igualdad racial[2]. Es sin embargo una noticia de gran alcance que, creo, debemos celebrar tanto como la aprobación del matrimonio igualitario, más allá del escepticismo y curiosidad con que sigamos su desempeño en mejorar las condiciones de equidad de una población históricamente relegada y con graves problemas de exclusión. 

La ley otorga una cuota de 8% en empleos públicos, con el objetivo de que ésta esté tan representada en esos cargos como en la población total, de acuerdo con el censo 2011. También prevé becas de estudio y capacitación laboral en el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP) y modificaciones en la Ley de Inversiones para empresas que contraten personas afro. Asimismo, promueve visibilizar en los programas de educación primaria y secundaria la historia de los afrouruguayos y su contribución a la historia del país. Busca, de este modo, revertir una desigualdad histórica, un desbalance de larga data que, y esto es importante, tiene consecuencias presentes. Las personas que se autoidentifican como afrodescendientes tienen en promedio menor educación, peores empleos, más desempleo e ingresos muy inferiores que los que se consideran de raza blanca [3]. Y, si en lugar de mirar autoidentificación miramos color de piel, los datos se vuelven aun más preocupantes [4]

Uruguay se une así a un grupo de países, como Estados Unidos, Brasil o Suráfrica, que aplican acciones afirmativas para  grupos étnico-raciales no privilegiados (otros tipos de acción afirmativa apuntan a otras minorías como mujeres, grupos religiosos, discapacitados, pobres, miembros de la casta de los Intocables, etc.). Resulta importante preguntarse, más allá de los argumentos a priori en contra a favor por razones morales, de justicia distributiva, políticas, etc., qué efecto han tenido las políticas de discriminación positiva en otros lugares. El país donde tienen más larga data y, por lo tanto, donde se presta más para evaluaciones de impacto de estas políticas, es Estados Unidos. La evidencia, según la variable que miremos es entre débil y esperanzadora pero nunca negativa en términos de equidad de la población beneficiada. 

Edward Telles, sociólogo de Princeton especializado en temas de raza en América Latina, compara la brecha de ingresos entre afros y no afros en Estados Unidos y Brasil y nos dice que es menor en el primer país gracias a la acción afirmativa de larga data (aunque en Brasil las relaciones interraciales son más cotidianas tanto en matrimonios como en convivencia en un mismo barrio). [5] En una revisión de la literatura sobre acción afirmativa, Sabbagh nos advierte, sin embargo, que en Estados Unidos es difícil disociar el efecto de la acción afirmativa como tal de aquel del fin de la segregación.[6] Sin embargo, sí se ha encontrado que, al menos en los 70s, el empleo de mujeres y afros en  firmas que  aplicaron políticas de acción afirmativa aumentó en comparación con aquellas que no estaban obligadas a hacerlo.  (En los 80s, las políticas de Reagan atentaron contra los programas de acción afirmativa y el efecto desaparece.) En educación también se encuentran efectos positivos (no olvidemos que el presidente Obama es producto de los programas de acción afirmativa; nunca hubiera hecho su carrera en Harvard de otro modo). Desde los años 60s ha habido un enorme aumento de afros y latinos en el sistema de educación superior, gracias a las cuotas. Una investigación hecha en dos instituciones de elite, Princeton y Harvard, dice que los afro que logran entrar a estas instituciones, muchos por acción afirmativa, tienen mayores chances de graduarse que los que ingresan a otras instituciones. Aprovechan la oportunidad. Esta idea es importante para aquellos que temen que se contrate gente incapaz o ineficiente o al menos no a los mejores[7]. Otro estudio refuerza esta idea pero para el mercado de trabajo: encuentra que independiente de las calificaciones al momento de entrar, el desempeño de quienes lo hacen por acción afirmativa no es menor que el de los demás. [8] Nuevamente, aprovechan la oportunidad. 

Esto no quiere decir que no haya efectos negativos o problemáticos de la acción afirmativa. Claro que los puede haber. Como dicen los gringos, en políticas sociales “no hay almuerzo gratis”; siempre hay que dar algo para ganar algo. Entre los efectos problemáticos podemos señalar la esencialización de categorías raciales, los problemas para identificar beneficiarios, las poblaciones igualmente excluidas pero que quedan invisibilidades porque no entran en la política por no pertenecer a ese grupo racial o étnico, la injusticia de que una persona capaz pero no afro quede fuera del puesto; Y podríamos pensar en otros.  Estos problemas no son nada menores y debemos tenerlos en cuenta al hacer seguimiento a esta política. Sin embargo, veo la acción afirmativa como un camino que ha dado ciertos resultados hacia la equidad en lugares donde se ha aplicado. Ciertamente mejores resultados que la inacción o la espera de que algún día, por arte de magia, el mono, el elefante y el pez puedan cumplir en igualdad de condiciones con la misma prueba: subirse a un árbol. 





[1] Sobre el caso Suárez ver la excelente reflexión en este blog de Fernanda Boidi así como la que desencadenó el caso Tania en Carlos Aloisio también en este blog.
[2] Ver discusión en Semanario Voces entre Andrés Scagliola y Hoenir Sarthou y Ortuño y Sarthou
[3] Ver informe del INE, “Encuesta Continua de Hogares. Módulo de Raza. Principales Resultados” (http://www.ine.gub.uy/biblioteca/raza/MODULO_RAZA.pdf). Ver también el excelente libro Población afrodescentiente y desigualdades étnico-raciales en Uruguay, de varios autores coordinado por Lucía Scuro y disponible en http://www.fondoespanapnud.org/wp-content/uploads/2010/07/PoblacionAfrodescendienteyDesigualdadesEtnicoRaciales.pdf#page=133. Ver también: Cabella y Porzecanski “The growth of ethnic minorities in Uruguay: Ethnic Renewal or Measurement Problems?” (http://www.ciqss.umontreal.ca/Docs/SSDE/pdf/Cabella.pdf). Y finalmente, para una visión más histórica de esta problemática el reciente libro de mi profesor George Reid Andrews Blackness in the White Nation.
[4] Ver el informe de la encuesta LAPOP 2012 para Uruguay, escrito por Rosario Queirolo y Maria Fernanda Boidi y disponible en: http://www.vanderbilt.edu/lapop/uruguay/Uruguay_Country_Report_2012_W.pdf
[5] Telles, Edward Eric. 2004. Race in another America: the significance of skin color in Brazil. Princeton, N.J.: Princeton University Press.
[6] Sabbagh, Daniel. 2004. “Affirmative Action Policies: An International Perspective”. UNDP.  
[7] Ver argumento de Sarthou al respecto diciendo que lo que necesitamos son los mejores servidores públicos.
[8] Holzer, Harry J., and David Neumark. 1996. Are affirmative action hires less qualified?: evidence from employer-employee data on new hires. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

Uruguay y la “enfermedad mediterránea”

Cuando ciertos grupos se apropian desproporcionadamente de recursos públicos, la asignación de los mismos no sucede de acuerdo a uno de dos criterios deseables: o bien para políticas que generen derechos sociales universales (a la Esping Andersen, decomodificación) (1); o bien para políticas que se focalicen en población con cierto riesgo social. Éste es el caso de Uruguay en un conjunto amplio de sectores de política pública, y en este ensayo propongo poner el lente en el caso de la seguridad social.

Pero antes de avanzar con el caso concreto, creo que es pertinente mirar para afuera y ver que éste problema no es patrimonio exclusivo nuestro. Los países mediterráneos -España, Portugal, Grecia e Italia- tienen niveles de extracción impositiva similares –apenas por debajo- a los países nórdicos (Suecia, Finlandia, Noruega y Dinamarca) y nor-continentales (Alemania, Austria, Bélgica y Holanda). La generosidad de sus sistemas de bienestar –entendida como el ratio de gasto en bienestar y seguridad social sobre PBI- es también similar a la de estos otros países. Sin embargo, sus niveles de desigualdad luego de impuestos son similares a los registrados por los países denominados liberales -USA, UK, Nueva Zelanda, Canadá y Australia- (Figura 1). Esta “enfermedad mediterránea” en materia de efectividad en el gasto social, propongo, está en la base del problema distributivo en nuestro país. 

La “enfermedad mediterránea” hace que el esfuerzo redistributivo se vea mitigado por la apropiación desproporcionada de beneficios por parte de grupos poderosos (según su capacidad de lobby). Esta situación responde mayormente a razones históricas asociadas a cómo se fue construyendo el modelo de protección, vinculado a un modelo productivo ya perimido. La enfermedad persiste  debido al poder y capacidad de negociación actuales de las corporaciones que defienden derechos adquiridos frente al sistema político.



*Círculos azules representan promedio para grupo de países en período 1990-2010 (Fuente: OCDE). Corporatist (Suecia, Finlandia, Noruega y Dinamarca), Segmented-Corporatist (Alemania, Austria, Bélgica y Holanda), Statist (España, Portugal, Grecia e Italia), Meso-Communitarian (Japón y Korea), Liberal (USA, UK, Nueva Zelanda, Canadá y Australia).
Un síntoma importante puede identificarse en materia de seguridad social. Mientras la agenda se centra en el tema de las desafiliaciones de las AFAP y sus altas comisiones, no estemos discutiendo el problema de las cajas para-estatales, el verdadero elefante en el bazar de la seguridad social (2). No nos proponemos revisar el hecho de que importantes sectores con ingresos medios y medios altos ahorren entre ellos mismos, sin aportar al BPS (algo que los afiliados a la AFAP sí hacen). Peor aún, el hecho que algunas de las cajas tengan mecanismos de imposición directa a la población (que en su mayoría no se beneficiará de una jubilación por una caja) a través, por ejemplo, de los timbres profesionales.


Este escenario presenta tres problemas de redistribución regresiva. Uno de ellos es el problema no menor de la necesidad que algunas de éstas cajas han tenido (y posiblemente tendrán) de ser inyectadas con fondos públicos para hacer frente a sus obligaciones (que es otro aporte que la sociedad hace a sectores particulares que no califican en el segundo criterio deseable propuesto en el primer párrafo). El otro es el problema de la imposición directa a la ciudadanía. Aún un tercer problema es la segmentación en el ahorro. Esto empobrece por tres vías a los sectores medios y medios bajos de nuestra sociedad: primero desvía gasto público para focalizarlo en sectores más altos. Segundo reduce capacidad de ahorro de hogares por el pago de impuestos directos destinados a financiar el ahorro de estos sectores. Tercero, empobrece el mecanismo de ahorro intergeneracional del BPS. Ésta discusión no está presente, por lo que entiendo que no tenemos en nuestra agenda el necesario debate sobre el problema de la seguridad social y, más ampliamente, sobre el problema de esta “enfermedad mediterránea” que empobrece (y eventualmente fatigará) nuestro esfuerzo redistributivo.

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(1)    Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press, 1990
(2)    En mi opinión es razonable instrumentar un mecanismo de salida de las AFAP para quienes así lo deseen, siempre y cuando esto no afecte el aporte que deben hacer al BPS. Asimismo, la comisión que las AFAP cobran debiera bajarse y eventualmente atarse la rentabilidad.
                                                                                                                
Caricatura de portada es obra del genio creativo del dibujante rumano Dan Perjovschi (http://www.perjovschi.ro/)

Regulación de la marihuana en Uruguay: una solución, no una panacea (*)

1. Introducción



El pasado 31 de julio, el proyecto de ley sobre regulación del cannabis fue aprobado por la Cámara de  Diputados [1]. Esto representa un importante punto de inflexión en la historia de las políticas sobre drogas en Uruguay [2]. Anteriormente, la empresa consultora Cifra había dado a conocer los últimos datos de opinión pública sobre este tema, mostrando que solamente una cuarto de la población estaría de acuerdo la regulación (26%), mientras que una amplia mayoría (64%) creería que de aprobarse la ley, el problema del narcotráfico en nuestro país será igual o mayor que ahora [3]. De acuerdo a lo esperado, dentro de dos meses, la venta de marihuana será legal en Uruguay. Claramente, esta coyuntura nos invita al debate y a la reflexión sobre las implicaciones de dicha propuesta para Uruguay.

Probablemente, muchos lectores ya han tomado una decisión respecto al papel de la marihuana en sus vidas. Habrá quien nunca probó y tampoco tiene interés. Otros que no han probado, pero están abiertos a la posibilidad. Habrá personas que probaron al menos una vez, y también aquellos que consumen con más o menos periodicidad. Finalmente, también existe un grupo que no tiene capacidad de decisión sobre su consumo: se trata de personas que han generado dependencia y adicción a la marihuana. Dejando por el momento a estos últimos de lado, cabe subrayar que toda decisión que se haya tomado libremente sobre el consumo de marihuana es respetable y legítima.

Esta nota discute el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo sobre regulación del cannabis en Uruguay. Y para debatir sobre esta propuesta, la decisión de cada uno sobre cómo vivir su vida de la mejor forma posible (con o sin marihuana) es poco relevante. Más allá de las diferencias personales, nos importan tres temas de fondo vinculados a este proyecto: de qué forma la regulación de la marihuana contribuiría a mejorar nuestra convivencia social; cómo tratar de la mejor forma posible a las miembros de nuestra sociedad que presentan un consumo problemático y más importante aún, qué legado vamos a dejar para las futuras generaciones en relación a este problema.

2. Convivir con la marihuana


La discusión sobre la legalización de la marihuana muchas veces deriva en una comparación entre los  beneficios y perjuicios del consumo relacionados la salud. Argumentalmente, este es un terreno poco seguro [4] y por lo tanto, es conveniente evitarlo aquí. Además, a los efectos de nuestra discusión, resulta innecesario. Es posible discutir el modelo de convivencia implicado en el proyecto de ley sobre la regulación del cannabis en Uruguay aceptando dos premisas básicas: 

1 Estamos hablando de una sustancia psicoactiva (es decir, que afecta directamente al sistema nervioso central ocasionando cambios funcionales), y como tal, su consumo requiere ser controlado.



2 – En Uruguay, el consumo de dicha sustancia ha sido descriminalizado, pero se prohíbe su venta, lo que favorece la existencia de un mercado negro manejado por el crimen organizado.



Sobre la primera premisa, destacamos dos aspectos. Por un lado, el proyecto institucionaliza el control y fiscalización de los cultivos, la cosecha, la distribución y el comercio de cannabis. Para esto prevé la creación del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCC), que otorgará licencias a empresas para la producción y a farmacias para su distribución; autorizará los cultivos diferenciando entre los que tienen una finalidad científica y médica y los destinados al uso recreativo y controlará y fiscalizará el cultivo en hogares y clubes de membresía. Por otra parte, dicha institución realizará el control del grado de tetrahidro cannabinol (THC) – el principal componente psicoactivo del cannabis –  de modo de asegurar que la oferta al público general sea de una calidad homogénea. 

Respecto a la segunda premisa, hay tres argumentos a tener en cuenta: primero, la regulación de la marihuana no elimina el mercado negro asociado a su distribución. Lo que se trata de hacer es una separación entre el mercado legal e ilegal del cannabis. Segundo, el modelo actual, denominado “prohibicionista”, hace que el cannabis sea más riesgoso de obtener, más caro, de difícil acceso,  y de calidad poco confiable. Bajo este modelo, en la última década, el consumo de marihuana ha crecido de forma sostenida [5]. Adicionalmente, el “prohibicionismo”  ha hecho un uso ineficiente de los recursos de la justicia. Como señala Garibotto para el período 2006- 2009: “el hecho de que haya habido 681 procedimientos destinados a incautar menos de 10 gramos de marihuana y 63 procedimientos destinados a incautar unas pocas plantas de marihuana es un despropósito en términos de utilización de recursos policiales y judiciales[6].El tercer argumento es que el proyecto de ley elimina la arbitrariedad judicial sobre la posesión, estableciendo qué cantidades estarán exentas de responsabilidad penal. Este cambio es sumamente importante: se pasa de un régimen judicial basado en la “convicción moral del Juez” (es decir, se decide de acuerdo a lo que Juez crea correcto sin necesidad de argumentar), a uno más flexible, de “sana crítica”, basado en las reglas de la experiencia, que obliga a los jueces a exponer las razones que fundamentan su decisión [7].


3. Sufrir la marihuana


Uruguay todavía no cuenta con una estimación sobre la cantidad de personas que sufren adicción al cannabis, pero es altamente probable que exista subconjunto de personas con consumo problemático. Como se dijo más arriba, estas personas han perdido la capacidad de decisión sobre su consumo. La regulación del uso de toda sustancia con potencial adictivo supone pensar en soluciones para aquellos miembros de nuestra sociedad que padezcan las consecuencias que puede traer el consumo abusivo. El proyecto de ley elevado por el ejecutivo contempla esta situación, haciendo que el Sistema Nacional Integrado de Salud y la Junta Nacional de Drogas – además de promocionar los hábitos saludables y la prevención del uso problemático de cannabis –, dispongan de dispositivos adecuados para el tratamiento de usuarios problemáticos [8]. Convivir con la marihuana implica entonces, asumir responsabilidad por los costos de esta forma de vida en comunidad.

4. Prevenir y educar sobre la marihuana


Para las nuevas generaciones hay un futuro inevitable: en algún momento de sus vidas, en  la 
transición desde la niñez a la vida adulta, estarán expuestos al contacto con la marihuana. Las generaciones anteriores (nuestros abuelos y padres) probablemente nunca tuvieron que enfrentar dicha situación. Pero los niños y niñas de hoy, en algún punto de sus vidas, tendrán que tomar la decisión sobre consumir o no consumir. Así las cosas, lo máximo a lo que se puede aspirar, es que, a diferencia de muchos de sus antepasados, ellos tomen una decisión informada cuando les llegue el momento. Y este es uno de los puntos fuertes del proyecto de ley: en primer lugar, prohíbe toda forma de publicidad directa e indirecta, promoción, auspicio o patrocinio de los productos de cannabis psicoactivo en todos los medios de comunicación. Esta es una medida orientada a minimizar el uso de marihuana en los más jóvenes. En segundo lugar, incluye en los planes de estudio de prácticamente todos los niveles educativos la disciplina de “Prevención del Uso Problemático de Drogas”, además de otras políticas de promoción de la salud y el uso problemático de cannabis desde la perspectiva del desarrollo de las “habilidades para la vida”, en el marco general de una política de gestión de riesgos y reducción de daños del uso problemático de sustancias psicoactivas.

5. Regularización de la marihuana: razones y personas


Existen varias razones por las cuales los uruguayos no estamos especialmente abiertos a la regulación del cannabis. Para empezar, existen varios prejuicios y mitos respecto a la marihuana, que aún no han sido refutados. Esta tarea escapa a las capacidades del autor de la nota. Por otra parte, existe cierta estigmatización hacia el consumidor de cannabis, que tiende a ser representado como un miembro improductivo y negligente de la sociedad. Más allá de estos factores, es posible que una de las principales razones para la apatía hacia el proyecto sea que nos coloca en la incómoda situación de elegir entre dos males. Por un lado, esto implica aceptar que tenemos un problema, y que estamos en la peor situación. Por otra parte, también implica reconocer que la regulación es una solución, pero está muy lejos de ser una panacea. La literatura internacional sobre el tema reconoce la ausencia de soluciones o recetas universales al problema, y admite de hecho que no hay diseños óptimos [9]. La solución para Uruguay será algo que iremos descubriendo juntos a medida que ganemos conocimiento y experiencia en el problema. Pero, para hacer esta búsqueda posible, el primer paso es regular.

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Referencias


(*) Agradezco a Martín Fernández Chiossoni por el tiempo dedicado a mejorar mi entendimiento sobre el proyecto de ley de regulación del cannabis. Obviamente, las opiniones expuestas en esta nota son de exclusiva responsabilidad del autor.
  
[1] El proyecto de ley puede consultarse en: http://www.regulacionresponsable.org.uy/#!proyectoLey

[2] Sobre este tema, consúltese el trabajo de Guillermo Garat (2013) Un siglo de políticas de drogas en Uruguay. FESUR. Montevideo. Disponible en: http://www.fesur.org.uy/archivos/file/AnalisisUY01_Guillermo%20Garat.pdf

[3] Los resultados de la encuesta de Cifra pueden consultarse en: http://www.espectador.com/noticias/270138/marihuana-solo-27-cree-que-los-problemas-disminuiran

[4] En primer lugar, mucha de la evidencia presentada tanto a favor como o en contra es de naturaleza anecdótica o correlacional.  Por “evidencia correlacional” entiendo a los resultados de investigación que muestran diferentes asociaciones entre variables. Por ejemplo, el consumo de marihuana está vinculado con la deserción escolar. En realidad, muchos factores no considerados pueden explicar esta situación. Por ejemplo, el tener más tiempo de ocio lleva a consumir marihuana con más frecuencia. El error está en interpretar las correlaciones como causas. Para seguir con nuestro ejemplo, el error sería interpretar que el consumo de marihuana causa la deserción escolar. En segundo lugar, dependiendo de la tesis que se defienda, se tiende a exagerar las virtudes o los males derivados del consumo de cannabis, así como también focalizar en aspectos que resultan convenientes para defender una posición, omitiendo lo que podría ser un contraargumento válido. Finalmente, hay que reconocer que en términos médicos, la discusión sobre los efectos del cannabis implica un grado de conocimiento técnico que simplemente exceden nuestras capacidades.

[5] Entre 2001 y 2011, la cantidad de personas que declaran haber consumido marihuana alguna vez en su vida (prevalencia de vida) ha pasado del 5,3% al 20% en la población de 15 a 65 años. Por otra parte, el número de personas que declaran haber consumido cannabis en los últimos 12 meses (prevalencia anual) ha crecido de 1,4% en 2001 a 8,3% en 2011. Finalmente, la cantidad de personas que declaran haber consumido en los últimos 30 días (prevalencia mensual) ha escalado de 0,5% a 4,9% en el mismo período. Fuente: Junta Nacional de Drogas. (2012) Quinta Encuesta Nacional en Hogares sobre Consumo de Drogas. Informe de investigación. Disponible en: http://www.espectador.com/documentos/120524informeJND.pdf

[6] Garibotto, G. (2010) “Cárceles y drogas en Uruguay”, p. 85. En Sistemas Sobrecargados. Leyes de Drogas y Cárceles en América Latina. Transnational Institute - Washington Office on Latin America. Disponible en: http://www.bancodeinjusticas.org.br/wp-content/uploads/2011/11/TNI-e-WOLA-Sistemas-Sobrecargados-Leyes-de-Drogas-y-C%C3%A1rceles-en-Am%C3%A9rica-Latina.pdf

[7] A modo de ejemplo, suponga que usted es interceptado durante sus vacaciones de verano con 500 gramos de marihuana. Normalmente, un juez lo condenaría porque su posesión excede la cantidad establecida por la ley. Sin embargo, en un régimen de “sana crítica”, basado en las reglas de la experiencia, el juez deberá tener en cuenta en su argumentación que el monto por el cual usted excede los límites legales no es demasiado; que es probable que usted consuma más durante sus vacaciones; etc. Al respecto, consúltese la nota de Martín Fernández Chiossoni “FUMUS BONI IURIS… humo de buen derecho”, disponible en: http://www.180.com.uy/articulo/33909_FUMUS-BONI-IURIS%E2%80%A6-humo-de-buen-

[8] En particular, el artículo 9º del proyecto propone que “en las ciudades con población superior a diez mil habitantes se instalarán dispositivos de Información, Asesoramiento, Diagnostico, Derivación, Atención, Rehabilitación y Tratamiento e Inserción de usuarios problemáticos de Drogas, cuya gestión, administración y funcionamiento estará a cargo de la Junta Nacional de Drogas, pudiendo suscribirse a tales efectos convenios con ASSE y las Instituciones Prestadoras de Salud privadas, Gobiernos Departamentales, Municipios y Organizaciones de la Sociedad Civil”.

[9] Al respecto consúltese: Reinarman, C. (2009) “Cannabis policies and user practices: Market separation, price, potency, and accessibility in Amsterdam and San Francisco” International Journal of Drug Policy 20  28–37; Kilmer, B. et al. (2010) “Altered State? Assesing How Marijuana Legalization in California Could Influence Marijuana Consumption and Public Budgets”, Rand Corporation Occasional Paper, Santa Monica, California y Sabet, K. (2013) “A New Direction? Yes. Legalization? No. Drawing on Evidence to Determine Where to Go in Drug Policy”. Oregon Law Review Vol. 91, 1153-1180; entre otros.

Hacia un Plan Nacional de Formalización

La informalidad en el Uruguay ha bajado, levemente, en los ultimos a ños, al menos en su definición tradicional: son informales aquellos tr...