Razones y personas: repensando Uruguay: marzo 2015

Por qué por qué

“there is no why” (vonnegut, slaughterhouse-five)

Una buena parte de las ciencias sociales se dedica a investigar preguntas causales que empiezan con el adverbio interrogativo “por qué,” las así llamadas “preguntas por qué” o “why-questions.” ¿Por qué hubo revoluciones sociales en Francia, Rusia, y China? ¿Por qué las crisis de 1929 y 2007-2008? ¿Por qué Tomás Berreta ganó las elecciones de 1946? ¿Por qué el índice de Gini está empeorando en Paraguay? ¿Por qué un cierto porcentaje de la población mundial acepta las desigualdades como justas y naturales? En particular, una buena parte de las ciencias sociales busca respuestas generales, que subsuman el caso particular bajo proposiciones o leyes universales, que establecen relaciones causales entre variables. Así, se busca determinar los factores que (ceteris paribus) incrementan la probabilidad de que ocurran revoluciones sociales, crisis económicas, victorias electorales, o aceptación de las desigualdades como justas y naturales.

Algo parecido (mutatis mutandis) pasa en la vida cotidiana: como los niños que todo el tiempo preguntan “por qué,” todo el tiempo queremos saber por qué. Aunque en este caso nuestras preguntas tienden a ser particulares más que generales. Queremos saber por qué perdimos contra Danubio el fin de semana pasado, o por qué utilizamos la primera persona del plural, siendo que los autores somos solamente uno. Queremos saber por qué nuestro primo se fue a vivir a Paris (Texas), se anotó en la Facultad de Humanidades, dejó con el novio, se hizo un tatuaje en la pierna izquierda, o comió pollo ayer en el avión, resolviendo así el típico dilema metafísico-existencial planteado por el personal de a bordo: ¿chicken or pasta?

Por qué se pregunta tanto por qué es una pregunta que atañe a la sociología del conocimiento. Por suerte para los sociólogos del conocimiento, ella misma empieza con “por qué.” En el caso de las ciencias sociales, la respuesta ciertamente tiene que ver, al menos en parte, con el objetivo de controlar y manipular el mundo social. También tiene que ver con el hecho de que las ciencias sociales hayan tomado a las ciencias naturales como su modelo epistemológico. Lindos y viejos problemas que tantas veces se han discutido, en Alemania y Austria a finales del siglo XIX, en la Facultad de Ciencias Sociales en Montevideo a finales del siglo XX, y en otros lados también.

En todo caso, como diría Kurt Vonnegut, tal vez todas estas preguntas sean demasiado terrícolas. Por qué, por qué, por qué. Obviamente, las proposiciones generales que establecen relaciones causales son de gran utilidad. Son importantes tanto para el conocimiento científico como para la práctica, en especial si uno trabaja en el ministerio del interior, salud, o educación. ¿Pero no hay otros tipos de conocimiento o entendimiento que también sean importantes? ¿Hay otros tipos de preguntas importantes, que no empiecen con “por qué,” y que también deberíamos explorar seriamente, utilizando nuestros mejores recursos intelectuales y materiales? Pensando algo más metafísicamente: ¿en qué consiste entender a una sociedad? En Razones y Personas estamos repensando Uruguay: ¿en qué consiste repensar Uruguay?

Y retomando las ideas tratadas en este foro por María Eugenia Renán en “Epistemología Oriental,” alguna díscola Mariel nos dirá que hay hoy en el mundo de las ciencias sociales un paradigma epistemológico hegemónico, que solamente está dispuesto a considerar “why-questions” (o, por lo menos, que las privilegia). También preguntará Mariel si otras tradiciones, por ejemplo nuestras ciencias sociales, deben plegarse a este paradigma, y así aceptar que preguntar por qué tiene más valor que cualquier otra pregunta. Por fin, Mariel podría preguntar empíricamente si ya lo estamos haciendo, y en caso afirmativo, por qué. Ahí sí que nos habría propuesto una pregunta legítima e interesante.

Algunos desafíos para la política de competitividad

En 1994 Paul Krugman publicó un influyente y polémico post en Foreign Affairs titulado "Competitivenss: a Dangerous Obsession". Allí se argumenta que a pesar de la fascinación que genera la idea de "competitividad" entre economistas, políticos, y empresarios, es un concepto elusivo, difícil de medir empíricamente, y peligroso para la calidad de la política pública. En países pequeños de economía abierta, la versión más difundida de la idea de competitividad refiere al desempeño comercial de los productos domésticos en el mercado internacional. En este caso las mejoras de competitividad pueden lograrse a costa de un deterioro relativo de los estándares de vida domésticos, como renunciar al crecimiento salarial o perder poder de compra fuera de fronteras. Un ejemplo de ello en el mundo no desarrollado es la explotación de grandes masas de trabajadores que han favorecido los estados desarrollistas asiáticos en busca de promover las exportaciones de industrias catalogadas como estratégicas.

Pero esta no es la idea que motiva el Sistema Nacional de Competitividad que impulsa la izquierda en Uruguay. Aunque todavía no sabemos lo suficiente sobre como será el SNC en la práctica, sí sabemos que los argumentos que sustentan esta iniciativa provienen de teorías de crecimiento endógeno. El diagnóstico que está por detrás es que Uruguay ya no tiene capacidad ociosa porque hace pleno uso de sus factores productivos, y que para mantener el crecimiento económico en el largo plazo es necesario aumentar los niveles de productividad de los factores (trabajo, capital y tierra). Para ello el país debería avanzar en innovación científica, en una mejora de la dotación de capital humano, en la incorporación de tecnología, y en otras condiciones básicas como la calidad institucional e infraestructura instalada. Todo ello redundaría en una mayor competitividad de la producción doméstica, que al contrario de las advertencias de Krugman, serían precisamente el camino para un mayor bienestar social.

El gobierno ha definido la mejora de la competitividad como una prioridad de su gestión, y quiere revitalizar la Oficina de Planeamiento y Presupuesto como un agente de planificación estratégica capaz de coordinar las acciones de diversos organismos ya existentes (como la ANII, Uruguay XXI, INEFOP, INACOOP, CND, el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático, INIA y otros). La OPP es ciertamente el espacio natural para desarrollar políticas de planificación y desarrollo. Pero esta oficina de rango ministerial también tiene un conjunto de debilidades institucionales que se arrastran hace décadas. En esencia, la OPP no cumple verdaderas funciones de planificador económico. Tampoco es un planificador presupuestal de largo plazo: tanto por la estructura contable del presupuesto nacional como por el sistema de reglas que gobiernan su preparación y aprobación, la OPP es un agente débil para liderar procesos de mejora de la estructura y eficiencia del gasto público. Aunque se han realizado avances importantes en recolección de información para la evaluación de la gestión pública, la OPP tampoco funciona como una agencia de investigación aplicada al servicio de los proyectos de desarrollo económico del gobierno.Por tanto, este es un primer desafío importante para la política de competitividad que impulsa el gobierno, y refiere a superar condiciones de debilidad institucional de la oficina de planeamiento.

Es notablemente relevante que la élite gobernante haya adquirido la idea de que "la competitividad es bastante más que la evolución del tipo de cambio" (ver entrevista a Alvaro García en La Diaria, 14/08/2014). En contrapartida, esto abre un debate todavía no resuelto en el país: cuáles son los límites de lo que se considera dentro del gran paraguas de competitividad. Hay una gran colección de "inputs" y "outputs" de distintas políticas--las cuales pueden ser implementadas en forma pública, privada o mixta--que son candidatas a favorecer la competitividad del país. Esto sugiere la existencia de distintos grupos de interés que buscarán formar parte de los beneficios de la política, y la necesidad de priorizar en las inversiones de mayor impacto en el largo plazo.

Pero gobernar únicamente para el largo plazo es siempre difícil. Los incentivos de los gobernantes dependen en una importante medida de sus horizontes de tiempo. Cuando los horizontes de tiempo son relativamente cortos (en Uruguay un pequeño movimiento de preferencias modifica quién forma el gobierno) los gobernantes enfrentan el dilema entre la redistribución oportunista y la inversión en áreas como educación y ciencia y tecnología cuyos resultados económicos son a) siempre riesgosos y b) observables algún tiempo después de la próxima instancia de voto popular. Por tanto es natural que el gobierno tenga incentivos para acompañar la política de competitividad de algunos beneficios relativamente concentrados en sectores productivos que aseguren apoyo político de corto plazo. En algunos sectores de la economía esto puede ser económicamente eficiente, en otros, se aleja dramáticamente del óptimo social.

Foto: Matías Brum

Actitudes hacia las mujeres, cultura y eficiencia del gasto público

A propósito de la conmemoración del día internacional de la mujer, Vázquez decidió poner énfasis en el uso del tabaco como principal causa de muerte entre las mujeres, alertando sobre la necesidad de tomar acciones en ese ámbito más que en aquellos en los que se centran los reclamos de los diversos colectivos que defienden los derechos de las mujeres.

En esta nota quisiera argumentar que la necesidad de actuar a través de las políticas públicas para corregir ciertas formas de trato hacia las mujeres (entre ellas el uso de la violencia física), así como nuestras creencias acerca de los roles de hombres y mujeres fuera y dentro del hogar, no sólo se justifica para evitar muertes y defender derechos sino también para aumentar la eficiencia de los recursos que el gobierno destinará a las áreas establecidas como prioritarias en el próximo presupuesto nacional: Seguridad, Educación y Sistema de Cuidados.

En materia de seguridad ciudadana, en la nota de la semana pasada, Nicolás sugería que un eje prioritario de intervención para la prevención del delito es el abordaje del maltrato y abuso infantil. Presentaba algunos datos, además, que indicaban que los episodios de maltrato se incrementan notoriamente entre aquellos adolescentes de familias con relaciones conflictivas entre los padres. En este marco, intervenir para reducir el uso de la violencia hacia las mujeres en el hogar contribuirá no solo a prevenir homicidios, sino también a mejorar el entorno familiar de muchos de nuestros niños y adolescentes y a prevenir, de esa manera, la ocurrencia de delitos.

Similarmente, políticas que reduzcan el uso de la violencia en el hogar y mejoren el entorno en el que crecen niños y adolescentes debería servir para mejorar la eficiencia de los recursos destinados a la educación. Por ejemplo, Pereda (2014) [1], documenta que la mitad de los adolescentes desvinculados del sistema educativo habían atravesado por alguna situación trágica familiar (entre ellas, situaciones de violencia), o personal (entre ellas intentos de abuso sexual).

Además, actuar para alterar las creencias acerca de los roles que cumplen hombres y mujeres es también necesario para aumentar la eficiencia de los recursos que se destinarán a la implementación del Sistema Nacional de Cuidados.

En efecto, el gobierno ha fundamentado la prioridad dada a la implementación de un Sistema Nacional de Cuidados en la necesidad de aumentar la participación laboral de las mujeres y la fertilidad. Sucede que las decisiones de trabajar de una mujer dependen no sólo de factores económicos e institucionales, como el salario y condiciones de trabajo, el costo del cuidado de niños pequeños u otros dependientes, etc., sino también de sus preferencias y/o de las de su pareja en un modelo de decisiones colectivo. Estas preferencias se forman bajo la influencia de la cultura y de las creencias acerca de cuál es el papel de la mujer en el hogar, de si los niños se benefician o son perjudicados por tener una madre trabajadora, entre otras cosas. Estudios recientes en economía han identificado el papel de los factores culturales en la decisión de trabajar de las mujeres comparando mujeres que nacieron y crecieron en un mismo país (y por tanto gozan de las mismas instituciones y sistemas de bienestar) pero que tienen diferentes orígenes ya que los padres de ellas nacieron en otro país. Encuentran que la decisión de participar o no en el mercado de trabajo está fuertemente influenciada por su cultura, y por la de su pareja, y que incluso esta última podría tener una influencia mayor.[2]

Por su parte, los países que han logrado revertir la tendencia a la baja en la fertilidad no sólo cuentan, en su mayoría, con sistemas de bienestar que facilitan la conciliación entre vida laboral y familiar sino también con una distribución más equitativa de tareas entre hombres y mujeres al interior del hogar. Este patrón general que surge de la comparación entre países, se confirma también al comparar hogares dentro de un mismo país, en una variedad de países.[3]

En definitiva, para alcanzar el nivel de desarrollo, igualdad y bienestar de los países nórdicos, no alcanzaría con replicar su sistema de bienestar en Uruguay. Es necesario también cambiar aspectos de nuestra cultura. No sólo la “cultura del trabajo”, como señaló Vazquez en su discurso de asunción. También nuestra forma de ver y tratar a hombres y mujeres.

Foto: Camila Domínguez (Lila Tirando A Violeta).

[1] Pereda, C. “Análisis de las entrevistas realizadas a adolescentes desvinculados del sistema educativo formal en el marco del Proyecto trayectorias educativas y primer seguimiento a adolescentes que no asisten a Ciclo Básico”. Informe de trabajo entregado al INEED, 2014.

[2] Para esta aproximación ver por ejemplo los trabajos de Fernandez (2011), Fernandez and Fogli (2009), Blau et al. (2013).

[3] Por un resumen de las teorías que vinculan la distribución de tareas en el hogar con la fertilidad y de la evidencia empírica ver García-Manglano, Nollenberger andSevilla (2014)

Algunas recomendaciones para el problema de la seguridad en Uruguay a partir del estudio m-proso

Una de las prioridades del entrante gobierno es el problema de la seguridad. Si bien las cosas están cambiando en los últimos tiempos, en Uruguay resulta bastante complicado poder avanzar en este tema fundamentalmente porque a diferencia de otros países existe poca información, pocos estudios académicos rigurosos, y muy pocos investigadores especializados en el tema.

En 2014 el Institute of Criminology de la Universidad de Cambridge en conjunto con ANEP y con el Departamento de Sociología de la Udelar realizó un estudio (m-proso) donde se buscó empezar a generar evidencia empírica útil para pensar recomendaciones de política de prevención del delito y la violencia para Uruguay. El estudio que llevamos adelante Manuel Eisner y quien escribe implicó una encuesta de aproximadamente 2200 adolescentes de tercer año de liceo, quienes debieron responder un cuestionario compuesto de diferentes escalas validadas sicométricamente en estudios europeos que miden toma de decisiones, valores morales, características de personalidad, consumo de sustancias, consumo de medios de comunicación, vínculos familiares, comportamientos delictivos y pro sociales, etc. Quisiera acá plantear esquemáticamente los principales hallazgos y líneas de acción que se desprendieron del estudio. [1]

Básicamente planteamos la necesidad de intervenir en seis áreas claves de la prevención.

Una primer área donde debemos intervenir es la familia. Encontramos que alrededor del 28 % de los adolescentes reportó experiencias de castigo corporal por parte de sus padres. El castigo familiar se quintuplicaba si había una relación conflictiva entre los padres del adolescente. Los adolescentes que sufren victimización doméstica tenían una mayor probabilidad de sufrir síntomas de tristeza y depresión. Adicionalmente, estas experiencias de castigo corporal incrementaban las chances de que el adolescente se involucrara en conductas violentas, especialmente para las mujeres. Por otra parte, los adolescentes que viven en familias donde hay altos niveles de conflicto entre los padres tienden a involucrarse más en comportamientos agresivos independientemente de si reciben o no castigos corporales. Por si todo esto fuera poco, también observamos que problemas en el funcionamiento de la familia que involucraban no solo la presencia de castigo físico sino también un escaso involucramiento de los padres o una crianza errática o autoritaria aumentaba las probabilidad de que los adolescentes fueran víctimas o perpetradores de bullying en el liceo. Por ello, es central establecer programas de apoyos parentales a familias con hijos en todas las edades, establecer como eje prioritario de intervención el abordaje del maltrato y abuso infantil, y proveer apoyo universal y entrenamiento intensivo para familias en situación de alto riesgo.

Una segunda área de intervención es el centro de estudios. Un primer aspecto a destacar es que existen niveles considerables de bullying entre los adolescentes en Montevideo: 1 de cada 5 adolescentes declara haberlo experimentado frecuentemente en el ultimo año (es decir al menos una vez al mes). Además, los adolescentes que tienen peor relación con los compañeros y profesores y mayores dificultades académicas son los que tienen más chance de ser victimizados en el liceo. Por otra parte, los jóvenes que están menos comprometidos con el centro educativo, que tienen peor relación con los profesores, que tienen mayores dificultades y que perciben como menos legítima a la institución educativa, tienen mayores chances de desarrollar comportamientos violentos tanto dentro como fuera del liceo. Este panorama habla de la necesidad de emprender una fuerte línea de esfuerzos en el ámbito educativo. En el reporte proponemos desarrollar cuatro programas universales que han demostrado eficacia en otros contextos: programas de gestión del centro, programas de gestión del aula, programas específicamente diseñados para contrarrestar el bullying, y finalmente programas de capacitación en habilidades sociales.

Una tercer área donde concentrar esfuerzos es la policía. Aproximadamente tres de cada cuatro jóvenes encuestados desconfían de la policía, y la consideran una fuera ilegítima que actúa en forma injusta e ineficaz. Al mismo tiempo, los jóvenes con baja percepción de la legitimidad policial tienen tres veces más chances de involucrarse en conductas violentas que los jóvenes con una percepción alta de la legitimidad policial. Además, es probable que esta falta de confianza generalizada en la policía tenga como resultado que menos víctimas denuncien delitos a las autoridades, lo cual reduce la probabilidad de que las víctimas reciban ayuda y que los perpetradores respondan ante la justicia. En nuestro estudio, los jóvenes sólo denuncian a la policía aproximadamente uno de cada diez incidentes que sufren. Por todo esto, Uruguay debe proponerse aplicar programas que apunten no solo a mejorar la reputación de la policía sino también a que el trabajo diario de la policía se haga más eficaz y confiable y que responda mejor a las necesidades de la comunidad.

En cuarto lugar, el acceso a sustancias psicoactivas fue otra de las áreas consideradas prioritarias. La mayoría de los chicos de 15 años que encuestamos habían consumido bebidas alcohólicas al menos una vez durante los últimos 12 meses y un grupo pequeño de aproximadamente un 5 % declaraba consumirlas semanalmente. El consumo de sustancias psicoactivas sean legales o ilegales incrementaba significativamente las chances de verse involucrado en episodios de violencia ya sea como víctima o como perpetrador. En particular, los jóvenes que declaraban haber consumido alcohol o drogas en el ultimo año, tenían hasta tres veces más chances de haber protagonizado comportamientos violentos en el ultimo año. Esta evidencia nos llevó a proponer líneas de acción que sin contradecir o cuestionar los recientes cambios legales apunten a prevenir y reducir el inicio temprano en el uso y abuso de drogas legales e ilegales, reducir la disponibilidad de bebidas alcohólicas para los jóvenes y plantear controles más estrictos de edad en los lugares de venta.

En quinto lugar, la evidencia también sugirió que la vía pública es otra área donde es decisivo intervenir. Más de la mitad de los robos sufridos por los jóvenes encuestados tuvieron lugar en la vía pública. La mitad de los jóvenes hombres que sufrieron agresiones fueron victimizados en la vía pública, y un tercio de las víctimas mujeres lo sufrió también en la vía publica. Nuestros datos también sugieren que existe una proporción no despreciable de adolescentes (19%) que son miembros de bandas que cometen actos delictivos en la vía publica tales como robos o extorsión para exigir dinero por protección. Así mismo nuestros datos confirman la evidencia de estudios en otras sociedades: jóvenes que pertenecen a este tipo de grupos tienden a tener mayor involucramiento en comportamientos delictivos y violentos y también tienen mayores chances de ser ellos mismos víctimas de delitos. Estos resultados impulsan a pensar estrategias específicas con el objetivo de reducir la violencia juvenil en espacios públicos. Algunas de estas estrategias implican realizar intervenciones policiales dirigidas e iniciativas orientadas a los problemas y basadas en evidencia, que impliquen: la formación de un grupo de trabajo entre varios organismos; la utilización de las mejores técnicas de investigación disponibles y una adaptación continua de la intervención basada en las observaciones de resultados exitosos.

Finalmente, un componente imprescindible en toda estrategia eficaz de prevención del delito juvenil es la presencia de adecuados sistemas de información, tanto para desarrollar diagnósticos como para monitorear y evaluar los resultados de las acciones emprendidas. En los últimos años, Uruguay ha tenido un avance de los sistemas de información oficiales asociados al delito, así como del desarrollo de estudios puntuales sobre delito y violencia juvenil. No obstante, existe todavía mucho terreno para avanzar en esta materia. En primer lugar, es importante continuar mejorando los sistemas de información oficiales que todavía exhiben problemas de calidad y transparencia. Un sistema de información policial más consistente y que habilite una mejor comparación regional facilitará la temprana identificación de tendencias problemáticas, la toma de decisiones y el desarrollo de acciones efectivas. En segundo lugar, parece importante desarrollar encuestas de corte transversal de manera frecuente y estudios longitudinales que incluyan indicadores sobre victimización, delito autorreportado, bullying y uso de sustancias, que permitan monitorear la evolución de estos fenómenos así como el surgimiento de nuevos problemas. Este tipo de instrumentos permitirá evaluar más adecuadamente los efectos de políticas o cambios legales que se implementen en Uruguay. En tercer lugar, es importante tener una comprensión más adecuada de las políticas preventivas desarrolladas en Uruguay que incluyan el ámbito familiar, educativo, el uso del tiempo libre, la policía, etc. Ello requiere hacer un análisis global de las fortalezas y debilidades del sistema de políticas preventivas del delito juvenil en Uruguay para identificar más precisamente donde será más promisorio destinar esfuerzos adicionales. En definitiva, para lograr asignar en forma eficiente los recursos es fundamental fortalecer la capacidad para llevar adelante evaluaciones de alta calidad que permitan identificar qué programas son efectivamente eficaces y funcionan, cuáles ofrecen señales promisorias y cuáles son poco eficaces o incluso contraproducentes.

Foto: Martín Zaitch

[1] Para quien este interesado en leer el reporte/libro completo del estudio ver:

http://www-falcon.csx.cam.ac.uk/site/CRIMVRC/vrcresearch/meuruguay