Defensa militar en Uruguay 2000 - 2014: lo que nos dicen los datos públicos disponibles

El presente artículo analiza algunos datos de presupuesto y recursos humanos del Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior para detectar continuidades y cambios que se han concretado en los últimos tres períodos de gobierno.

Los manuales dicen que para analizar los resultados de políticas públicas la mejor situación posible es contar con evaluaciones de impacto. Es decir, estudios cuantitativos de tipo cuasi-experimental capaces de identificar exactamente el efecto generado por las intervenciones que el Estado realiza con el fin de mejorar la situación de determinado grupo de personas, el nivel de contaminación de determinada región, el funcionamiento de determinada actividad económica, etc. No obstante, debido a la ausencia de datos u otras condiciones necesarias para ese tipo de estudios, las evaluaciones de impacto son escasas o acotadas a proyectos puntuales.

La alternativa más común radica en utilizar indicadores que nos ilustren sobre las situaciones que pretendemos mejorar: el porcentaje de hogares pobres, el de personas que se declaran víctimas de un delito en el último año, o la concentración de determinados gases en la atmósfera. Midiéndolos no podemos saber si mejoraron o empeoraron a causa de las políticas implementadas o de otros factores, pero al menos sabemos lo más importante: las personas, el ambiente, etc. están mejor o peor que antes.

Pero incluso hay otras políticas, muy relevantes, donde ni siquiera contamos con éste tipo de indicadores. El caso de la política de defensa militar es paradigmático: sería obviamente absurdo medir ocurrencia y/o resultados de batallas. Los países más avanzados en la gestión de ésta política tratan de cuantificar sus capacidades militares: capacidad de desplegar X tipo de equipamiento y personal en las áreas más remotas de su territorio o en misiones en el exterior, capacidad para contrarrestar un potencial ataque con determinado tipo de armas, etc.

En Uruguay, éste tipo de análisis, si existe, generalmente no ha trascendido los ámbitos de planificación de cada una de las Fuerzas Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea). Por tanto, la alternativa indirecta e imprecisa que se puede utilizar para tratar de analizar objetivamente algunos aspectos de la política de defensa es observar la cantidad de dinero y personal dedicado a éste tipo de tareas a lo largo de los años.

Incluso esas medidas tan básicas tienen su complejidad. En efecto, como se argumentó en una nota anterior en este blog, el gasto en defensa militar en Uruguay sólo puede medirse con una precisión aceptable para estándares internacionales actuales a partir de la clasificación programática del presupuesto nacional que comenzó a aplicarse en 2011.

Para poder analizar las tendencias de los últimos tres gobiernos, utilizaré aquí otros indicadores más agregados, como el presupuesto ejecutado por todo el Ministerio de Defensa Nacional y por las tres FF.AA.: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. En cada uno de estos casos, los indicadores incluyen no sólo el presupuesto dedicado a generar y mantener capacidades militares, sino también la contribución del Ministerio a una variada gama de políticas, como seguridad ciudadana, salud, educación no militar, etc.

El Gráfico 1 muestra el presupuesto del Ministerio de Defensa y el de Interior, como porcentaje del presupuesto nacional: Ministerios y Organismos del Art. 220, incluyendo transferencias a la seguridad social e intereses y otros gastos de la deuda (Incisos 1 a 29).

El primer dato interesante que surge es que, en términos presupuestales, el MDN tuvo una asignación superior o igual al MI hasta el año 2008. Esa tendencia había sido así al menos desde 1961, primer año para el que se cuenta con datos publicados. Esto indica que, grosso modo, la política de defensa tuvo prioridad presupuestal sobre la de seguridad ciudadana hasta 2008, lo cual resulta muy llamativo dadas la situación geopolítica “muy tranquila” de Uruguay, no tan tranquila en materia de seguridad ciudadana.

Gráfico 1. Presupuesto MI y MDN como porcentaje del presupuesto nacional
(Incisos 1 a 29)

Fuente: elaborado por PRISFAS-FCS-UdelaR, en base a datos de CGN. (*1) Datos 2014 son preliminares

Paralelamente, puede verse que mientras en los gobiernos de los Dres. Batlle y Vázquez ambos ministerios siguieron una tendencia similar en relación al total del presupuesto nacional (Incisos 1 a 29), en 2009 comienzan trayectorias divergentes. Así, durante el segundo gobierno del Frente Amplio la participación del MDN decae hasta situarse en el entorno del 4% mientras que la del M Interior asciende y supera el 6% del presupuesto en 2014, año para el que se cuenta con datos todavía preliminares.

La cantidad de personal es otro insumo clave para comparar prioridades asignadas a éstas políticas. Nuevamente, el MDN terminó los dos períodos de gobiernos precedentes con más personal que el MInterior, mientras que en 2013 (últimos datos disponibles) la situación se había revertido. En el mismo sentido, la cantidad de funcionarios militares era 20% superior a la de policiales en 2004, seguía siendo levemente superior en 2009, mientras que era 20% inferior en 2013.

Tabla 1. Personal de MDN, MI, policial y militar, años seleccionados

	2004	2009	2013
Total Inciso 03 - MDN	31.686	31.732	28.541
Total Inciso 04 - M Interior	24.386	28.719	32.455
Esc. K "Militar" (*1)	29.523	29.948	26.356
Esc. L "Policial"	23.146	27.857	30.691
Total Ministerios	73.968	82.649	83.195
Esc. K / Tot Ministerios	39,9%	36,2%	31,7%
Esc. L / Tot Ministerios	31,3%	33,7%	36,9%
Fuente: Elaborado por PRISFAS-ICP-FCS-UdelaR en base a datos de OPP (2004) y Observatorio de la Oficina Nacional de Servicio Civil (2009 y 2013). Referencias: Vínculos laborales vigentes (ocupados). Los totales para cada Inciso y Total Ministerios incluyen funcionarios públicos y no funcionarios públicos (becarios, pasantes, arrendamientos de obra, Contratos a término Ley 17.556 y otros). Valor 2004: a junio de ese año. Valores 2009 y 2013  al 31 de Diciembre de cada año. (*1) Incluye K "combatiente" y "no combatiente"

En términos absolutos, la reducción fue de casi 3.600 funcionarios y se concentró exclusivamente en el último período de gobierno. La misma resulta sumamente significativa, comparable a la registrada en los dos períodos posteriores a la dictadura, cuando había pasado de casi 40.000 en 1985 a menos de 33.000 efectivos en 1995 (González y Gonnet, 2012). La reducción durante el período de Mujica fue explícitamente buscada, aunque no alcanzó la magnitud pretendida. En efecto, las leyes 18.719 (de Presupuesto 2010-2014) y 18.834 (Rendición de Cuentas 2010, aprobada en 2011) autorizaban al MDN a eliminar entre 2010 y 2013 hasta 6.500 vacantes de personal militar. El ahorro producido se destinaría a aumentar los salarios del personal subalterno y los grados más bajos de la oficialidad.

Otro análisis interesante es el de estudiar la prioridad relativa asignada a cada una de las Fuerzas Armadas: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Históricamente (y compartiendo la tendencia con el resto de Latinoamérica), la fuerza de tierra ha sido preponderante, por varias razones. En particular, es la que surgió más temprano y la que ha tenido el mayor protagonismo en los procesos políticos que han involucrado más directamente a las FF.AA.: la consolidación del monopolio de uso de la fuerza por el Estado (fines del Siglo XIX y principios del siglo XX) y la represión de fuerzas opositoras (décadas del 60’, 70’ y 80’ del Siglo XX). Desde ésta concepción, que poco tiene que ver con razones geopolíticas o de defensa militar ante enemigos externos, la Armada y la Fuerza Aérea han sido “hermanas menores”.

Gráfico 2. Presupuesto de cada fuerza armada como porcentaje del total del MDN (2000-2014)

Fuente: Elaborado por PRISFAS-FCS-UdelaR en base a datos de CGN. (*1) Datos 2014 son preliminares

Tabla 2. Personal de las FF.AA. (años seleccionados)

	2004	2009	2013
UE 004 - Ejército Nacional	16.845	16.781	15.014
UE 018 - Armada Nacional	6.124	6.225	5.218
UE 023 - Fuerza Aérea Uruguaya	3.083	2.995	2.758
Fuente: Elaborado por PRISFAS-FCS-UdelaR en base a datos de OPP y ONSC

Esa predominancia es notoria en la actualidad y ha permanecido prácticamente incambiada en los últimos tres períodos de gobierno. El presupuesto del Ejército ha representado entre el 38% y el 42% del total del MDN entre 2000 y 2014, mientras que la Armada promedia un 19,5% y la Fuerza Aérea un 12,2%. La relación es todavía más notoria si se observa la cantidad de personal asignado. No obstante, parte de esa diferencia se deba a razones técnicas: el Ejército es, en todo el mundo, la fuerza más intensiva en uso de recursos humanos.

No obstante vale la pena resaltar que la situación relativa entre las fuerzas obedece más a razones históricas y políticas que a necesidades de la política de defensa militar. En efecto, el MDN y el Poder Legislativo han anunciado en varias oportunidades durante el pasado período de gobierno que la Armada y la Fuerza Aérea deberían tener un mayor desarrollo relativo a futuro. Esto debido a las exigencias que marca el potencial desarrollo de la explotación de hidrocarburos y otros recursos subacuáticos y acuáticos, así como el enorme área marítima y aérea sobre las cuales el país ha asumido responsabilidades.

En síntesis, a falta de mejores indicadores sobre capacidades militares, los datos de presupuesto y personal nos ofrecen indicios objetivos sobre la política de defensa militar que se concreta, complementarios a los análisis en cambios normativos y documentos publicados por el MDN.

Los datos revisados aquí permiten afirmar que:

a) El presupuesto del MDN en términos reales tuvo una leve baja (-2,5%) en el quinquenio 2005-2009 respecto del anterior, y volvió a crecer significativamente (8,1%) en el quinquenio 2010-2014. No obstante bajó su importancia relativa tanto en relación al M Interior como al total del presupuesto nacional.

b) La cantidad de personal militar bajó significativamente en el último período, en parte a instancias de una iniciativa del Poder Ejecutivo.

c) La relación de tamaño entre las tres fuerzas todavía refleja una hegemonía del Ejército, que no se condice demasiado con las prioridades explicitadas en los últimos años por el Ejecutivo y el Legislativo.

¿Por qué es que hay que dejar de condicionar las Asignaciones Familiares?

Foto: Andrés Dean(*)  

Desde su primera formulación con el PANES y posterior conversión en Asignaciones Familiares dentro del Plan de Equidad, las transferencias de ingresos a sectores vulnerables en Uruguay han estado sujetas al cumplimiento de contrapartidas por parte de los beneficiarios, que básicamente implican los controles de salud de niños y adolescentes (y embarazadas) y la concurrencia a centros educativos.

Pese a que el criterio de exigencia de contrapartidas estuvo claro desde los inicios de la política (Ley 17869, artículo 8) y fue reafirmado en años subsiguientes (Ley 18227, artículo 6), existe bastante acuerdo en que durante los primeros años de implementación los controles respecto al cumplimiento de las condicionalidades no llegaron a aplicarse o, fueron, en el mejor de los casos, poco sistemáticos o residuales.

Esta distancia entre la formulación formal de la política y la implementación estuvo acompañada de un debate recurrente respecto a la necesidad o no de aplicar los controles en forma efectiva[i].

Pero este panorama empezó a cambiar en 2013, cuando el gobierno, ya con capacidad de controlar en forma regular la asistencia educativa (por la consolidación de los sistemas de información), resuelve suspender la transferencia a los beneficiarios que no estuvieran cumpliendo con esta condicionalidad.

A su vez, en los últimos meses la discusión volvió a cobrar fuerza, ya no en relación a la necesidad de controlar lo planteado en las leyes, sino en torno a la posibilidad de dejar de condicionar las Asignaciones Familiares a la población más vulnerable[ii].

Los argumentos que se manejan en este debate son de diversa naturaleza y distinta jerarquía, lo que en el algún punto ha tornado la discusión algo confusa, polarizando posiciones no que no necesariamente están tan alejadas entre si, y acercando a veces otras que, aunque suenan similares, se sustentan en argumentos bien distintos.

En términos generales, los planteos manejados son de dos tipos:

(a) Argumentos normativos/filosóficos: Muy relevantes y que hacen, entre otras cosas, a la visión de ciudadanía que debe plantearse cualquier gobierno y cualquier sociedad. Aquí solo los enumero, con la promesa de retomarlos en futuras notas.

(b) Argumentos empíricos: Muy variopintos, a veces sustentados en evidencia local, otras en la investigación internacional y otras sin evidencia clara.

Esta nota trata de avanzar en “ordenar la cancha” de esta discusión (**), con el fin de promover un debate informado sobre el tema, donde sea posible encontrar sustentos claros, jerarquizar argumentos y pasar raya respecto a la validez de los planteos y frente a qué otros planteos se discute.

También es un intento de, en aras de la claridad, separar –aunque en la práctica puedan ir juntos- la legítima discusión filosófica de lo que sabemos (y no sabemos) sobre el efecto real de las condicionalidades en los programas de transferencias de ingresos a sectores de bajos ingresos.

Argumentos normativos/filosóficos

El planteo general aquí es que es cuestionable que se exija a los sectores vulnerables una contrapartida por las prestaciones que reciben cuando el estado no impone a otros sectores sociales exigencias similares.

Este cuestionamiento se sustenta en tres ideas:

(a) las transferencias deben ser consideradas un derecho, lo que contrasta con el hecho que sean condicionadas a ciertas conductas y sólo se otorguen si esas conductas se cumplen.

(b) las condicionalidades imponen una visión de “deber ser” a las familias, con un Estado que establece la forma en que los ciudadanos deben vivir y que deja poco margen para las opciones individuales.

(c) las condicionalidades cristalizan la división entre los deserving y los undeserving poor de la asistencia social, contribuyendo a la estigmatización de quienes no cumplen pero también a la de aquellos que si lo hacen, en tanto se convierten en objetos de control sistemático y regular por parte del estado.

Esta discusión da para varias notas (y varios blogs!). Espero volver sobre ella en próximas entregas.

Argumentos empíricos

El segundo grupo de argumentos, aquí asociados a la idea de “empíricos”, cuestionan no necesariamente la orientación filosófica de las condicionalidades sino básicamente los resultados que éstas logran.

Recuérdese que el argumento empírico más relevante para justificar el uso de las condicionalidades es que éstas contribuyen a reforzar el ejercicio de derechos básicos en salud y educación, claves para revertir el ciclo vicioso de la pobreza en el mediano y largo plazo. Las condicionalidades buscan incentivar y promover la inversión en capital humano en las generaciones más jóvenes[iii], algo que con frecuencia los sectores más pobres tienen dificultades para hacer (debido a la insuficiencia de ingresos, la baja capacidad de ahorro y de acceso a crédito, etc)[iv].

Dos supuestos están detrás de esta hipótesis: (a) las familias no invierten lo suficiente en estos aspectos porque no tienen el conocimiento o la valoración adecuada respecto a su importancia para el desarrollo de sus hijos[v], (b) por lo anterior, las familias priorizan la inversión en otros aspectos que tienen un retorno más inmediato, por ejemplo, ingresos presentes vía trabajo infantil (aunque tienen cierto margen para limitar el trade-off entre consumo presente y desarrollo futuro).

Dejando de lado la discusión normativa/filosófica, el debate reciente que ha tenido lugar en Uruguay en los últimos meses discute básicamente esta hipótesis causal y estos supuestos. Lo que se señala es básicamente lo siguiente:

(a) los supuestos no son del todo correctos y no reflejan adecuadamente lo que ocurre en la realidad

En el caso de la educación primaria, dados los niveles de matrícula y asistencia, es poco razonable asumir que existe allí una sub-inversión por parte de las familias, lo que convertiría el control de contrapartidas en algo relativamente innecesario, con costos administrativos relevantes para el estado, y con efectos estigmatizantes sobre las familias.

En el caso de la educación secundaria, parece claro que existe una sub-inversión por parte de las familias. Lo que se cuestiona es que esto se deba a asimetrías de información respecto a la importancia de invertir (cuando en realidad parte de la explicación está, sobre todo en el desconocimiento de la existencia de las condicionalidades) y que las familias tengan margen para, sólo por efecto de la transferencia, modificar su conducta (frente a fenómenos estructurales, como la desafiliación institucional). O dicho de otro modo, que la transferencia sea un incentivo razonable y suficiente para que las familias modifiquen su pauta de comportamiento.

(b)  lo que se suponía que debía pasar no pasó

¿Logran las condicionalidades algo que las transferencias por sí solas no logran?.

Es importante tener claro que la forma mas adecuada de testear la hipótesis causal entre condicionalidades e inversión en educación y salud es a través de un experimento que asigne aleatoriamente a personas a transferencias condicionadas y no condicionadas y, a partir de ahí, compare los resultados alcanzados por ambos grupos en las variables dependiente (asistencia educativa, asistencia a controles sanitarios).

Uruguay no cuenta con un estudio de esta naturaleza (tampoco en el resto de los países de América Latina y en otras regiones abundan[vi]). Sin embargo, existen algunas aproximaciones a través de cuasi-experimentos. Amarante, Ferrando & Vigorito (2013) realizaron un análisis de los efectos del PANES (Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social) en la población entre 14 y 17 años a través de una comparación entre los beneficiarios del PANES con aquella población que comparte características similares. El estudio encontró que en aquellos hogares donde sí se conoce la condicionalidad de la asistencia escolar, aumenta la probabilidad que el niño asista efectivamente a un centro educativo, aunque los efectos no son estadísticamente significativos, por lo que no se puede concluir que efectivamente haya una relación entre estas variables.

Más importante aun que lo anterior es recordar que, dado el contexto de implementación de la política, es poco probable que las familias beneficiarias estén al tanto de la existencia de las condicionalidades y, en caso de conocerlas, hasta 2013, asuman que el no cumplimiento podía derivar en una quita del beneficio.

La evidencia no solo muestra que una porción importante de beneficiarios no conoce las condicionalidades[vii], sino también que existen importantes confusiones respecto a los requisitos que establece la política para acceder al beneficio, y a cómo hacer para obtener información al respecto. En otras palabras, existe una débil apropiación de las reglas de juego por parte de las familias.

En definitiva, si la política no se implementó como era esperado, ¿por qué es esperable que el dispositivo logre los resultados para los que fue diseñado? La existencia de contrapartidas parece dejar de ser pertinente cuando se evidencia que el control de las mismas con la consiguiente quita no es un fenómeno que esté interiorizado por las familias y, de hecho, las familias no necesariamente saben por qué el beneficio les es suspendido[viii].

(c) otras consecuencias no esperadas – y negativas- entraron en escena

Por un lado, se plantea que las condicionalidades pueden estar imponiendo una carga adicional (por ejemplo, de movilidad y transporte o de tiempo dedicado al cumplimiento de las conductas) a los grupos más vulnerables, lo que puede implicar dejar fuera de la política justamente a los sectores que más lo necesitan. Este argumento se maneja en la literatura, en especial en relación a la traslación de cargas para las mujeres, receptoras formales del beneficio y, en la práctica, responsables de las tareas asociadas al cuidado de sus hijos[ix]. El argumento es interesante y va al nudo de una dimensión que está en la base de las desigualdades estructurales que se han ido profundizando en el Uruguay de las últimas tres décadas: la desigualdad de género. Para Uruguay, sin embargo, no existe aun evidencia contundente que permita confirmar esta hipótesis.

Por otro lado, se cuestiona que el no cumplimiento se sancione con la quita de las transferencias, una práctica que en contextos de crisis puede llegar a ser altamente negativa. Aunque aún incipiente, la evidencia para Uruguay indica que las condicionalidades, y más específicamente la forma en que se han aplicado las sanciones, pueden estar operando, al menos para un determinado grupo de beneficiarios, como un instrumento que empuja a las familias hacia una mayor vulnerabilidad, en tanto tienden a obstaculizar el cobro de la transferencia por factores que, en gran parte, suelen ser ajenos a la voluntad de los beneficiarios[x].

A esto se suma el hecho de que, hasta el momento, las suspensiones no estuvieron acompañadas de un dispositivo claro y sistemático que permitiera a las familias, en forma relativamente ágil, reaccionar a la sanción, modificar su conducta y realizar gestiones para la restitución del beneficio. La evidencia preliminar pone de relieve el desconocimiento de las familias respecto a los procedimientos necesarios para volver a recibir la asignación y, por lo tanto, el ejercer el derecho al reclamo y/o consulta se incumple[xi]. Esto lleva a cuestionar el grado en que la condicionalidad –y en este caso, la medida de suspensión de la transferencia- logra cumplir con su cometido a la hora de modificar o promover conductas para que padres y madres lleven a sus hijos/as al centro educativo y a los controles médicos.


(*) La imagen forma parte de la muestra "Lugar Común":
https://www.flickr.com/photos/bambse/sets/72157651954095622/

(**) Los contenidos de esta nota se basan en la investigación "Programas de transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia", financiada y publicada por CEPAL en Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014) 

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[i] En ese período el debate volvió a surgir varias veces. En el año 2011 la falta de controles en las condicionalidades fue marcada por varios medios de prensa (Diario el País, 2/4/2011). En ese momento, las autoridades de MIDES, BPS y ANEP reconocieron las dificultades que estaban encontrando para interactuar y cruzar la información que les permitiría monitorear el incumplimiento de las contrapartidas.  Por otro lado, en noviembre de 2012 el Presidente Mujica defendió el gasto en políticas sociales pero reconoció la necesidad de “exigir más contrapartidas”. (Declaraciones a Montevideo Portal, [en línea] www.montevideo.com.uy, 8/11/2012).

[ii] Ver: http://www.elpais.com.uy/informacion/asignaciones-bps-defiende-exigencias-contraprestaciones.html;

http://www.elpais.com.uy/informacion/estudio-objeta-que-se-quite.html

http://brecha.com.uy/libertad-condicional/;

http://www.ridge.uy/wp-content/uploads/2014/10/EL-PASI-26-DE-MARZO.pdf

[iii] Ver por ejemplo Rawlings (2004)

[iv] Ver por ejemplo  de Janvry & Sadoulet (2006)

[v] Ver por ejemplo Fiszbein & Schady, (2009); Schüring, (2010). La condicionalidad en este caso cumpliría una función de reducir las asimetrías de información o revertir información errónea bajo el supuesto que otras opciones para lograr los objetivos propuestos –como campañas informativas, por ejemplo- no siempre son efectivas o suelen ser menos efectivas que una transferencia condicionada De Brauw & Hoddinott, (2007); Fiszbein & Schady, (2009).

[vi] Los resultados a nivel internacional tampoco son concluyentes. Una investigación que testeó el impacto de la condicionalidad en la demanda de los hogares por controles médicos preventivos en Burkina Faso[vi] encontró efectos significativos de la transferencia condicionada frente con una transferencia idéntica que no condicionaba esta conducta (Akresh, de Walque & Kazianga, 2012). Sin embargo, otro estudio realizado en Malawi en torno a una transferencia condicionada a la asistencia educativa regular no revela impactos significativos de la condicionalidad en ese indicador. Más aún, sostiene que una transferencia no condicionada podría ser más costo-efectiva para aumentar la asistencia educativa en un contexto similar (Baird, McIntosh & Özler, 2010).Por otro lado, la evaluación surgida de un experimento realizado en Marruecos que testea los efectos de un programa no condicionado pero que es presentado explícitamente como un programa de apoyo educativo indica efectos importantes en materia de asistencia educativa, pero la introducción de una condicionalidad no arroja resultados diferentes (Benhassine, Devoto, Duflo, Dupas & Pouliquen, 2014).

[vii]  Ver Bérgolo et al (2013)

[viii] Ver Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)

[ix]  Ver, por ejemplo, Molyneux (2006); Martínez Franzoni, J. & Voreend, K. (2010); Rodríguez Enríquez (2011)

[x]  Ver Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)

[xi]  Ver Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)

Referencias

Akresh, R., de Walque, D., & Kazianga, H. (2012). “Alternative cash transfer delivery mechanisms: Impacts on routine preventative health clinic visits in Burkina Faso.” NBER Working Paper No. 17785.

Amarante, V., Ferrando, M., & Vigorito, A. (2013). Teenage School Attendance and Cash Transfers: An Impact Evaluation of PANES. Economía, 14(1), pp. 61–10.

Baird, S., McIntosh, C., & Özler, B. (2010). Cash or Condition? Evidence from a Randomized Cash Transfer Program. Policy Research Working Paper 5259, Impact Evaluation Series No. 45, The World Bank. Retrieved from http://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9450-5259

Benhassine, N., Devoto, F., Duflo, E., Dupas, P., & Pouliquen, V. (2014). Turning a Shove into a Nudge?  A “Labeled Cash Transfer” for Education. Retrieved from http://www.stanford.edu/~pdupas/Morocco_Tayssir_LCT.pdf

Bérgolo, M., Dean, A., Perazzo, I. & Vigorito, A. (2013). Principales resultados de la Evaluación de impacto del programa Asignaciones Familiares-Plan de Equidad.

De Brauw, A., & Hoddinott, J. (2007). Must Conditional Cash Transfer Programs be conditioned to be effective? The impact of conditioning transfers on school enrollment in Mexico. IFPRI Discussion Papers 757, International Food Policy Research Institute.

De Janvry, A., & Sadoulet, E. (2006). “Making conditional cash transfer programas more efficient: designing for maximum effect of the conditionality.” The World Bank Economic Review, 1(20).

Fiszbein, A., & Schady, N. (2009). Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty. Washington D.C.: World Bank.

Martínez Franzoni, J. &Voreend, K. (2010).“Transferencias condicionadas, régimenes de bienestar e igualdad de género: ¿blancos, negros o grises?” Revista de Ciencias Sociales (CR), No. 4, Vol. 122.

Molyneux, M. (2006). "Mothers at the Service of the New Poverty Agenda: Progresa/Oportunidades, Mexico’s Conditional Transfer Programme". Social Policy & Administration, No. 40, Vol. 4: 425–449.

Rawlings, L. (2004). A new approach to social assistance: Latin America’s experience with conditional cash transfer programs. Social Protection Discussion Paper Series No. 0416, Social Protection Unit, Human Development Network, The World Bank.

Rodríguez Enríquez, C. (2011). "Programas de transferencias condicionadas de ingreso e igualdad de género ¿Por dónde anda América Latina?", Serie Mujer y Desarrollo, No 109. CEPAL.

Rossel, C. Courtoisie, D. & Marsiglia (2014) Programas de transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia. Apuntes a partir del caso del Uruguay. Serie Políticas sociales N° 215. CEPAL & ¿Why people don’t comply? Structural and policy related constraints in cash transfers conditionalities’ compliance in Uruguay. Paper presented at the 2014 LASA conference, Chicago, Mayo.

Schüring, E. (2010). Conditions, conditionality, conditionalities, responsibilities – finding common ground. Maastricht Graduate School of Governance, Working Paper 2010WP014.

Es entre casa la cosa: televisión para abonados y políticas basadas en evidencia.

“… con estos me peleo,

pero somos pocos y nos conocemos. Es entre casa la cosa.”

José Mujica entrevistado por Joel Rosemberg

NTN, OCEANO FM 16 de Diciembre 2014

En los últimos meses han surgido noticias sobre la intención de DIRECTV de apelar a la Justicia para dejar sin efecto algunas provisiones de la “Ley de Medios” que entienden perjudican a la empresa en el mercado de televisión para abonados. Este artículo discute el caso de DIRECTV como un ejemplo de una regulación que ha sido objeto de críticas y en la cual han existido cercanías entre los reguladores y los sectores empresariales involucrados. Este caso es interesante porque nos plantea claramente algunos puntos centrales en la regulación de los mercados y la defensa de la competencia[1]. En particular, subraya la necesidad de contar con debates más profundos y disponer de más información y evidencia a la hora de regular los mercados, basando las políticas públicas en evidencia.

Regulando los Servicios de Comunicación Audiovisual

La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (Ley 19.307, conocida como “Ley de Medios”) establece varias disposiciones sobre regulación y defensa de la competencia en el sector de la televisión para abonados. En particular, el artículo 55 establece que el total de suscriptores de las empresas de televisión para abonados autorizadas en todo el territorio nacional, no podrá superar el 25% del total de hogares con televisión para abonados de todo el país ni el 35% del total de hogares con televisión para abonados de cada territorio donde existan otras autorizaciones o licencias de menor alcance.

El porcentaje definido por la “Ley de Medios” es un porcentaje más elevado (pero no tanto) que el porcentaje de cuota de mercado que tenía DIRECTV en aquel momento. Más importante aún, DIRECTV era la única empresa que en el momento de aprobada y discutida la regulación tenía las condiciones (poseía licencia nacional) como para ser regulada por este artículo. En este sentido, el efecto directo de la regulación es establecer un límite a la expansión de DIRECTV. Pero, ¿Era DIRECTV una amenaza para los otros proveedores? DIRECTV crecía en su importancia en el mercado y lo hacía mayoritariamente en base a “quitarle” clientes a las otras empresas[2], consumidores que preferían cambiarse desde los otros proveedores hacia DIRECTV. Este crecimiento sin dudas aumentó los beneficios de DIRECTV, cuestionó los beneficios de las otras empresas de televisión para abonados y tuvo efectos sobre los consumidores que cambiaron sus condiciones de acceso y posiblemente de precios en estos mercados. Como en todos los mercados, cuando cambia la regulación y, por lo tanto, las condiciones de competencia, se generan ganadores y perdedores.

¿Cómo evaluar esta regulación?

Hagamos el ejercicio de especular en qué podríamos ganar y qué podríamos perder con esta regulación. Debo confesar que en mis especulaciones parece haber menos para ganar que para perder. ¿Por qué no permitir más del 25% a DIRECTV? El principal argumento sería que sin la regulación nos devorarían los “tiburones de afuera”. Sin esta regulación es probable que DIRECTV hubiera seguido aumentando su participación en el mercado. Sin embargo, la presencia de pocas empresas en el mercado o la alta concentración no debe confundirse con la existencia de prácticas anticompetitivas: un reducido número de empresas en un mercado puede ser producto de que las empresas que están en el mercado son más eficientes que las potenciales competidores. También pueden existir razones de costos que hacen eficiente la existencia de un único oferente en algunos mercados. Desde el punto de vista de la defensa de la competencia lo que es relevante es el abuso de la posición dominante y no la posición dominante en sí[3]. Aun más, la regulación parece entrar en contradicción con el espíritu de Defensa de la Competencia de 2007 (Ley 18.159) ya que a diferencia de esta ultima no se focaliza en el abuso de la posición dominante sino que se establecen porcentajes específicos como límite para la cuota de mercado[4]. También podrían plantearse argumentos de que no es bueno tener un sector estratégico en control de una empresa extranjera. Sin embargo, a diferencia de otros sectores cercanos a éste (como por ejemplo la generación de contenidos) la presencia de empresas extranjeras en la provisión de servicios de televisión por abonados no parece ser un aspecto central que justifique la limitación.

Por otro lado, ¿cuáles serían las mayores amenazas o riesgos de limitar la cuota de mercado? El hecho de que DIRECTV no pueda continuar su expansión limita la competencia en cada uno de los mercados geográficos de televisión para abonados del país. Dicho de otra forma, los competidores de DIRECTV podrían ahora preocuparse un poco menos por mejorar la calidad de sus servicios o el nivel de sus precios. A veces es difícil darnos cuenta de la importancia de defender la competencia: las empresas que se aprovechan de los consumidores le sacan solo un poquito a cada uno aunque al fin del día terminan amasando un montón de dinero entre todos ellos. Cuando el recorte es en la calidad del servicio es también difícil de visualizar. Más aún, en un ambiente menos competitivo las empresas tienen menos incentivos a bajar precios para capturar más consumidores, lo que podría limitar la penetración de la televisión para abonados especialmente en los consumidores de menores ingresos.

Sin embargo es fundamental entender que sin contar con la información necesaria y sin hacer los estudios correspondientes, es imposible trascender de la especulación y saber si esta regulación es positiva o negativa para el país. Analizar los efectos de limitar la cuota de mercado no es una tarea trivial ya que requiere comparar el mundo que observamos (en el cual DIRECTV está limitada) con un mundo que no observamos, en el cual todo sea idéntico a como es en el mundo actual a excepción de la regulación a DIRECTV. Los economistas desarrollamos modelos de oferta y demanda para realizar este tipo de ejercicios y para entender los potenciales efectos de la regulación antes de que esta se produzca. Sin embargo, estos modelos requieren de la disponibilidad de información estadística sobre el mercado y de recursos para realizarse. Según entiendo, tales estudios no se han realizado para el sector de televisión para abonados en Uruguay, por lo que no han sido utilizados para determinar el límite de la cuota de mercado elegida o para diseñar la regulación.

Más aun, no he podido encontrar una serie de precios de los diferentes proveedores de televisión para abonados en Uruguay ni públicamente a través de internet ni siquiera a través de consultas personales. La inexistencia de esta información sobre precios es particularmente paradójica ya que este es un mercado regulado con una agencia reguladora encargada (URSEC), y cuando la información de precios es fundamental para pensar la demanda y la oferta en este mercado y para generar evidencia sobre las posibles regulaciones.

La necesidad de presentar información y basar la regulación en evidencia es aun más grande en el marco de las declaraciones existentes sobre el surgimiento de esta regulación. Al final parece que la cosa fue entre casa nomás. Tanto Jorge De Feo (empresario vinculado al grupo dueño de Canal 10 y la empresa de cable que controla TCC) como José Mujica reconocieron que fue Jorge De Feo el inventor e impulsor de la idea de limitar la cuota de mercado de DIRECTV en los términos realizados en la “Ley de Medios”. Sin tener evidencia sobre el funcionamiento del mercado y poder evaluar la regulación es muy difícil saber qué intereses se protegen con la misma. Es posible que el interés de los consumidores y del país pueda estar ligado a los intereses de De Feo; sin embargo, debería existir evidencia de que la regulación es conveniente para el país en base a los criterios políticos elegidos sobre cómo ponderar las ganancias de algunas empresas y empresarios y los de los diferentes consumidores.[5]

Información y debate: políticas basadas en evidencia

El mercado de la televisión para abonados es solo un ejemplo de la necesidad de basar la regulación sobre evidencia en los mercados y de cómo los empresarios pueden utilizar su cercanía con el regulador o el sistema político. Sin embargo, hay en la economía uruguaya algunos otros sectores donde existen problemas en la competencia y se da una cercanía entre la empresa regulada y el regulador[6]. En este marco es fundamental contar con más información y estudios sobre el funcionamiento de los mercados y fortalecer las agencias reguladores y la comisión de defensa de la competencia. La disponibilidad de estudios sobre los mercados de técnicos independientes y de las agencias estatales permitiría alimentar debates sobre la conveniencia de diferentes regulaciones y mejorar el diseño de las políticas[7]. Más aun, institucionalizar el debate basado en evidencia a la hora de tomar las decisiones sobre la regulación puede contribuir a la tarea del regulador o el sistema político frente a los potenciales pedidos de los empresarios, permitiendo a los reguladores conseguir una mayor independencia de los regulados en la toma decisiones.

Uruguay es un país relativamente pequeño donde “nos conocemos todos”, que cuenta con mercados generalmente concentrados y donde los empresarios son cercanos al sistema político. Las relaciones de amistad entre regulados y reguladores no son de por sí prueba de un comportamiento lesivo para los intereses del país. Sin embargo, este contexto de cercanías impone la necesidad de una mayor vigilancia sobre la situación de la competencia en los mercados y de estudios más rigurosos para la regulación de los mercados.

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[1] Las empresas (ya sean éstas capitalistas, de propiedad del Estado o cooperativas) compiten en mercados para proveer productos y servicios a los consumidores. Cuando una empresa realiza una práctica anticompetitiva (lo que se conoce como un abuso de posición dominante) puede lograr poder de mercado, y esto le permite subir los precios por encima de los costos y de una ganancia razonable. Las prácticas anticompetitivas de las empresas son muy variadas y la defensa de la competencia tiene como foco estudiar los impactos de estas prácticas para regular los mercados de tal forma que éstos favorezcan a los consumidores. Así, la defensa de la competencia tiene efectos sobre el bienestar de los consumidores y los beneficios de las empresas, y de esta forma, sobre el poder económico y la distribución del ingreso.

[2] Los datos que proporciona la URSEC en sus informes semestrales muestran que la cuota de mercado de DIRECTV en todo el país pasó de 4% en 2009 a 21% en 2014. En otras palabras, la cantidad de abonados de DIRECTV se multiplicó aproximadamente por 8 cuando el total de abonados en el país a todas las empresas se multiplico apenas por 1,5. El crecimiento de DIRECTV no es menos sorprendente en el mercado de Montevideo. La cuota de mercado de DIRECTV pasó de 5% a 16% entre diciembre 2011 y junio 2014 (la cantidad de abonados se multiplicó por 3.6) cuando la cantidad total de clientes se multiplicó solo por 1.2.

[3] Así, aunque muchas veces mal entendida en el debate público, la defensa de la competencia en sí mismo no cuestiona per se la existencia de una única empresa privada en un mercado, sea esta pública o privada. De igual forma, la defensa de competencia no cuestiona per se la existencia de políticas industriales de carácter vertical (aquellas que tienen como objetivo sectores o empresas particulares de la economía) cuando estas son efectivas para conseguir ganancias dinámicas en la productividad de las empresas. La defensa de la competencia busca que en la interacción dinámica entre empresas y consumidores en los mercados, las empresas no abusen de su posición dominante perjudicando a los consumidores y debilitando la innovación.

[4] Si bien existen antecedentes internacionales de este tipo de regulación con porcentajes, actualmente el enfoque beneficiado es justamente el de la Ley de Competencia en el cual lo que se controla es el abuso de la posición dominante y no la concentración en sí.

[5] Más aun, esta propuesta puede generar problemas a Uruguay. Mujica le reconoció a Joel Rosemberg en la entrevista que éste le realizara que la regulación pensada por De Feo para limitar a DIRECTV puede traer problemas a Uruguay ya que “estamos sujetos también a cuestiones internacionales, que nos pueden complicar la vida; y creo que tenemos que ponernos cierta cuota para dejar trabajar, pero no tanto, porque sino te me quedás con todo.” Las cuestiones internacionales a las que se refiere Mujica seguramente sean las acciones legales que DIRECT TV está realizando apelando al Tratado de Inversiones con Estados Unidos.

[6] Sin ir más lejos, este martes 7 de abril La Diaria publicó un artículo de Ricardo Scagliola en el cual brinda otro ejemplo aplicado al mercado de medicamentos.

[7] Un ejemplo exitoso de políticas basadas en evidencia es el caso de la colaboración entre la Universidad de la República y el MIDES para el diseño y la evaluación del PANES. Esta experiencia se encuentra sistematizada en esta publicación.