Razones y personas: repensando Uruguay: julio 2021

Transparencia: la letra chica

Crédito:Gobierno de Alberta- dominio público

Cada nuevo ciclo electoral, los distintos partidos políticos en casi cualquier país del mundo con elecciones, prometen más transparencia en la gestión del Estado. Las elecciones uruguayas no fueron la excepción.El instrumento central para estructurar la transparencia en el sector público, son las llamadas leyes de acceso a la información pública.La idea -nacida en 1766 en un oscuro rincón del mundo nórdico pero difundida por el mundo durante finales del siglo XX y principios del siglo XXI- establece que cualquier persona puede pedir a la administración pública información en su poder, sin dar mayores motivos, y esta se encuentra obligada a responder. Los límites para no entregar información por parte de la administración deben ser claros. Además el Estado se encuentra obligado a publicar un conjunto de información de manera proactiva. Uruguay se sumó al grupo de países con estas leyes en 2008, cuando el Parlamento aprobó la ley 18381 por unanimidad. Que la idea sea buena no significa que la implementación de la misma sea efectiva, cómo sabe cualquier persona que haya realizado un pedido de forma online o de manera presencial, y lo que ha sido documentado por varias investigaciones en Uruguay.

A pesar de que la transparencia siempre sea saludada con unanimidad por el sistema político, no siempre es cómoda. Y el sistema político responde a la incomodidad con reformas legales. Por ejemplo, durante los gobiernos de José Mujica y Tabaré Vázquez hubo dos intentos de reforma de la ley que en los hechos ampliaron la capacidad del Poder Ejecutivo de clasificar información y sancionar a personas que liberen información sin autorización. La administración del Intendente Antía del departamento de Maldonado buscó - sin éxito- declarar la norma inconstitucional. De igual forma, durante el actual gobierno a través de la ley 19889 (conocida popularmente como LUC) se ha reformado la ley de acceso expandiendo las excepciones para no entregar información.El reciente proyecto de ley de rendición de cuentas establece - en un confuso artículo- un límite a la periodicidad con la cual el Estado públicaría información. El artículo cuenta con la oposición expresa de los integrantes del órgano regulador.

Con este panorama es válido hacerse al menos dos preguntas a) si la transparencia es considerada unánimemente tan buena cosa, ¿porque sistemáticamente existen este tipo de reformas que buscan restringirla? b) ¿Este tipo de discusiones siguen siendo relevantes?

Buena cosa pero molesta

En mis estudios de doctorado argumenté que las solicitudes de acceso a información podían correr distinto tipo de suerte según el grado de complejidad que tenían y el nivel de sensibilidad política. Dicho de forma sencilla, a mayor nivel de sensibilidad política, mayor dificultad de obtener la información y mayor chance de conflicto, el cual debe ser dirimido por un tercero, en el caso uruguayo una unidad reguladora y/o un juzgado. Los conflictos son costosos, y generan una serie de circuitos de retroalimentación que pueden terminar fortaleciendo o perjudicando a la implementación de la norma. Es evidente que- durante su implementación- la ley de acceso ha encontrado sus detractores en todas las tiendas partidarias y de la administración estatal.

En un reciente estudio se argumenta qué quienes diseñan los regímenes de acceso a la información pública, encuentran determinados límites debido a su entorno institucional. En consecuencia quienes promueven las reformas de acceso a la información- a pesar que pueden inspirarse en principios internacionales y experiencias comparadas- siempre se ven limitados/as por las opciones locales determinadas por su entorno institucional. A modo de ejemplo en el caso uruguayo, el fuerte papel que juega la doctrina constitucionalista y administrativista, fue un límite claro en las opciones de diseño del régimen de acceso a la información pública, en particular de su órgano de contralor. Lo llamativo de las reformas (pasadas y actuales) es que son innovadoras frente a la tradición- en general garantista -de la doctrina administrativa uruguaya. Dicho de otro modo, parece que dentro de los cuadros de gobierno y la burocracia estatal, hay al menos un grupo de personas que busca “innovar” a los efectos de limitar el alcance de la ley. De esta forma salen del esquema tradicional de cómo se piensan estas instituciones, aunque utilizando recursos como leyes de urgencia o rendición de cuentas para lograr el objetivo, que es un método más usual (aunque cuestionable) en la política local.

Del Siglo XX al XXI

Que en el siglo XXI, en el país más digitalizado de América Latina y uno de sus líderes en gobierno digital, estemos discutiendo cada cuanto el Estado tiene que actualizar su información es casi cómico, pero una señal de las preocupaciones de quienes toman decisiones. Existe cierta evidencia a nivel comparado que la publicación de información- en formatos abiertos- contribuye no solo a la transparencia sino también a la creación de valor económico y social. Crucialmente, la información actualizada le sirve al propio Estado para coordinar su accionar.

Los límites al acceso a la información pública son un debate un poco más complejo. Por un lado, no parece ser de buen diseño institucional generar regímenes especiales para cierto tipo de información, ni nuevas categorías de información reservada pues torna más complejo innecesariamente el sistema y aumenta los costos de interpretación y transacción de los actores. Lo que siempre puede argumentarse es la necesidad del secreto de una información por un plazo determinado. Siempre asumiendo que luego del mismo, quienes tomaron las decisiones serán responsables por ellas. Esto condice con los principios de una democracia republicana. Quien gobierna, responde.

Y finalmente, en el contexto de la gran transformación que vivimos, la apertura de datos (transparencia), la protección de datos personales y la seguridad de los mismos, son pilares fundamentales para los gobiernos democráticos en la era digital. Si todas las personas que gobiernan y operan en política y administración pública en Uruguay han cambiado de opinión acerca de las bondades de la transparencia y lo admitirán públicamente, está por verse. Las señales que hoy se emiten, son preocupantes. La transparencia prometida en elecciones, como algunos tipos de contrato, también tiene letra chIca.

Referencias

Barómetro de Datos Abiertos para América Latina y el Caribe disponible en www.barometrolac.org

Rafael Piñeiro Rodríguez,Cecilia Rossel,A field experiment on bureaucratic discretionary bias under FOI laws, Government Information Quarterly,Volume 35, Issue 3,2018,

Piñeiro Rodríguez, R., Muñoz, P., Rosenblatt, F., Rossel, C., & Scrollini, F. (2021). Domestic isomorphic pressures in the design of FOI oversight institutions in Latin America. Governance, 1– 19. https://doi.org/10.1111/gove.12614

Scrollini F y Fumega S You got mai: Exploring the role of civl society portal improving access to information regimes, U4 available at https://www.u4.no/publications/exploring-the-role-of-digital-civil-society-portals-in-improving-right-to-information-regimes/pdf

Scrollini Mendez, Fabrizio (2015) Right to information arenas: exploring the right to information in Chile, New Zealand and Uruguay. PhD thesis, The London School of Economics and Political Science (LSE).

Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.

Lo que suma es que no reste: el debate sobre eficiencia educativa

"Investing" by 401(K) 2013 under CC BY-SA 2.0

La incapacidad del sistema educativo uruguayo para captar, retener y formar nuevas generaciones reúne coincidencias en la agenda pública. Los desencuentros aparecen en las causas de esta incapacidad y, sobre todo, en cómo corregirlas.

En la opinión del actual gobierno, por ejemplo, las respuestas se encuentran en la gestión y optimización del uso de los recursos. Así lo expresan al menos 3 de los 6 lineamientos estratégicos (LE), presentados en la Ley de Presupuesto Quinquenal 2020-2024 que refleja el Plan de Desarrollo Educativo para ANEP (Administración Nacional de Educación Pública).[1] A saber, LE 4: “fortalecer la gestión de los centros y promover comunidades integradas y de aprendizaje”; LE 5: “diseñar y establecer una política nacional docente” sobre formación, carrera y condiciones de trabajo y LE6: “transformar el diseño y la gestión institucional”. Varias modificaciones votadas en la Ley de Urgente Consideración N° 19.889-LUC van en el mismo sentido. El Artículo 193 (inciso D) habilita cambiar el estatuto docente para pagar “compensaciones o complementos salariales y otros beneficios”, siempre que se cumplan metas de gestión pública. Hace pocas semanas, la misma Rendición de Cuentas 2020 anuncia que se están desarrollando investigaciones para determinar “la eficiencia en la aplicación de los recursos” en los centros educativos (Tomo I, Cap. 4).[2]

A priori, eficiencia, optimización y gestión parecerían reflejar que, en un mar de abundancias y excesos presupuestales, se acabó el recreo (sic). Pero ningún dato sobre el nivel de gasto educativo en Uruguay, en la comparación regional o internacional, avala esta percepción. Como porcentaje del PBI, este gasto para el conjunto del sistema educativo público llegó a un pico máximo de 5% en 2018 (DINEM, 2020). Esta cifra es menor que en Costa Rica, Argentina o Chile y menor a la recomendación de la UNESCO: 6% (INEEd, 2017). Esto no significa que procurar la eficiencia no sea un objetivo deseable. En esta entrada al blog se discuten algunos aspectos del debate sobre eficiencia educativa y su aplicación a Uruguay.

Que no reste. Heredado del campo de la producción, el concepto de eficiencia refleja la capacidad de alcanzar el máximo producto posible (pensado como el volumen de un bien o servicio), dados los recursos invertidos (tiempo, trabajo, capital, materias primas). Alternativamente, también se concibe como el mantenimiento de ciertos niveles de resultados utilizando menos recursos.

En un escenario de aumento del gasto educativo, los países desarrollados sostienen hace varios años una agenda centrada en la eficiencia. Los estudios se afilian a una adaptación de la primera definición: un desempeño eficiente busca aprovechar el máximo potencial educativo posible de los recursos disponibles (De Witte y López, 2015). Se asume que educar es caro, porque es un proceso centrado en el trabajo de profesionales y técnicos que deben ser remunerados.[3] Por esto, más que en reducir el gasto, el foco se encuentra en procurar que los recursos se asignen para potenciar lo más posible la enseñanza y el aprendizaje (OCDE, 2017).

Menos no es más. Aunque la discusión en Uruguay aún se encuentra en una etapa incipiente, las metas de control del déficit fiscal y contención del gasto público señalan un marco general de restricciones. La ejecución presupuestal de ANEP en 2020 (a precios de 2019) quedó virtualmente constante respecto al año anterior, incluso con pandemia. La actual propuesta de Rendición de Cuentas también muestra un esfuerzo por reasignar varias partidas buscando alterar lo menos posible el nivel de gasto total (Tomo III, Rendición de Cuentas 2020).

Si bien no siempre más recursos conducen a mejoras en los resultados, aumentar la inversión es relevante cuando se está bajo ciertos umbrales, como en el caso de Uruguay (OCDE, 2017).[4] En este escenario, no necesariamente existe una contradicción entre más gasto y más eficiencia. En esta dirección van los resultados preliminares de un estudio sobre eficiencia en las escuelas públicas, que realizamos con Gabriela Sicilia. Utilizando la base ARISTAS 2017, el trabajo encuentra que, lo que a primera vista se identifican como ineficiencias de la escuela para mejorar el desempeño de sus alumnos, realmente encubre restricciones en los recursos de que dispone.[5] En otras palabras, cuando se consideran (o “se controlan”) varias condiciones edilicias, de infraestructura y socioeconómicas de la población que asiste al centro educativo, los niveles de ineficiencia de la escuela se reducen sensiblemente: alrededor de 40% con relación al caso en que no se consideran estos aspectos. De hecho, el indicador final de eficiencia parece apuntar a que, con los recursos existentes, se está cerca de obtener el máximo potencial que pueden aportar las escuelas al desempeño estudiantil. Más resultados requeriría más recursos.

Más por menos… menos. Además de la inclusión de compensaciones para docentes que cumplan metas de gestión, la LUC deposita una importante responsabilidad por su diseño y monitoreo en las direcciones de los centros educativos (Artículo 193, inciso D). En el mismo sentido, la Rendición de Cuentas (Tomo I) alude a la elaboración de un nuevo marco regulatorio, que les otorgue competencias “específicas en la toma de decisiones pedagógicas y funcionales”.

Estudios a nivel internacional señalan que, sin modificar los recursos disponibles, delegar mayores responsabilidades en los centros puede producir inequidades entre ellos. La razón es que su capacidad de funcionamiento queda más atada al apoyo y financiamiento que puedan obtener de su población estudiantil. Pero, incluso disponiendo de más recursos, la mayor autonomía de las direcciones para delinear criterios de gestión puede crear tensiones con las orientaciones pedagógicas del plantel docente y con las directrices de las autoridades centrales (OCDE, 2017). En Uruguay, los gremios docentes también han señalado que la discrecionalidad con que puedan conducirse las autoridades de las instituciones puede afectar el ejercicio de las tareas educativas.

Sumemos a esto que el esquema previsto para pagar compensaciones, más que reconocer el valor de los docentes como profesionales de la educación, tiende a colocarlos en el rol de funcionarios que rinden cuentas (Conde et al. 2020). Y que, del lado de las direcciones, elaborar y monitorear metas de gestión, con consecuencias en el salario docente, puede implicar una carga administrativa que no están preparadas para enfrentar. En este marco de tensiones, mejorar la eficiencia entendida como “máximo potencial educativo”, puede resultar complejo.

2+2 = 3 Las pruebas estandarizadas muestran resultados sobre aprendizajes que permiten compararnos internacionalmente (caso de las pruebas de UNESCO para primaria o las conocidas PISA para secundaria), o medir los logros respecto a contenidos y metas del país, como en el caso de ARISTAS. Al dar cuenta de lo realizado siguiendo criterios homogéneos, suelen tomarse como referencia para elaborar estrategias de gestión, planes y medidas de eficiencia. No obstante, evaluar eficiencia, logros educativos o, aún más, evaluar a los docentes sólo mediante las pruebas tiene limitaciones. La razón es que no hay una correspondencia directa entre enseñanza y aprendizaje. En el aprendizaje inciden muchos factores que los docentes y centros educativos, por sí solos, no pueden modificar: los antecedentes de los padres de los alumnos, su grado de involucramiento, las nociones y competencias individuales adquiridas en etapas previas, las propias características personales de los estudiantes, el nivel de ingreso de sus hogares.

A modo de referencia, el estudio mencionado sobre eficiencia escolar en Uruguay, encuentra que dos tercios de las mejoras necesarias para alcanzar la eficiencia dependen de la motivación y esfuerzo de los alumnos y el resto de la gestión que realizan las escuelas.[6] En la actitud de los estudiantes, probablemente inciden sus condiciones y circunstancias individuales y familiares, en particular su contexto cultural y socioeconómico. Esto no significa que no haya espacio para mejorar las tareas docentes y de apoyo que muevan al mayor esfuerzo estudiantil. Sin embargo, sitúa las expectativas sobre la labor docente (y los recursos invertidos) en el marco de la matriz de desigualdades sociales que debe enfrentar.

Más por más. El camino propuesto por la actual administración abre una discusión interesante. Las mejoras de gestión basadas en cálculos de eficiencia educativa pueden contribuir a utilizar los recursos de un sistema en forma efectiva, de modo de mejorar la enseñanza y los aprendizajes. Sin embargo, esto no necesariamente significa planificar ahorros, sino asignar los recursos de manera de obtener el máximo potencial de los alumnos. Incluso, gestionar con eficiencia puede implicar asignar más recursos: bien porque se precisa apuntalar la inversión existente en algunas actividades de enseñanza, bien porque se identifica que es preciso sustituirlas por otras, que no necesariamente son más baratas. Abordado en esta perspectiva, las opciones que abre el debate parecen más ricas. De hecho, se ha señalado que, si el sistema educativo logra contribuir a que todos los estudiantes alcancen su máximo potencial, no sólo será más eficiente, sino también dará pasos para ser más equitativo (Woessmann, 2008).

Referencias

Azar, P. y Sicilia, G. 2021. An assessment of pupil and school performance in public primary education in Uruguay (Ponencia presentada en el XXIX Congreso de la Asociación Española de Economía de la Educación, julio 2021).

Conde, S., Falkin, C., Rodríguez, G. 2020. Una mirada crítica al Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024 de ANEP. Elaborado en el marco del acuerdo de cooperación entre FeNaPES y estudiantes del Doctorado de Ciencias de la Educación de la UdelaR.

DINEM-MIDES 2020. El gasto público social en Uruguay. Actualización de la estimación hasta 2018. Documento de Trabajo, Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo.

De Witte, K. y Lopez, L. 2015. Efficiency in education: a review of literature and a way forward. Journal of the Operational Research Society: 1-15.

Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd) 2018. ARISTAS 2017. Informe de resultados de tercero y sexto de educación primaria. Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd), Montevideo.

---------- 2017. Informe sobre el estado de la educación en Uruguay 2015-2016, Instituto Nacional de Evaluación Educativa, Montevideo.

OCDE 2017. The Funding of School Education: Connecting Resources and Learning, OECD Publishing, Paris.

Woessman, L. 2008. Efficiency and equity of European education and training policies. International Tax and Public Finance 15/2: 199-230.

[1] El Plan de Desarrollo Educativo se encuentra en el siguiente enlace: https://www.anep.edu.uy/15-d/plan-desarrollo-educativo-2020-2024-anep

[2] Disponible en https://www.anep.edu.uy/15-d/anep-present-rendici-n-cuentas-2020-que-comenz-transformaci-n-educaci-n-p-blica.

[3] El efecto “enfermedad de costos” señalado por William Baumol y sus coautores predice que algunos sectores, que tienen limitadas posibilidades de incrementar su productividad laboral mediante el cambio técnico, están destinados a incrementar sus costos. La educación es uno de ellos.

[4] De acuerdo a OCDE (2017), países con un gasto acumulado por estudiante de hasta 50 mil dólares pueden mejorar sus resultados educativos si aumentan la inversión: Uruguay no llegaría a 40 mil.

[5] En el trabajo estimamos un indicador de eficiencia para alumnos de 6to año de escuelas primaras públicas con la base ARISTAS 2017 elaborada por el INEEd (Instituto Nacional de Evaluación Educativa).

[6] El resultado se encuentra en línea con análisis anteriores para Chile, Inglaterra o Portugal (Azar y Sicilia, 2021).

Sobre los cambios transitorios en el diseño del seguro de desempleo

Bajate. Por Federico Moreira. bajo licencia CC BY 2.0.

Una de las recomendaciones más repetidas que reciben los gobiernos del mundo para hacer frente a la crisis económica generada por las medidas de restricción de movilidad frente a la propagación del COVID-19, es el aumento del esfuerzo fiscal (especialmente del gasto público). Estas medidas recomendadas entran dentro un paraguas más amplio de políticas llamadas "contra-cíclicas". Entre las mas fuertemente promovidas está la expansión del seguro de desempleo (Djankov y Georgieva, 2020).

Así, casi todos los incumbentes, incluso aquellos acusados de no hacer el suficiente esfuerzo por proteger a sus poblaciones, como se ha señalado del caso uruguayo (Brum y De Rosa, 2021), intentan mostrar a sus votantes evidencia su cumplimiento con estas recomendaciones, exhibiendo datos de expansión de gasto en protección social [1]. Una de las principales medidas que ha tomado el Uruguay durante esta crisis ha sido afectar el diseño de la política de seguro de desempleo en base a sucesivas reglas transitorias que fueron siendo aprobadas a medida que el horizonte de la crisis se fue moviendo hacia adelante y las medidas restrictivas afectaban a nuevos sectores de la economía.

Esta nota discute las consecuencias que tiene el carácter específicamente transitorio de cambios aplicados al diseño de políticas de seguro social, y en particular, aquellas que protegen contra riesgos en el mercado de trabajo. El centro del mensaje es que una parte sustancial de los beneficios de las políticas contra-cíclicas podrían perderse cuando los aumentos de gasto durante tiempos de crisis no son predecibles ni ocurren de manera automática, sino a causa de decisiones circunstanciales de incumbentes que deciden afectar de forma temporal las reglas de elegibilidad y los beneficios de la protección social para compensar a ciertos perdedores de la crisis.

Desde el 18 de marzo de 2020 hasta hoy una parte de las normas que rigen el acceso al seguro de desempleo, los montos, y la duración de los beneficios, han estado sujetas a cambios o ajustes permanentes. En este momento todo indica que más cambios podrían ocurrir en el futuro cercano. Aunque todas las innovaciones y sus sucesivos ajustes han sido en un sentido expansivo de la política social, es decir, orientadas a compensar pérdidas, esto no quita su carácter poco predecible para trabajadores y empleadores, y por tanto, desacoplado de lógica de "seguro" en su versión más estricta del término.

Cuando comienzan las primeras medidas orientadas restringir la movilidad en marzo de 2020, el gobierno implementa una nueva modalidad de seguro parcial de desempleo y un seguro flexible. La primera norma que afecta el diseño de la política es el "Régimen especial del subsidio por desempleo parcial". La novedad de este régimen, adicional a régimen tradicional, es que subsidia una parte de la pérdida de ingreso de los trabajadores ante la decisión de los empleadores de reducir parcialmente (hasta el 50%) las horas o días de trabajo de sus empleados. El seguro de desempleo parcial estaría orientado a evitar el despido o suspensión total de los trabajadores, y a la vez facilitar a las empresas a realizar ajustes de su masa salarial. Pero la norma era inicialmente muy restrictiva en cuanto a su duración (30 días) y en cuanto a los sectores de la economía a los cuales aplicaba. Así, rápidamente aparecieron modificaciones sucesivas del 20 de marzo y el 3 de abril de 2020 que expandieron este régimen a todos los sectores de la economía y ampliaron la vigencia del régimen hasta mayo de 2020. Luego, y poco antes del fin del nuevo régimen especial, se extendió la vigencia del régimen hasta junio, y luego nuevamente hasta julio de 2020. En ese entonces se vuelve a ampliar el horizonte de tiempo de la política y se crean dos regímenes especiales de seguro de desempleo que pasan a abarcar otros grupos como trabajadores jornaleros y destajistas. En setiembre de 2020 se extienden los regímenes especiales una vez más hasta diciembre de ese año.

Allí comenzaba el camino hacia el peor momento de la crisis en cuanto a su dimensión sanitaria. Una ley del 18 de diciembre de 2020 le dio potestad al MTSS para decidir sobre eventuales extensiones del uso del seguro de desempleo más allá de un año, límite que está determinado por las normas que rigen al régimen tradicional. Cuando en abril de 2021 el gobierno impone nuevas restricciones, vuelve a flexibilizar el acceso al seguro de desempleo frente a la suspensión total (requiriendo solo 1 mes de aportes en lugar de 6, o 25 jornales en lugar de 75) y ampliando el número de sectores a los cuales aplica este nuevo régimen. Adicionalmente, los regímenes de seguro de paro parcial y flexible volvieron a ser prorrogados tres veces más; primero hasta marzo de 2021, luego hasta junio, y finalmente hasta el 30 de setiembre de 2021 [2]. Actualmente, el gobierno busca aprobar legislación que le permita decidir arbitrariamente sobre prórrogas por más de un año en los regímenes de seguro de paro y hasta marzo de 2022.

Hay tal vez un aspecto particular de esta última crisis: el hecho de que los gobiernos se han visto obligados a tomar fuertes medidas de restricción de actividad hace que la atribución de responsabilidad política al incumbente por el desempleo en cada sector sea mucho más directa y precisa. Este fenómeno ofrece información a los votantes sobre ganadores y perdedores de las políticas sanitarias, aumenta las posibilidades de hacer rendir cuentas al gobierno, y por tanto, estimularía a que los líderes políticos asignen paquetes de compensación para los grupos claramente perjudicados por las políticas vinculadas a la dimensión sanitaria. Sin embargo, estas políticas ex-post de compensación (no así el régimen tradicional) no siempre son estrictamente un mecanismo de seguro frente a riesgos. Bajo la lógica de seguro, en cambio, los trabajadores tienen una idea relativamente clara sobre la cantidad de protección que deben esperar en caso de enfrentar un futuro shock negativo en el mercado de trabajo.

Los eventos de estos últimos dos años muestran la necesidad de revisar de manera general el régimen de desempleo y su capacidad para proteger a los trabajadores frente a futuras crisis (incluyendo, por ejemplo, las fuertes limitaciones para alcanzar a trabajadores informales). Por otro lado, también nos debería prevenir de los peligros de economía política que implica la práctica de ajustar el diseño de la protección social en el momento de una crisis y de manera transitoria. Lo deseable es que las políticas de protección tengan un diseño tal que les permita recaudar lo suficiente en tiempos de bonanza y, a la vez, suavizar el consumo de los hogares adecuadamente una vez desatada la crisis. Esta es la diferencia entre compensar ciertos grupos de perdedores y asegurar de manera más general frente riesgos en el mercado de trabajo.

¿Por qué es deseable asegurar a los trabajadores frente al desempleo? Hay distintas razones para esto. Dentro de un primer grupo de razones están las vinculadas asegurar mínimos de bienestar, goce de derechos materiales básicos, así como amortiguar otros aspectos sicológicos, emocionales, y efectos derrame que conlleva el desempleo [4]. El segundo tipo de razones son puramente productivas, y están vinculadas a evitar las consecuencias negativas que tiene un nivel excesivo de exposición a los riesgos, lo que, de manera agregada, puede afectar negativamente al desarrollo.

Las políticas sociales pueden facilitar decisiones de inversión riesgosas que son esenciales para el desarrollo económico. Pro ejemplo, el seguro de desempleo ofrece previsibilidad sobre un nivel mínimo de retorno de inversiones en educación. Así los trabajadores o futuros trabajadores pueden ser más proclives a realizar determinadas inversiones en educación (y/o adquirir habilidades más específicas) si por ejemplo cuentan con suficiente protección frente al desempleo. Este razonamiento ha llevado a vincular inversión en educación y habilidades en el mercado de trabajo con las demandas por seguro social (Iversen y Soskice 2001; Estevez-Abe et al. 2001). Muchas veces se apunta, críticamente, a que en Uruguay hay demasiadas personas que optan por elegir profesiones de ingresos moderados, menos productivas, pero con alta seguridad laboral. Las políticas sociales son una estructura de incentivos que también afectan esas decisiones vinculadas al sector productivo. Uruguay debe abrir un debate profundo sobre los posibles costos y beneficios que tendría fortalecer la actual protección del desempleo, y en particular, un diseño adecuado para enfrentar mejor los recurrentes ciclos económicos que afectan a los países en desarrollo.

[4] Mariana Zerpa (2020), hace en este mismo blog una excelente descripción de los múltiples efectos negativos del desempleo. http://www.razonesypersonas.com/2020/10/container-position-relative-height-100.html Allí también se sugiere que el seguro de desempleo puede ayudar a reducir efectos no monetarios del desempleo. No es para nada sencillo diseñar estas políticas, porque entre otras cosas, estas deben balancear el delicado equilibrio entre suavizar el consumo y evitar desincentivos al trabajo.

El precio de la canasta

Molly in a Basket, por jqpubliq, bajo licencia CC BY 2.0.

La idea de que en Uruguay, el costo de vida es alto está hace tiempo instalada entre los consumidores locales[1]. La preocupación general por este fenómeno ha cobrado vuelo a raíz del contrato firmado recientemente entre el gobierno y Katoen Natie, y que puede tener efectos sobre los precios que pagan los consumidores a los productos importados. La preocupación individual se renueva cuando alguien vuelve de un viaje al exterior y nos cuenta de los precios en tierras lejanas. Este post buscará responder las siguientes preguntas: ¿es Uruguay un país caro? ¿Porqué? ¿Qué se puede hacer al respecto y cuánto podemos esperar de estas potenciales medidas?

No soy el primero en escribir sobre este tema. No obstante, la mayor parte de lo que se puede encontrar escrito se enfoca en el componente coyuntural del problema, lo que lleva a hacer foco en la evolución de corto plazo del tipo de cambio real entre nuestro mercado y nuestros vecinos. Sin embargo, hay un componente estructural del fenómeno que ha sido sensiblemente menos abordado en el debate doméstico, a pesar de que existe una extensa literatura académica con argumentos para aportar. Sintetizar esos argumentos es el objetivo de este post.

¿Es Uruguay un país caro?

La respuesta larga a esta pregunta siempre empieza con: depende con quién te compares y en qué tipo de productos te enfoques. La respuesta corta es que si. Según este índice, Uruguay es el país más caro de Sudamérica y la diferencia con Brasil y Argentina es considerable. Comparar países puede ser engañoso. Sobre todo comparar con países tan grandes y heterogéneos como nuestros vecinos inmediatos. Miremos entonces ciudades según el mismo índice. Montevideo está sin dudas entre las ciudades más caras de la región. Las diferencias con ciudades cercanas como Buenos Aires o San Pablo son en 2021 de al menos 20%. Las ciudades más comparables serían Santiago de Chile, San José de Costa Rica, u otras más lejanas como Cracovia, Zagreb o Coimbra, en Polonia, Croacia o Portugal respectivamente.

Si bien factores coyunturales, juegan un rol en la carestía relativa de las canastas entre ciudades, existen factores estructurales de peso que hay que resaltar. Después de todo, Montevideo no es solamente hoy una ciudad cara, lo ha sido históricamente. En la última década, se ha ubicado consistentemente entre las 5 ciudades más caras de Sudamérica.

¿Cuáles son los principales determinantes de los niveles de precios en Uruguay?

¿Por qué es el costo de vida mayor en Montevideo que en Buenos Aires o San Pablo? Descomponiendo el índice puede verse que las principales diferencias no se encuentran en lo que se paga por vivienda. El gasto en vivienda normalmente ocupa una buena parte del presupuesto del hogar, pero es similar entre estas ciudades. Lo que genera la gran parte de la diferencia está en lo que se paga de gastos corrientes (súper, para simplificar).

Separar entre lo que se paga en vivienda y lo que se paga de súper es importante porque los precios de ambas categorías tienen determinantes diferentes. Lo que se paga de súper tiene un alto componente transable, lo que significa que los bienes que componen la canasta del súper son plausibles de comerciarse a través de fronteras por lo que sus precios en plaza local guardan cierta relación con el precio internacional. No pasa lo mismo con los gastos en vivienda, que están altamente influenciados por el nivel de ingreso doméstico y suelen clasificarse como no transables dado que uno no puede comprarse una casa en una ciudad y llevársela a otra[2]. Esto viene por el lado de la oferta (los costos salariales pueden ser importantes en la construcción) y la demanda (en ciudades con ingresos altos, la gente está dispuesta a pagar mayores precios por su vivienda).

Para ambos tipos de bienes, el nivel de competencia en la oferta local juega un papel importante. Si hay muchas empresas compitiendo por ofrecer el producto, el margen de cada una se reduce y el precio que el consumidor enfrenta es menor. El tamaño total del mercado suele ser un factor que afecta el grado de competencia dado que mayores mercados normalmente soportan números mayores de firmas y suelen mostrar mejores niveles de competencia. Otro factor que juega un rol fundamental aquí es la agencia reguladora de la competencia. Cuando la agencia es activa y tiene recursos, puede disipar comportamientos abusivos de las empresas que tienden a elevar los precios.

Uruguay es una economía altamente especializada, lo que implica que el rango de bienes que se producen domésticamente es relativamente reducido. Como consecuencia directa de esto, una buena parte de lo que se consume de transables es producción extranjera. Cobra entonces importancia entender qué factores influyen en los precios de los productos al momento de llegar al puerto de Montevideo. La teoría económica identifica algunos elementos claves, en particular la distancia económica y el nivel de protección de la economía local.

Podemos definir la distancia económica en función de la distancia geográfica y la creada por los humanos en sus actividades económicas. La gran mayoría del comercio internacional se transporta por barco. Esto implica que dos países pueden estar cerca uno del otro, pero si no tienen una buena comunicación a través de mares o ríos, el comercio entre ellos puede ser más costoso (su distancia económica puede ser mayor) que entre dos países geográficamente más lejanos, pero con una buena conexión marítima. El tamaño de los mercados también influye a la hora de determinar cuántos barcos de contenedores circulan por determinada ruta marítima. Dado que el comercio entre dos grandes mercados implica más barcos circulando, la frecuencia y el volumen de tránsito de la ruta puede reducir sensiblemente los costos de transporte de las mercancías en esa ruta. Este gráfico ilustra bastante bien algunos conceptos importantes. El gráfico identifica los principales puertos del mundo según su tamaño económico y muestra las rutas comerciales que los conectan. El gráfico también señala la posición aislada del puerto de Montevideo, principal entrada de bienes importados al Uruguay.

Por último, el nivel de protección del mercado interno está determinado por los aranceles que se le cargan a las importaciones y por lo que se clasifica como barreras no arancelarias. Las barreras no arancelarias son en general normas que dificultan o directamente prohíben el comercio internacional de productos y por lo tanto elevan el precio en la plaza local.

Resumiendo la literatura[3], se puede decir que, dejando igual todo lo demás:

1- mayor tamaño del mercado implica menores precios. Esto está relacionado a que mercados más grandes fomentan la entrada de firmas y la competencia entre ellas.

2- organismo de defensa a la competencia más fuerte se relaciona con menores precios.

3- mayor ingreso promedio de los consumidores suele traer mayores precios.

4- mayor distancia económica con los grandes centros exportadores implica mayores precios

5- mayores tarifas, mayores precios dado que se incrementan los costos de las importaciones.

En Uruguay el mercado es pequeño, el ingreso de los consumidores es medio (alto en la comparación regional), el país está ubicado geográficamente lejos de las rutas de comercio más explotadas, y el nivel de protección no es bajo. Estos son los factores principales que explican porqué el costo de vida es elevado en nuestro país a nivel estructural. Volviendo a una de las comparaciones anteriores, Montevideo tiene una ubicación geográfica, nivel de ingreso, y tarifas comparables a las de Buenos Aires. La gran diferencia es el tamaño del mercado, esto explica porqué Buenos Aires es generalmente más barato que Montevideo y que la gran diferencia se encuentre en los bienes transables.

¿Qué se puede hacer para tener precios estructuralmente más reducidos?

De los cinco principales determinantes de precios resaltados es evidente que algunos admiten más acción unilateral que otros. Uno de los factores que sí aceptan política pública es el grado de apertura del mercado interno. Si bien el país tiene su discrecionalidad limitada en este frente dado que está sujeto a las regulaciones establecidas en el marco del Mercosur, el gobierno actual ha tomado medidas de importancia para negociar tratados comerciales por fuera del bloque regional[4].

De todas maneras, si bien una mayor liberalización comercial traería menores precios en algunos mercados, el efecto agregado que se puede esperar no es de gran magnitud. La tarifa promedio que Uruguay aplica a sus importaciones es hoy de alrededor del 5%. Esto es hasta 4 veces mayor que lo que se aplica en varios países desarrollados[5], por lo que en comparación puede presentarse como muy alto, pero el valor absoluto es pequeño por lo que, incluso llevando el número a 0%, el impacto sobre los precios finales que pagan los consumidores sería modesto. Algo similar puede decirse respecto a las barreras no arancelarias. Aquí también el efecto en mercados concretos puede ser importante. Por ejemplo, Uruguay tiene prohibida la importación de vehículos usados, lo que eleva sensiblemente el precio en ese mercado.[6] Pero el efecto agregado sobre el costo de vida de reducir estas barreras no puede suponerse como enorme.

El otro lugar en el que hay margen para trabajar es la importancia que se le da al organismo de defensa a la competencia. A pesar de que algunos de los últimos gobiernos han dado cierto respaldo a éste organismo en nuestro país, parece claro que se puede y debe avanzar mucho más en este respecto. Calcular cuánto puede avanzarse en este sentido es más complicado, ya que es difícil estimar cuánto de beneficio de las empresas domésticas hay en el precio que se paga por un bien en plaza local.

En definitiva, Uruguay es un mercado caro y más allá de las coyunturas existen motivos estructurales que determinan los altos precios. Algunos de estos frentes como el nivel de apertura comercial y el grado de competencia interna, se pueden atacar. Otros, como lo reducido del mercado, el alto ingreso de los consumidores (sobre todo en la comparación regional) y lo alejados que estamos de las principales rutas comerciales, nos acompañarán por mucho tiempo. Más allá de mejoras que se pueden hacer en mercados puntuales, el costo de vida en Uruguay a nivel agregado no parece que pueda reducirse sensiblemente.

Referencias

Anderson, J. E. (2011). The Gravity Model. Annual Review of Economics, Vol. 3: 133-160.

Baier, S. E., Yotov, Y. V. y Zylkin, T. (2019). On the widely differing effects of free trade agreements: Lessons from twenty years of trade integration. Journal of International Economics, Vol. 116: 206-226.

Manova, K. Y Zhang (2012). Export Prices Across Firms and Destinations. The Quarterly Journal of Economics, Vol. 127, Issue 1: 379–436.

[1] Ver por ejemplo esta nota en El País (https://negocios.elpais.com.uy/noticias/uruguay-pais-caro-pistas-da-informe-analisis-precios.html), que a su vez refiere a un interesante estudio que busca explicar el fenómeno.

[2] Alguien podría comprarse una casa prefabricada en Shanghai y armarla en Montevideo, pero el valor final de la casa armada estará altamente determinado de todas maneras por elementos no transables como el valor de la tierra en que se arma y el costo de armarla.

[3] Ver por ejemplo Anderson (2011), Baier et al. (2019) o Manova y Zhang (2012).

[4] El día de ayer, el gobierno anunció a sus socios del Mercosur que unilateralmente decide negociar tratados con terceros países independientemente del bloque. Esto ocurre un día antes de que el Mercosur formalmente inicie la discusión sobre la flexibilización de sus reglas respecto a este tipo de negociaciones.

[5] Aquí puede verse la comparación internacional.

[6] Aquí puede encontrarse la lista completa de barreras no arancelarias que aplica el país y su incidencia en las importaciones.