Nota de Francisco Urdinez
China no va a romper el Mercosur, es decir, no va a avanzar el acuerdo mientras Brasil y Argentina se opongan. Para avanzar, el Mercosur tiene que romperse antes, a iniciativa de Uruguay. China no va a negociar con Paraguay, y este tendría que cambiar su estatus diplomático antes.[3] Argentina y Brasil van a reclamar a China sobre los efectos perniciosos de un TLC entre con Uruguay, y China solo avanzará cuando quede claro que los efectos indeseados de la negociación con Uruguay son tema interno del bloque, a los que no atañe a China comentar.[4] Por ejemplo, el Mercosur deberá definir reglas de origen para las importaciones chinas al Uruguay, de tal manera que se eviten efectos de desviación de comercio.[5]
Estos cabos sueltos han quedado en evidencia en la última visita de la delegación china a Uruguay, el pasado 25 de julio de 2022. La comitiva estuvo integrada por el director general para América Latina y el Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores de China, Cai Wei; los subjefes de la División del Departamento de América Latina y el Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores de China, Cao Li y He Zhefeng, y el segundo secretario de esa dependencia, Wang Hao, y es una demostración política de que China está dispuesta a avanzar con la negociación. Sin embargo, las declaraciones fueron claras: Cai Wei planteó “La parte china está abierta a la cooperación tanto con el Mercosur en conjunto como con el país miembro particular. Nos gustaría profundizar aún más la cooperación de beneficio mutuo por medio de muchas maneras, incluyendo un TLC, con la premisa de la no interferencia en los asuntos internos del Mercosur”. Este punto no es menor, y se entiende con lo dicho por Cai Wei a continuación: “Esperamos que las partes del Mercosur puedan negociar de manera amistosa entre sí, a fin de crear un mejor entorno para la cooperación del libre comercio chino-uruguaya”.
El TLC, a pesar de ser una enorme oportunidad económica para Uruguay, tiene que superar varios escollos políticos antes de concretarse. La génesis de la actual negociación nació de la demanda uruguaya, y todo el proceso de negociación de factibilidad ha sido empujado desde la demanda uruguaya.[6] Por eso, las preguntas del tipo “¿qué busca China en un TLC con Uruguay?” o “¿cuál es la estrategia de China con respecto al TLC?”, tan frecuentes en la prensa, parte de un supuesto equivocado: que este proceso es iniciativa china, y que China tiene un plan claro al respecto. China está tan poco involucrada en el proceso de negociación, que aún no se ha siquiera publicado información de factibilidad del acuerdo en el sitio web del Ministerio de Comercio. Para China, este es un acuerdo fácil de negociar, pero tampoco se ha publicado el texto del análisis de factibilidad. China tiene actualmente 16 TLCs vigentes y más de 20 en implementación, varios de los cuales son con economías pequeñas de la escala uruguaya: Costa Rica, Islandia, Camboya, y Georgia. La escala de Uruguay facilita a China avanzar con el TCL: dentro de China, sin ir más lejos, hay más de 40 ciudades con más de 3 millones de habitantes. Un artículo previo de Razones y Personas explica muy claramente que ambos países tienen altísima complementariedad económica, desde el punto de vista económico el TLC no remite demasiado análisis, será beneficioso para las dos partes.
Revisando prensa oficial china, por ejemplo China’s Daily y People’s Daily, se constata que tampoco publicaron nada sobre esta negociación. Si se compara el proceso de TLC con países de tamaño equivalente a Uruguay, la cobertura de prensa oficial y el registro de actividades en sitios web gubernamentales era grande. Por ejemplo, MOFCOM ha publicado los avances de la negociación con Ecuador, que está en una instancia apenas adelantada a la uruguaya, pero no hay nada aún sobre las negociaciones con Uruguay. Se menciona la negociación (muy seminal) de TLC con Colombia, por ejemplo, y nada del Uruguay, con quien se discute este tema hace años. China espera la señal uruguaya para avanzar como corresponde.
Danilo Astori, ex ministro de Economía y referente del ala liberal del Frente Amplio, ha sido claro a este respecto, pues es cierto que en el pasado el TLC con China fracasó por esta misma razón. China no tuvo interés en involucrarse en la crisis interna del Mercosur y cargar con el costo político de las denuncias de los industriales brasileros (principalmente la Federación de Industrias del Estado de São Paulo) y argentinos (la Unión Industrial Argentina). Mi análisis es que este es un juego de suma cero para el Uruguay: o TLC o Mercosur. No hay vía intermedia, de TLC dentro del Mercosur, y flexibilización de reglas de apertura. Podría argumentarse que hay antecedentes de excepciones de vía intermedia, como el TCL entre Uruguay y México (firmado en 2003) y entre Uruguay y Chile (firmado en 2016). Ambos acuerdos fueron posibles porque fueron suscritos en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La ALADI dentro de su estructura jurídica permite acuerdos subregionales plurilaterales y bilaterales de integración, entre ellos los que dieron origen al MERCOSUR. Fuera de ALADI no hay vía intermedia.
Ya consolidada como una economía de ingresos medios-altos con ventajas comparativas claras, Uruguay tiene mucho por ganar de abrirse al mundo. No es un capricho del actual gobierno, sino una demanda estable de su política externa de los últimos 15 años. Uruguay se hartó del Mercosur. Es el país más pequeño del bloque, y el que más tiene por perder de continuar siendo un miembro con el actual esquema rígido. El avance del país en un TLC con China, y en el futuro con otros países, es un movimiento natural de un país que busca generar oportunidades de crecimiento. Uruguay, debería posteriormente, considerar unirse al Tratado Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico que incluye otros países asiáticos como Malasia y Japón.
El gobierno uruguayo debe comunicar con claridad que el TLC con China tiene dos consecuencias de largo plazo para el país: (a) te ata de manos para reformas que liberalizan la economía y el sector público, ya que exige adaptar la burocracia a una economía más abierta y eficiente[7] y (b) que el acuerdo tiene un costo hundido alto, que es el de dejar el Mercosur y sustituir gradualmente parte del comercio con el bloque.[8] Creo que el gobierno de Lacalle Pou sabe esto, pero no lo ha comunicado explícitamente.
Debe quedar claro para la opinión pública que, a pesar de preferir una vía intermedia, dejar el Mercosur es el costo hundido de un cambio de modelo de inserción internacional. El escenario de flexibilización es el más conveniente para la cancillería uruguaya, porque le permite avanzar en su objetivo de liberalización del comercio exterior sin pagar el costo político de romper con Brasil y Argentina, pero esto no será posible (como lo fue con México y Chile) y llevará la negociación al estancamiento. China no va a avanzar hasta que esté claro que, por las buenas o a las malas, los miembros del Mercosur acuerden con Uruguay su salida del bloque.
*Agradezco mucho los comentarios de Diego Telias. Me hago responsable de todos los errores y omisiones del texto.
[2] Por ejemplo, la intendenta de Montevideo, Carolina Cosse, declaró “si nos abrimos de un día para el otro a China, adiós a la industria del Uruguay” (El Observador 2022). Por arguments en contra de la apertura, ver: Bond, E. W., Riezman, R. G., & Syropoulos, C. (2013). A strategic and welfare theoretic analysis of free trade areas. In International Trade Agreements and Political Economy (pp. 101-127).
[3] Long, T., & Urdinez, F. (2021). Status at the margins: why Paraguay recognizes Taiwan and Shuns China. Foreign Policy Analysis, 17(1), oraa002.
[4] Jiang, Y. (2010). China's pursuit of free trade agreements: Is China exceptional?. Review of International Political Economy, 17(2), 238-261.
[5] https://www.wto.org/spanish/tratop_s/roi_s/roi_s.htm y Urdinez, F., & Masiero, G. (2015). China and the WTO: Will the Market Economy Status make any difference after 2016?. Chinese Economy, 48(2), 155-172.
[6] Urdinez, F., Burian, C. L., & de Oliveira, A. J. (2016). Mercosur and the Brazilian leadership challenge in the era of Chinese growth: a Uruguayan foreign policy perspective. New Global Studies, 10(1), 1-25.
[7] “An FTA locks member countries into a particular set of economic policies and
insulates their economic reform from future domestic political interference—the so-called “lock-in” effect.” Ver https://aric.adb.org/pdf/FTA_Impact_Assessment.pdf
[8] Para efectos de sustitución ver The SMART Model en p 42 de https://aric.adb.org/pdf/FTA_Impact_Assessment.pdf
