El impulso a las Cooperativas de Vivienda y algunos frenos

Foto: Jerónimo Díaz bajo licencia CC BY-NC 2.0

El acceso a la vivienda ha sido uno de los temas de mayor preocupación de los gobiernos del FA. En los últimos años el BHU volvió a dar créditos hipotecarios y el MVOTMA volvió a prestarle a las Cooperativas de Vivienda (CV). Sin embargo, si bien no existen cifras disponibles que muestren la evolución de la concentración de la riqueza inmobiliaria, el acceso a la propiedad de la vivienda no parece haber mejorado. De hecho, con el objetivo de revertir esta situación, se aprobó la Ley de Vivienda de Interés Social (LVIS). A pesar de ello, es dudoso que estos objetivos se hayan cumplido. Tal es así que el gobierno, en un acto de sinceramiento, cambió el nombre del régimen de vivienda de interés social por régimen de vivienda promovida. Otros programas del MVOTMA que pretenden atender a los sectores con mayores dificultades de acceso a la vivienda, manejan muy pocos recursos (Plan Juntos o Autoconstrucción, etc.).

Un indicador imperfecto, que muestra las dificultades que ha experimentado Uruguay para expandir el acceso a la vivienda, es el porcentaje de personas que habitan en una vivienda de la que son propietarios. Dicho porcentaje bajó de 63% en 2005 a 58% en 2016 según la ECH del INE.

Uno de los instrumentos que ha tendido el estado para expandir el acceso a la vivienda ha sido el fomento a las CV. Entre 2010 y 2017 se finalizaron unas 250 CV que tienen unas 8500 viviendas. Sin embargo, no se trata de un instrumento que permita acceder a la vivienda a los hogares de menores ingresos. Solo un 5% de los miembros de CV pertenecen al 25% de la población de menores ingresos, mientras el 38% de sus miembros pertenecen al 25% de la población de mayores ingresos (datos ECH 2016). 

En los últimos años se han implementados varios cambios reglamentarios para facilitar y agilizar la creación de CV. Por ejemplo, a partir de 2008 a las CV que cumplen con los requisitos correspondientes la ANV les otorga el préstamo en un plazo máximo de 1 año y medio (luego de participar en 3 sorteos semestrales). Asimismo se eliminaron las franjas por las cuales las CV accedían a préstamos diferentes dependiendo de los ingresos de sus miembros. Por otro lado, se estableció que los miembros de las CV podrán destinar un monto máximo de sus ingresos para pagar la cuota del préstamo a las CV. Dicho monto varía según la composición del hogar, pero en ningún caso superará el 25% de sus ingresos. En caso de que la cuota supere dicho umbral la ANV cubrirá la diferencia mediante un subsidio a la permanencia. Además mejoraron en transparencia y agilidad los mecanismos de acceso de las ANV a la cartera de terrenos de la IM y a la Cartera de Inmuebles para Vivienda de Interés Social (CIVIS) del MVOTMA.

Las CV pueden ser una opción atractiva para acceder a la vivienda para diversos sectores. El hecho de que suele ser más barato construir una vivienda que comprarla nueva, sumado a la existencia de economías de escala, puede hacer que para muchas personas sea más conveniente juntarse para construir un edificio que comprar una apartamento cada una por separado. A esto se le puede agregar que para estado puede ser un objetivo fomentar formas de acceso a la vivienda que ayudan a generar actores colectivos preocupados democratizar el acceso al espacio urbano y que permiten mejorar algunas áreas de la ciudad sin el riesgo de la gentrificación.

Sin embargo, este instrumento de política ha tenido un impacto bastante limitado. Según la ECH, en 2016 menos del 1% de las personas vivía en una CV. Algunos de los motivos por los cuales la presencia de CV no se ha expandido más, son las numerosas restricciones que deben cumplir estas cooperativas. Algunas de dichas restricciones son entendibles mientras que otras parecen un freno innecesario a esta forma de acceso a la vivienda.

Desde la creación de una CV hasta la finalización de la construcción de las viviendas suelen pasar varios años. Para ello recibirá un préstamo en Unidades Reajustables (UR) que dependerá de la cantidad de apartamentos a construir y de cuantos dormitorios tengan. Al repagar dicho préstamo pagarán una tasa de mercado y no recibirán ningún subsidio a menos que construyan en altura (y requieran ascensores) o construyan estacionamientos subterráneos. Luego de creada la CV en el caso de las cooperativas de ahorro previo, estas deben establecer un plan de ahorro que les permita tener un 15% de valor de tasación de la vivienda al momento de mudarse. En el caso de las cooperativas de ayuda mutua dicho porcentaje será aportado por sus miembros con horas de trabajo. Posteriormente podrán solicitar la compra de un terreno en alguna de las dos carteras de tierras (IM o CIVIS), luego firmarán un contrato con un Instituto de Asistencia Técnica (IAT) que se encargará de hacer el proyecto arquitectónico, posteriormente presentarán un análisis de viabilidad (que puede demorar 1 año), luego solicitarán el préstamo a la ANV (que puede demorar más de 2 años) y finalmente comenzar la construcción (la cual suele demorar unos 2 años). De modo que desde el momento que se crea la CV hasta que sus miembros se mudan a sus viviendas no pasan menos de 9 años. Aun en el caso nada común en el que sus miembros ya tengan el terreno y, en el caso de las CV de ahorro previo, el dinero equivalente al 15% del valor de las viviendas, no demorarían menos de 6 años. Los larguísimos plazos de los que estamos hablando ya constituyen de por si un enorme desincentivo a buscar el acceso a la vivienda por este mecanismo.

Adicionalmente, no se pueden construir CV en áreas que no tengan saneamiento. Esta restricción, que parece muy razonable para Montevideo, implica que no se puedan construir Cooperativas de Vivienda en ciudades enteras del Interior. 

Pero estos no son los únicos desincentivos que enfrentan los miembros de una CV. A continuación menciono seis restricciones que me parecen totalmente innecesarias. Para empezar, las CV no pueden tener más de 50 miembros (o viviendas), aun en los casos en los que las economías de escala permitirían bajar sustantivamente los costos de construcción.

Las CV deben contratar a un IAT que le venderá sus servicios de asesoría, diseño arquitectónico y dirección de obra. Las CV están obligadas a contratar a un IAT, aun cuando entre sus miembros existan las calificaciones necesarias para llevar adelante estas tareas, lo cual también le permitiría ahorrar costos.

Las CV tienen topeados los metros cuadrados que pueden tener las viviendas, obligando a construir unidades más bien pequeñas. Por ejemplo, los apartamentos de 2 dormitorios no pueden tener más de 55 m2, aun cuando la CV no esté recibiendo ningún subsidio y sus miembros tuviesen el poder adquisitivo para construir viviendas más amplias.

En el caso de las CV de ahorro previo, éstas tienen que ahorrar el 15% del valor de tasación de la vivienda, ni más ni menos. Ahorrar de más no está permitido. Pero como el valor de tasación suele ser inferior a los costos de construcción, las CV suelen verse obligadas a realizar un “sobreahorro”. Aun a pesar de que no está permitido.

Los miembros de las CV tienen topeados los ingresos que puede tener cada hogar. Afortunadamente, el año pasado se eliminó el tope único de 60 UR por núcleo familiar y se sustituyó por un tope escalonado que depende de la cantidad de personas del hogar. Por ejemplo, si el núcleo familiar está integrado por tres personas el tope actual es de 72 UR. Este requisito puede ser entendible si se trata de direccionar algún subsidio a hogares de menores ingresos. Pero es incomprensible para CV que no reciben subsidios.

Por último, en el caso en que un miembro de la CV deje la cooperativa (supongamos que aumenta el número de integrantes del hogar), solo se le reembolsará el ahorro realizado hasta el momento de mudarse más lo que haya cancelado de deuda. Esto quiere decir que el miembro saliente no recuperará el sobreahorro realizado, ni los gastos en mejoras que le haya hecho a la vivienda, ni los intereses incluidos en las cuotas que ya pagó, aun cuando hubiese alguna persona interesada en pagar dichos montos para ingresar a la CV. Esta restricción opera como una barrera a la salida. Y como es sabido, si las personas lo toman en consideración y prevén la futura barrera a la salida, ésta se convierte en una barrera a la entrada a la CV.

El diseño de algunas de estas medidas (como por ejemplo el tope en los metros cuadrados de las viviendas o el tope en los ingresos familiares) parecerían querer desincentivar que personas de ingresos medios altos accedan a la vivienda mediante una CV. Sin embargo, esto solo parecería ser razonable en el caso en que la CV reciba algún subsidio. De lo contrario, si cualquier grupo de personas quiere conformar una CV y pedir un préstamo pagando una tasa de interés de mercado y bajo las mismas condiciones de un crédito hipotecario individual, no hay motivos para imponerle ninguna restricción adicional.

Pero por otro lado, como ya mencioné más arriba, los datos de la ECH indicarían que las CV no son una alternativa accesible para la enorme mayoría de las personas de ingresos medio bajos. Si las CV son inaccesibles para personas de ingresos bajos o medio bajos, y se desincentiva a personas de ingresos medios altos a que sean miembros, los sectores que terminan siendo la población objetivo del fomento a las CV pueden terminar siendo una franja muy estrecha. Si además tenemos en cuenta algunas de las restricciones innecesarias recién mencionadas, no debería sorprendernos que sigamos teniendo menos del 1% de las personas en Uruguay viviendo en una Cooperativa de Vivienda.

Uruguay y el giro punitivo

"Prisionera del viento" por Gonzalo G. Useta.
 Bajo Licencia CC BY 2.0.

Uruguay parece estar viviendo un giro punitivo que se ha acentuado en los últimos meses. Ejemplos como la discusión sobre las modificaciones al Código del Proceso Penal; la campaña impulsada por Larrañaga para involucrar a los militares en la seguridad pública, establecer la cadena perpetua, y erradicar la libertad anticipada; las declaraciones de jerarcas sobre una supuesta epidemia de violencia en determinados sectores de la sociedad; o la cobertura de los episodios de violencia en los medios y su discusión en redes sociales y encuentros cotidianos parecen evidenciar este giro punitivo en la sociedad uruguaya.

Llama la atención lo sencillo que es encontrar paralelismos entre estos (y muchos otros) ejemplos y las descripciones sobre los giros punitivos ocurridos en los años 80 y 90 en EEUU y otros países desarrollados. Los endurecimientos de sentencia y cambios procesales propuestos parecen calcos de políticas implementadas durante ese período, especialmente en EEUU, que provocaron el crecimiento exponencial de la población carcelaria. Políticas como las de “three strikes and you are out” que establecen penas dobles para reincidentes y de 25 años como mínimo para quienes fueran condenados por su tercer delito, o similares, fueron implementadas en varios estados en EEUU, y recién ahora se están empezando a restringir. Leyes de mínimos de condena obligatorios y “truth in sentencing laws” que limitaban la discrecionalidad de los jueces y operadores de la justicia para dictar sentencias menores o conceder libertad anticipada también fueron parte de este paquete de medidas punitivas y contribuyeron al problema del encarcelamiento masivo en EEUU. Estas políticas hoy son consideradas un fracaso por casi todos los actores políticos (y hay un consenso casi total en la academia al respecto). Las consecuencias fueron, entre otras, poblaciones excluidas, comunidades estigmatizadas y marginalizadas, mayores disparidades raciales y sociales. En general, los estudios muestran la nula capacidad disuasora de estas políticas y un efecto marginal (cuando no nulo) en la reducción del crimen, en todo caso menor que políticas alternativas de menor costo (Cullen y Jonson, 2011; King, Mauer, y Young, 2005). A nivel individual, los estudios muestran que el encarcelamiento no disuade sino que incrementa la reincidencia (ver Cullen, Jonson, y Nagin, 2010). El objetivo en los últimos años es la reducción de las prisiones, tanto por cuestiones de derechos humanos y justicia como de costos económicos. Varios estudios recientes han mostrado que se puede reducir la población carcelaria bajando el delito al mismo tiempo (ver Gelb and Denney, 2018).

Pero las similitudes no se ven solo en las políticas, hay una retórica bastante similar a la descrita por autores como Garland (2001) o Wacquant (2010), cuando explican las condiciones sociales, económicas, y culturales que dieron pie a este incremento punitivo. Obviamente estas descripciones son complejas y exceden el alcance de esta nota. Sin embargo, ambos autores destacan que este giro punitivo estuvo acompañado de la deslegitimación de las políticas sociales y la estigmatización de la pobreza. Su argumento es que las políticas sociales dejaron de ser concebidas como derechos y empezaron a gestionarse con una lógica coercitiva, poniendo condiciones al acceso y generando sistemas de vigilancia y control de los beneficiarios de las transferencias, que debían mostrar que su comportamiento los hacía merecedores de los planes. En este sentido, la lógica del manejo de las políticas de bienestar se volvió muy parecida a la lógica del estado penal: coercionar y controlar para incidir en la conducta. Este cambio en la forma de ver las políticas sociales (y el control del delito) se sustentó en un cambio cultural. La idea de la meritocracia y el esfuerzo individual permitió responsabilizar a la gente de su propia pobreza (y criminalidad) y habilitó a las clases medias (quizás también a las bajas) a construir al delincuente como un “otro” sobre el que no se siente pena sino miedo y desprecio y que resulta una amenaza para la sociedad. Vale la pena reproducir las palabras de Garland en este sentido:

“Pero más importante aún para nuestros propósitos es la forma en que el delito cobró un nueva significación estratégica en la cultura política de este período. El delito -junto con las conductas asociadas a la underclass como el uso de drogas, el embarazo adolescente, las madres solteras y la dependencia del welfare- comenzó a funcionar como una legitimación retórica de las políticas sociales y económicas que castigaban efectivamente a los pobres y como una justificación para el desarrollo de un fuerte Estado disciplinario (...) En este período de división de las aguas, la efectividad del control del delito pasó a ser considerada como algo que dependía de imponer más controles, incrementar los desincentivos y, si fuera necesario, segregar al sector peligroso de la población. La imagen recurrente del delincuente dejó de ser aquella del ofensor necesitado de ayuda o del inadaptado irresponsable y pasó a ser mucho más amenazante -criminales de carrera, adictos al crack, violentos y depredadores- y, al mismo tiempo, mucho más racista (…) En la reacción política contra el Estado de bienestar y la modernidad tardía, el delito actuó como una lente a través de la cual visualizar a los pobres -considerados no merecedores, desviados, peligrosos, diferentes- y como una barrera contra los sentimientos subsistentes de solidaridad y compasión.” (Garland, 2001; pp 177-178)

Mucho más se ha escrito sobre la punitividad y sus causas. El rol de la opinión pública y las explicaciones sobre qué es lo que impulsa al público a adoptar posturas punitivas es central en estas discusiones. Estos estudios son muy valiosos y replicarlos en Uruguay podría aportar información importante para entender lo que está pasando. Sin embargo, hay una serie de trabajos que argumentan que el foco excesivo en la punitividad aclara más de lo que oscurece. Desde esta perspectiva, se cuestiona la visión monolítica sobre la punitividad del público y se hace un llamado a iluminar otros aspectos de la opinión pública, que quedan invisibilizados en este tipo de relatos y en estudios que sólo preguntan al público qué tan punitivo es. Estos estudios muestran, por ejemplo, que el público tiende a subestimar las sentencias de los jueces, y que de hecho suele elegir sentencias parecidas (no más punitivas) a las que efectivamente otorgan los jueces. Otros estudios han mostrado que cuando se le pregunta a la gente por sus preferencias de castigo usando ejemplos más personalizados (en vez de abstractos), o que cuando se les presenta información sobre los sesgos del sistema de justicia o posibles errores judiciales, la gente suele ser menos punitiva. Además, los estudios muestran que el público tiende a preferir políticas rehabilitatorias a puramente punitivas y privilegia metas como la rehabilitación y la restitución al castigo. Estudios más recientes en EEUU se han centrado en analizar el apoyo a las políticas de reducción de prisiones y a las reformas de justicia tendientes a terminar con el encarcelamiento masivo y reducir penas. Estos estudios muestran altos niveles de apoyo a este tipo de poíticas, incluso en sectores y Estados conservadores. La punitividad convive entonces con ideas "progresistas". El público es más pragmático de lo que parece y tiene ideas complejas respecto a un problema complejo como el crimen y se puede crear un “espacio ideológico” que permita proponer y llevar adelante políticas alternativas (Jonson, Cullen, y Lux, 2013).

En este momento, me parece importante destacar estas visiones y cuestionar esta idea monolítica de la punitividad social y sus consecuencias a la hora de pensar y apoyar determinadas políticas. Es más, una encuesta realizada en el 2016 en Uruguay (LAPOP) parece sustentar esta idea. En esta encuesta, se le preguntó a los entrevistados cómo distribuiría un hipotético presupuesto de 10 monedas en distintas políticas para combatir el delito: aumento de castigo a los delincuentes, subsidios para compra de seguridad privada, medidas de prevención (educación vocacional y rehabilitación), y programas de reducción de pobreza. Consistente con la idea de pragmatismo, la gente tendió a distribuir el presupuesto entre distintas metas alternativas. Solamente el 5% de los encuestados le asignó el total del presupuesto al castigo (el 2% hizo lo mismo con la rehabilitación y el 3% con la pobreza). En el otro extremo, el 24% de los encuestados no le asignó presupuesto al incremento de los castigos (20% en el caso de la rehabilitación y 20% a la pobreza). En promedio, los entrevistados le asignaron 3 monedas al incremento de penas, 1 a los subsidios a la seguridad privada, 3 a la rehabilitación, y 3 al combate a la pobreza. Obviamente estos datos son limitados, pero ilustran la importancia de ver más allá de los sentimientos punitivos. Otra encuesta realizada por LAPOP en 2012 muestra que las respuestas son diferentes si se le pregunta a los entrevistados si están de acuerdo con una política en términos absolutos. En este caso, el 78% de los entrevistados se mostraron de acuerdo con la frase “la mejor medida para enfrentar la delincuencia es hacer leyes más duras”, mientras que el 88% dijo estar de acuerdo con la frase “la mejor medida para enfrentar la delincuencia es crear programas de prevención” (sí, es contradictorio que los entrevistados señalen dos alternativas diferentes como "la mejor").

En definitiva, el giro punitivo parece estar ahí. Es sin duda importante entenderlo mejor y lograr comprender su alcance. Sin embargo, también es importante ver más allá de las actitudes punitivas, iluminar otras facetas de la opinión pública, y tener en cuenta que las políticas punitivas no son las únicas capaces de lograr apoyo público.


Referencias:

Cullen, F. T., & Jonson, C. L. (2011). Correctional Theory: Context and Consequences. Thousand Oaks, CA: SAGE Publications, Inc.

Cullen, F. T., Jonson, C. L., & Nagin, D. S. (2011). Prisons Do Not Reduce Recidivism: The High Cost of Ignoring Science. The Prison Journal, 91, 48S–65S.

Garland, D. (2001). La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contemporánea. Barcelona: Gedisa.

Gelb, A., & Denney, J. (2018, Enero 16). National Prison Rate Continues to Decline Amid Sentencing, Re-Entry Reforms More than two-thirds of states cut crime and imprisonment from 2008-16. PEW Charitable Trust. Publicado en: http://www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/articles/2018/01/16/national-prison-rate-continues-to-decline-amid-sentencing-re-entry-reforms

Jonson, C. L., Cullen, F. T., & Lux, J. L. (2013). Creating Ideological Space. En L. A. Craig, L. Dixon and T. A. Gannon (eds.) What Works in Offender Rehabilitation. An Evidence Based Approach to Assessment and Treatment. London: Wiley-Blackwell.

King, R. S., Mauer, M., & Young, M. C. (2005). Incarceration and Crime: A Complex Relationship. Washington, DC.

Latin American Public Opinion Project (LAPOP). (2012 & 2016/2017) The Americas Barometer. Disponible online en www.LapopSurveys.org.

Wacquant, L. (2010). Crafting the neoliberal state: Workfare, prisonfare and social insecurity. Why Prison? Sociological Forum, 25, 65–86.

¿Es la lógica de mercado la única alternativa?

El reciente cambio en las autoridades de la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) sirve de excusa para volver a plantear algunas cuestiones sobre el rol del Estado en la provisión de servicios de salud, pero también llama la atención sobre el tipo de regulación que actualmente existe en dicho sector, y cómo se vinculan prestadores públicos y privados.

El Sistema Nacional Integrado de Salud uruguayo (SNIS) es por definición un sistema mixto. Salvo por algunos sectores que promovieron otras opciones a la interna del Frente Amplio, nadie cuestiona radicalmente esta característica. Ahora bien, que el carácter mixto del sistema carezca de una opción rival de organización no quiere decir que el formato de organización y gestión del mismo tenga una única alternativa. La integración a la que alude la “I” del SNIS puede darse al menos por dos vías: vía complementariedad o vía competencia. Históricamente, el sistema de salud uruguayo, por omisión en el rol regulador del Estado fundamentalmente, pero a veces por acción explícita de los gobiernos de turno, orientó a los prestadores hacia la competencia. Y más allá del plano discursivo, la reforma iniciada en enero del 2008 no cambió esta lógica, al menos hasta hace poco tiempo, cuando se comenzó a trabajar en acuerdos de complementación de servicios entre mutualistas y ASSE, sobre todo en algunas localidades del interior del país.

Los aspectos vinculados a la regulación en salud tienen múltiples aristas, y no es intención de esta columna abordarlas en su totalidad. Lo que me interesa es discutir un aspecto muy concreto: ¿Por qué las únicas opciones asociadas a la mejora en la eficiencia del sistema vienen asociadas a la construcción de un “mejor mercado”?

Si se observa la discusión en torno al rol que debe jugar el sector público en la provisión de servicios sanitarios, el dilema existente desde el inicio del proceso de reforma ha sido si ASSE debe ser vanguardia o retaguardia. Quienes defienden la primera opción, grosso modo denuncian las disparidades existentes en términos de regulación de ambos sectores: ASSE, a diferencia de las mutualistas, paga aportes patronales al BPS; el cobro por servicios que le brinda a afiliados del sector mutual son derivados a Rentas Generales; posee un marco jurídico que les dificulta una gestión de recursos humanos más eficiente; su presupuesto en gran medida no se ajusta por cápitas sino por el presupuesto quinquenal, etc. Desde esta perspectiva, y en un plano ideal, si se mejoraran las condiciones de la competencia, ASSE podría elevar sus niveles de calidad en la atención, lo que redundaría en que cada vez más personas optarían por atenderse allí, lo que obligaría al sector mutual a adaptar sus prácticas y servicios. ASSE funcionaría en este caso como ente testigo. En este ejemplo por lo tanto, se terminaría de concretar el paso del Estado a funcionar como una empresa de mercado.

Desde quienes justifican la necesidad de que ASSE oficie de retaguardia, como ocurre en buena medida actualmente, podría argumentarse que a partir del reconocimiento de diversas situaciones socialmente complejas como algunas asociadas a diversas problemáticas de salud mental, o de atención a aquellas personas que por condición de ingresos no puede hacer frente a los costos de la atención en el sector privado por ejemplo, los centros públicos deben mantener una condición especial, diferente a la del resto del sistema. En un entorno mixto, los resultados están a la vista: ASSE queda asociado a la atención para pobres (aunque en el contexto actual con muchos más recursos disponibles) y por la vía de los hechos le “descrema” la población potencialmente más costosa a los prestadores privados, hecho que profundiza la segmentación poblacional del sistema.

Si observamos el otro lado de la oferta, la privada sin fines de lucro llevada adelante por las mutualistas, también se observan claros problemas de eficiencia en la utilización de los recursos, tal como bien ha discutido en este espacio Sebastián Fleitas[1]. En dicha columna, Sebastián propone “blanquear” las ganancias de las mutualistas, como forma de generarles incentivos a la eficiencia…de mercado. Esta opción puede resultar atractiva si se reconoce, al igual que en la opción anterior, que las mejoras del sistema de salud uruguayo serán vía mercado o no serán.

La salud es un derecho. No es un bien público, pero sí un bien de interés público. Por lo tanto el involucramiento del Estado en su provisión, regulación y financiamiento es esencial para evitar que dicho bien sea negado a parte de la población por cuestiones de ingresos, lugares de residencia, cuestiones de género o raza, etc. La introducción de mecanismos de mercado en este sector genera tensiones lógicas hacia la competencia, la diferenciación, y la segmentación. ¿Es esta la forma en que debería administrarse un derecho?

Que el conjunto de opciones disponibles política y académicamente en el debate público sobre el sector salud se concentren exclusivamente en soluciones de mercado, puede deberse, entre otros motivos, a que usualmente se asocia regulación con mejoras en las condiciones de funcionamiento de los mercados, y más específicamente, en la eficiencia económica de los mismos[2]. Sin embargo, existe otro tipo de regulación, denominada “regulación social”[3], que es aquella que impone costos de forma concentrada en determinados actores específicos con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de otro sector de la población menos favorecido. En este sentido, la regulación social es aquella que busca garantizar el acceso de toda la población, y con niveles aceptables de calidad, a los diferentes bienes y servicios. De esta manera, los valores que se encuentran detrás de la regulación social no se asocian a la eficiencia económica, sino que responden a otros criterios como por ejemplo valores no comerciales (diversidad de la oferta; favorecer la virtud cívica a partir de la participación social); reprobación moral de una actividad digna de condena como la contaminación ambiental; paternalismo ante la convicción de que muchas veces los ciudadanos toman decisiones que van en contra de su bienestar; o la ya mencionada redistribución de la riqueza.

Si se parte de una perspectiva que considere a la salud como un derecho que debe ser garantizado por el Estado para toda la población, y se reconoce al mismo tiempo que dado el contexto político de Uruguay la provisión del sistema se organizará en base a una lógica mixta, quizás haya alguna alternativa a la generación de más mercado, cuidando los incentivos de las mutualistas a “ser rentables” en su particular manera de entender la noción de “sin fines de lucro” ya mencionada. En una de esas habría que intentar fomentar la construcción y fortalecimiento de capacidades regulatorias del Estado en clave de regulación social, con medidas que en algunos casos ya existen: ampliar los paquetes de prestaciones obligatorios, unificar los costos de copagos y tasas moderadoras, la integración horizontal de servicios en un mismo territorio, que todos los prestadores tengan las mismas cargas sociales, que el sistema de gestión de recursos humanos médico y no médico responda a una escala salarial compartida, entre otras medidas.

Pero como todo preso es político, toda regulación es política, y el reperfilamiento de la lógica del sistema requiere de la construcción de una coalición de apoyo que hoy en día no parece clara en el horizonte inmediato. Quizás la discusión en torno a la construcción de la oferta programática de los diferentes partidos políticos de cara a las elecciones del próximo año abran una ventana para la discusión sustantiva de los objetivos del sistema de salud, y en una de esas, en la discusión logran incorporarse alternativas que excedan a la mercantilización del sector.

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[1]Regulación del FONASA: ¿Sin fines de lucro? http://www.razonesypersonas.com/2017/08/regulacion-del-fonasa-sin-fines-de-lucro.html

[2]Jordana, J. (2006): “Regulación y políticas sociales. Las políticas de regulación social y la creación de mercados en los sectores sociales de América Latina”. Serie Documentos de Trabajo I-63, INDES. Nueva York.

[3]Majone, G. & la Spina, A. (1993): “El Estado Regulador” en Gestión y Política Pública, Vol. 11, N° 2, págs. 197-261.

La importancia de la solidez macroeconómica: lecciones desde Argentina*

Los autores de esta nota son Guillermo Carlomagno y Gonzalo Zunino

Quince años de crecimiento económico ininterrumpido pueden hacer olvidar la importancia fundamental, para las economías pequeñas emergentes y abiertas, de tener una macroeconomía sólida y un régimen cambiario verdaderamente flexible. Esta nota resalta ese punto a la luz de los acontecimientos recientes en Argentina y pone en valor la importancia de estos aspectos como mecanismos para evitar crisis económicas.

Los acontecimientos recientes en Argentina se explican por una peligrosa combinación de desequilibrios macroeconómicos acumulados, retroalimentados entre sí, y que no fueron corregidos en tiempo y forma desde la política macroeconómica.

El resultado de la cuenta corriente (que refleja la diferencia entre los ingresos generados internamente y los gastos en consumo e inversión del total de la economía, barras rojas de la figura 1), indica que Argentina ha necesitado financiar su creciente exceso de gasto interno mediante la entrada de capitales del exterior, y/o mediante la pérdida de reservas del Banco Central. Este exceso de gasto, que en 2017 alcanzó los 5 puntos del PIB (casi 31 mil millones de dólares) se explica totalmente por el abultado y creciente déficit del sector público (barras azules) que en 2017 superó los 6 puntos del PIB.

Necesitar un financiamiento externo de 31 mil millones de dólares para una economía como la argentina, macroeconómicamente muy volátil y que ha pasado por un episodio de default reciente, impone una vulnerabilidad enorme. Los episodios recientes constituyen, ni más ni menos, que la materialización de dicha vulnerabilidad. Por razones diversas, el financiamiento externo se redujo drásticamente y exceso de gasto ya no se pudo financiar como se venía haciendo. 

¿Qué podría haber hecho la política macroeconómica para reducir esta vulnerabilidad y evitar el desenlace ocurrido?  La situación de partida y la “gradualidad” de los ajustes fue el problema.

El gobierno de Macri recibió una economía con un tipo de cambio claramente atrasado, un déficit fiscal muy importante y un nivel de inflación también muy alto. El pecado mayor del nuevo gobierno, a nuestro modo de ver, fue no haber admitido un ritmo de devaluación mucho más alto desde el principio. Es decir, el error fue no dejar flotar al tipo de cambio. Ello hubiese corregido el déficit de cuenta corriente y reducido la vulnerabilidad externa (con el costo de retrasar el control de la inflación).

Al lento proceso devaluatorio se sumó que el déficit fiscal continuó empeorando y con ello las necesidades de financiamiento se hicieron crecientes.

La solución de urgencia fue realizar todo el ajuste cambiario (o buena parte de él)  en tres días y pagar tasas de interés elevadísimas para frenar la corrida cambiaria. Lo que queda por delante en Argentina es un ajuste fiscal enorme que tendrá importantes costos políticos y deprimirá el nivel de actividad. El panorama económico de corto plazo para Argentina no es nada alentador.

Esta historia hubiese sido muy distinta si la reversión del contexto intencional que comenzó en 2014 hubiese encontrado a Argentina macroeconómicamente sólida. 

¿Qué podemos aprender desde el otro lado del río sobre la situación en Argentina?

La lección más importante que nos dejan los episodios recientes en Argentina, y la reversión del ciclo positivo que está teniendo lugar desde 2014, es la importancia crucial de tener equilibrios macroeconómicos más o menos sólidos y un tipo de cambio flexible. Esto resulta fundamental para evitar que la parte negativa del ciclo económico se convierta en un episodio de crisis o recesión prolongada.

En el caso uruguayo, la flexibilidad cambiaria, junto con la solidez macroeconómica al momento del ajuste cíclico que comenzó en 2014 resultaron elementos fundamentales para que dicho ajuste no se transformara en un episodio de recesión como ocurrió en los países vecinos. En este sentido, cabe destacar que a comienzos de 2014 el déficit global del sector público uruguayo era apenas superior al 2% del PIB, lo que permitió enfrentar el deterioro fiscal natural relacionado a la desaceleración sin grandes consecuencias. Por otra parte, debido a una regulación financiera mucho más efectiva que la existente previa a la crisis de 2002, la economía uruguaya pudo registrar una devaluación del orden del 40% entre comienzos del 2014 y finales del 2015 sin que esto derive en problemas financieros generalizados.

Evitar que los ajustes cíclicos se transformen en crisis económicas es crucial para el bienestar de la población. Los episodios de crisis conllevan un elevadísimo costo social: Implican retrocesos en materia de pobreza e indigencia que luego derivan en problemas de exclusión social y destrucción de capital humano que resultan muy difíciles de revertir una vez que se retoma el crecimiento.

En materia de convergencia a las economías de mayor desarrollo, los episodios de crisis son también muy costosos. El gráfico 2 es muy ilustrativo en este sentido; los episodios recesivos a comienzos de la década del 2000 implicaron perder todo el acercamiento a las economías de mayor desarrollo logrado durante la etapa de crecimiento de la década de los noventa. De igual forma, especialmente en el caso de Brasil, pero también en Argentina, los episodios ocurridos en los últimos años nuevamente implicaron retroceder casi todo lo avanzado en la década previa en materia de convergencia.

En el caso de Uruguay, la llegada de la corrección cíclica en 2014 implicó simplemente un estancamiento en el proceso de convergencia. Estos resultados nos llaman la atención sobre que la convergencia al desarrollo se juega en parte aprovechando las etapas cíclicas de crecimiento acelerado, pero evitar los ajustes recesivos cuando llegan los tiempos difíciles puede ser aún más importante. Para esto último, la solidez macroeconómica y la flexibilidad cambiaria resultan indispensables. 

En resumen, la lucha por mantener la solidez macroeconómica es muy valiosa en términos económicos y sociales. Evitar crisis profundas tiene consecuencias muy positivas sobre la población en su conjunto, pero particularmente sobre los sectores de la población más desfavorecidos.  

Vivimos tiempos en los que el mundo y la región están siendo fuentes de inestabilidad relevantes y la solidez macroeconómica será determinante para evitar consecuencias graves. En este sentido, aunque resulta poco probable alcanzar la meta de déficit fiscal de 2,5% del PIB al cierre de este período de gobierno, es necesario continuar los esfuerzos para cumplir con esta meta e incluso tender a niveles menores al 2%.


Guilllermo Caromagno y Gonzalo Zunino