Negociación Colectiva y Defensa de la Competencia: ¿existe una contradicción?

25 Bytes: el Comentario 25 sobre los Derechos del Niñ@ en Internet y cómo hablamos de sus vínculos con la tecnología digital en los medios uruguayos

Punto 3."El entorno digital reviste una creciente importancia para casi todos los aspectos de la vida de los niños, entre otras situaciones en tiempos de crisis, puesto que las funciones sociales, como la educación, los servicios gubernamentales y el comercio, dependen cada vez más de las tecnologías digitales. Ofrece nuevas oportunidades para hacer efectivos los derechos de los niños, aunque también plantea riesgos relacionados con su violación o abuso.”
Punto 4. “Los derechos de todos los niños deben respetarse, protegerse y hacerse efectivos en el entorno digital. Las innovaciones en las tecnologías digitales tienen consecuencias de carácter amplio e interdependiente para la vida de los niños y para sus derechos, incluso cuando los propios niños no tienen acceso a Internet. La posibilidad de acceder a las tecnologías digitales de forma provechosa puede ayudar a los niños a ejercer efectivamente toda la gama de sus derechos civiles, políticos, culturales, económicos y sociales. Sin embargo, si no se logra la inclusión digital, es probable que aumenten las desigualdades existentes y que surjan otras nuevas.”

Mucho ruido y pocas nueces: la eficiencia educativa en la práctica

La necesidad de mejorar el rendimiento y las oportunidades de aprendizaje de los estudiantes, en el actual contexto de restricciones presupuestarias crecientes, ha puesto el foco de atención en la mejora de la eficiencia de los sistemas educativos actuales. A diferencia de los programas e intervenciones que comienzan y terminan en un período determinado, la producción educativa dentro de las escuelas y liceos se repite año tras año consumiendo la mayor parte del presupuesto público invertido en educación. En términos económicos, la eficiencia educativa hace referencia a la medida en que los estudiantes logran su máximo potencial académico, dados los recursos familiares y escolares que tienen a su alcance. Por tanto, la evaluación sistemática de la eficiencia y el desempeño de los centros educativos resulta una herramienta clave para promover la mejora de la calidad de la educación aprovechando mejor los recursos ya invertidos en el sistema. Entre otros propósitos, permite cuantificar las mejoras potenciales de los centros educativos, identificar las mejores prácticas para aprender de ellas, comparar el desempeño entre diferentes tipos de centros educativos, así como analizar el impacto de las intervenciones y políticas públicas (De Witte y López-Torres, 2017, Johnes, 2020). 

Siguiendo este argumento, las actuales autoridades educativas uruguayas han reclamado reiteradamente “la optimización de los recursos escolares” para superar los malos resultados educativos del país. Por otra parte, en el marco del actual conflicto que atraviesa la educación pública en Uruguay, la comunidad educativa reclama una mayor dotación del presupuesto público. ¿Quién tiene razón? ¿En qué medida existe un problema de “insuficiencia” o de “ineficiencia” de recursos? Seguramente ambos, pero es solo una percepción. No existe evidencia empírica suficiente y concluyente al respecto.

A pesar del amplio consenso sobre la importancia de que las decisiones de política educativa (entre ellas la asignación presupuestaria) estén basadas en evidencias y que la investigación de calidad debería contribuir a guiar la política y la práctica, en la realidad, estas interacciones no se observan. Más aún, las investigaciones en materia de eficiencia educativa en Uruguay son casi inexistentes (Azar y Sicilia, 2021). Ello conduce a que el debate político y social se fundamente exclusivamente en ideologías, percepciones y experiencias personales, casos aislados o en experiencias internacionales adaptadas a la realidad nacional.

En esta entrada voy a comentar algunos de los desafíos más relevantes a la hora de llevar a cabo evaluaciones de la eficiencia educativa en la práctica y de transferir los resultados a los usuarios finales, que pueden explicar en gran medida la falta de evidencia en esta materia en Uruguay.

El primer gran desafío es la falta de acceso público a información de calidad. Evaluar la eficiencia requiere disponer de información individualizada a nivel de centro educativo, que permita identificar (y asociar), por un lado, los recursos educativos disponibles en los centros y por otro, lo resultados académicos del alumnado en cada centro. En el caso de Uruguay, en materia de recursos educativos de los centros, hasta la fecha, no se dispone de dicha información de forma sistemática y homogénea. En cuanto a los resultados educativos en materia de aprendizajes, las únicas fuentes de información disponibles públicamente (anonimizadas) son, para el caso de primaria las evaluaciones ARISTAS y LLECE y para secundaria, ARISTAS y PISA. Todas estas evaluaciones son de carácter muestral, y con importantes limitaciones de información en materia de recursos educativos de los centros (Sicilia, 2014; Azar y Sicilia, 2021), lo cual reduce la solidez de los resultados cuando el fin es incorporarlos a la toma de decisiones.

Otro aspecto desafiante en el caso concreto del sector educativo es que la producción se lleva a cabo de forma jerárquica (alumnos dentro de aulas, dentro de centros). Como consecuencia, la eficiencia del sistema educativo se compone de un efecto individual (que depende del estudiante y su familia) y un efecto escolar (que depende de la institución (docentes y directores). Por tanto, es relevante a la hora de evaluar la eficiencia educativa poder discriminar entre estos diferentes niveles de responsabilidad para hacer un análisis justo. Nuevamente, ello requiere disponer de información detallada de calidad que permita identificar las variables asociadas a la eficiencia estudiantil y escolar.

Ligado a lo anterior, otro importante desafío en el caso de Uruguay es la presencia de una elevada heterogeneidad entre los diferentes tipos de centros educativos. Por un lado, coexisten dos sistemas educativos casi paralelos (privado y público) con diferencias muy sustantivas tanto en términos de recursos educativos, como del tipo de alumnado y el entorno en el que operan. Por otra parte, dentro del sistema público, también conviven diversos modelos de producción tanto en la educación primaria (escuelas urbanas, rurales, Aprender, Tiempo Extendido y de Tiempo Completo), como en secundaria (liceos y escuelas técnicas-UTU). Para evitar comparaciones injustas es necesario tener acceso a información no sólo de los recursos educativos de cada centro, sino también de las variables de entorno que describen el contexto en el que operan.

Además del desafío asociado al acceso de la información, existen otros que también dificultan el traslado de los resultados de las evaluaciones de eficiencia educativa a la política y la práctica y que trascienden al caso uruguayo. En primer lugar, la investigación académica puede carecer de relevancia en la práctica y la política. En ocasiones, los académicos centran su investigación en la publicación de estudios en revistas internacionales de alto impacto, en detrimento de la transferencia académica (que muchas veces no es recompensada). Ello puede conllevar a que el objetivo de la evaluación no sea relevante en la práctica y la política.

Aun cuando la temática y objeto de la investigación son relevantes, los resultados de ésta pueden ser de difícil acceso o comprensión por parte de los responsables de la formulación de políticas y la comunidad educativa, debido a la forma en que están escritos o a la falta de difusión fuera del ámbito académico. Organizar eventos, desarrollar herramientas digitales interactivas o proporcionar actividades de formación no técnica para facilitar la comprensión e interpretación de los resultados de la investigación, pueden ser alternativas efectivas para que puedan incorporarlos de manera efectiva en el proceso de toma de decisiones.

Otro punto crítico es el hecho de que las implicaciones prácticas de la evaluación pueden no ser del todo claras o difíciles de implementar. Los resultados de la investigación pueden entrar en conflicto con lo que los usuarios finales creen que funciona. En este sentido, es importante tener en cuenta que los valores, los juicios y la ideología son tan importantes para la toma de decisiones como la evidencia científica. Por ello, a veces sería más apropiado hablar de “políticas informadas por la evidencia” en lugar de “políticas basadas en la evidencia”.

Por último, pero no menos importante, la falta de desarrollo de una cultura de evaluación y gestión en la comunidad educativa, así como la escasa participación (o incluso resistencia) de algunos agentes relevantes del proceso educativo a la hora de implementar cambios en la gestión educativa son desafíos claves, que trascienden la evaluación de la eficiencia.

En definitiva, la mejora de la calidad de la educación en Uruguay es una asignatura pendiente y urgente (aquí, aquí o aquí), que demanda la implementación de reformas profundas (a veces impopulares) y de un aumento en la inversión de recursos económicos. En un contexto de recursos limitados y con demandas sociales múltiples, es sumamente relevante disponer de evidencia empírica confiable sobre el grado de eficiencia de los estudiantes y docentes y la capacidad de gestión de los centros educativos. En definitiva, dar respuestas a interrogantes como ¿hasta qué punto existe un problema de “insuficiencia” o de “ineficiencia” de recursos? ¿Están todos los centros educativos aprovechando igualmente los recursos de que disponen? ¿Qué centros están logrando compensar al alumnado más vulnerable? ¿Qué están haciendo las mejores prácticas? Para ello es fundamental avanzar en la generación de información pública (anonimizada) de calidad. Por último, importa destacar la complejidad que implica transferir la investigación a la práctica y la política, lo cual requiere mucho más que informar a la comunidad sobre los resultados de la investigación académica. No es un proceso unidireccional, y demanda un esfuerzo y compromiso tanto de quienes llevan a cabo las investigaciones, como de los actores involucrados en el diseño e implementación de la política educativa.

Un Estado que alimenta Ollas es un Estado fallido

 
Existen distintas razones para preocuparse ante la existencia de un alto grado de informalidad. Los trabajadores que no se someten a las normativas formales de empleo pueden ser explotados, o trabajar en condiciones insalubres y peligrosas. Asimismo, la no contribución de quienes trabajan en la informalidad genera problemas no solo para sustentar el sistema de jubilaciones, sino que también deja a los trabajadores informales afuera de los beneficios principales de protección social. Aún así los gobiernos tienen distintos incentivos para minimizar la informalidad. Entre otras cosas, la informalidad ayuda a producir bienes y servicios que son más accesibles para los sectores más vulnerables de la población. Pero principalmente, en el corto plazo el trabajo informal no deja de ser un empleo que genera ingresos y recursos.
 
Con las políticas sociales sucede algo parecido. Algunas son claramente formales, impulsadas desde el gobierno y reguladas por las normativas estatales. Dentro de la categoría formal no solo se encuentran las políticas que son directamente ejecutadas por el Estado sino también aquellas que son tercerizadas pero reguladas formalmente. Una ONG que provee un servicio social a través de una licitación Estatal es un ejemplo de servicio formal, aunque no directamente estatal. En cambio, otros servicios y bienes son producidos y distribuidos de forma informal por grupos de personas. Un ejemplo de manual es el caso de cuidados. Cuando una vecina cuida a las hijas de otra vecina sin contrato ni regulaciones estatales de por medio, hablamos de una provisión informal de cuidado. En cambio, estamos en un escenario de provisión formal cuando esas niñas van a un centro CAIF. El cuidado que provee la vecina no está monitoreado por el Estado, porque sucede a las sombras de las regulaciones para ese tipo de labor. La vecina cuida a las niñas sin que se le exija un determinado nivel de experiencia, educación, o sin que su casa reúna las condiciones sanitarias necesarias para cuidar niños. En cambio, los centros CAIF deben cumplir con una serie de normativas que precisamente fueron establecidas para garantizar que el servicio de cuidado cumple con los criterios de seguridad y calidad establecidos legalmente. El Estado tiene poco que hacer cuando una vecina brinda un cuidado inadecuado para las hijas de otra vecina. En cambio, si cuenta con los mecanismos necesarios para intervenir cuando un CAIF funciona de forma no esperada.
 
La provisión de alimentos también puede ser realizada a través de mecanismos formales o informales. El Estado, por ejemplo, puede proveer alimentos formalmente ya sea mediante la distribución directa de canastas alimentarias, la tercerización de ese servicio hacia una institución formalmente reconocida (e.g. ONGs), o bien mediante el uso de tarjetas alimentarias que los usuarios pueden utilizar para comprar alimentos en comercios formales. Un caso paradigmático de tarjetas alimentarias es el Programa de Asistencia Nutricional Suplementaria (SNAP) (popularmente conocido como Food Stamps) de Estados Unidos. Mediante estas tarjetas los beneficiarios pueden adquirir alimentos en comercios de acuerdo a sus necesidades y preferencias. A diferencia de una canasta familiar, las Food Stamps dan a los beneficiarios un margen de libertad mayor, aunque siempre restringido por las normativas de uso de la tarjeta. Por ejemplo, los beneficiarios no deben hacer largas filas para esperar un plato de comida o una canasta de alimentos, sino que pueden utilizar la tarjeta a su mejor conveniencia. No solo los beneficiarios tienen mayor libertad, sino que además el Estado cuenta con mayores márgenes de control y monitoreo del funcionamiento del programa alimentario.
 
Las Ollas Populares son un caso de provisión informal de alimentos. Básicamente consisten en grupos de vecinos que coordinan esfuerzos para conseguir alimentos, cocinar y distribuir comida a personas con inseguridad alimentaria. Los vecinos involucrados en el proceso de producción no son monitoreados por el Estado para asegurarse que se cumplen las medidas sanitarias correspondientes en la producción de alimentos. Del mismo modo, los locales en donde se distribuyen los alimentos tampoco cuentan con un proceso de certificación o regulación estatal para asegurarse que se cumplen las normativas establecidas para eventos masivos. Estos vecinos tampoco reciben un salario por realizar estas tareas. Y esta es una particularidad importante. A diferencia del caso de la vecina que cuida a niños y niñas del barrio, en principio quienes trabajan en las Ollas no reciben dinero a cambio de su servicio. Así las Ollas funcionan como un mecanismo de emergencia alimentaria, que el Estado tácitamente opta por no regular en su funcionamiento en tanto crea pertinente o beneficiosa su existencia.
 
No es sorprendente que el fenómeno de Ollas Populares esté politizado. Dada la naturaleza del emprendimiento es esperable que así sea. Como otros mecanismos informales de provisión de servicios de bienestar, las Ollas reúnen dos ingredientes cruciales: (1) la movilización de un buen número de personas, (2) la necesidad de contar con apoyos políticos que permitan la sustentabilidad del emprendimiento ya sea para que el Estado no restrinja su funcionamiento como para recibir los recursos necesarios que les permitan cocinar y servir a los vecinos. Estos dos ingredientes –movilización de personas (potenciales votantes) y la necesidad de apoyo político-- producen un cóctel de intereses. No sólo porque las Ollas existen para cubrir una demanda insatisfecha que el Estado falla de atender, sino porque la naturaleza informal de esta práctica invita a oportunistas varios a tomar ventaja del asunto. Esos oportunistas pueden ser actores estatales o no estatales, con afiliaciones políticas distintas. Es esperable que suceda en un fenómeno que moviliza recursos sensibles con un alto grado de informalidad.
 
En estas últimas semanas, este tipo de intereses salieron a la luz con las posturas tomadas desde el Estado y la reacción de la coordinadora de Ollas. El MIDES decidió intervenir en el funcionamiento de las Ollas con el traspaso de recursos a través de una ONG que oficia como intermediaria entre los vecinos y el Estado. Mediante este tipo de acción, el Estado no solo legitima el funcionamiento de este emprendimiento (aun cuando el mismo es realizado en condiciones de informalidad) sino que también apuesta a utilizar este mecanismo como una política redistributiva. Más aun, como si las Ollas se tratara de un mecanismo redistributivo formal, el MIDES comenzó un proceso de rendición de cuentas por los alimentos donados. En tanto, desde el lado de los vecinos se plantea algo bastante obvio: los vecinos de forma voluntaria se hacen cargo de una tarea que debería ser una política social formal y no una expresión de caridad. Es por lo menos improcedente e inviable exigir niveles de rendición de cuentas a un emprendimiento informal como si fuera uno formal.

Si la meta es aliviar la inseguridad alimentaria, la mejor forma que tiene el Estado de proceder con el tema de Ollas es minimizando su necesidad y existencia. Eso se logra a través de políticas formales, debidamente diseñadas para atender la necesidad de un porcentaje importante de la población que sufre de inseguridad alimentaria. Eso no se logra repartiendo camiones de comida para que los vecinos se encarguen de la producción y distribución de alimentos. Las Ollas son un emprendimiento noble y admirable. Pero al mismo tiempo un síntoma de falla severa del Estado y de sus políticas sociales. Y más aún son el terreno fértil para una disputa de intereses políticos electorales que poco favorecen la situación de quienes hoy están pasando hambre.

La ampliación del programa Tarjeta Uruguay Social (TUS) es un camino que reduciría las dificultades logísticas, políticas, administrativas y normativas de mantener las Ollas Populares. Hoy en día, la tarjeta TUS otorga un monto modesto de ingreso a una población de reducida de personas con altos niveles de vulnerabilidad. Se podría diseñar un programa similar centrado únicamente en la provisión de alimentos y bebidas tal como lo hace el programa de Food Stamps.
 
En lugar de seguir alimentando la existencia de Ollas y de buscar formas de controlarlas políticamente, la sociedad uruguaya debería apostar por políticas alimentarias formales. Programas que ante todo protejan a quienes hoy no acceden a alimentos, y que no obliguen a miles de uruguayos y uruguayas a hacer fila todas noches por un plato de comida caliente, mientras alguien los observa en un rincón haciendo cálculos electorales.

Garantizar el derecho a la educación de calidad para todos y todas en Uruguay: La propuesta del nuevo Marco Curricular Nacional

                                                                            Denisse Gelber

Jared Diamond: te odio y te amo

Por Nicolás M. Somma Hace más de una década, Felipe Monestier y Cecilia Rossel me regalaron para mi cumpleaños el libro Armas, gérmenes y ...