Feliz 2012...

Estimadas y estimados lectores, hemos llegado al final de este primer año del blog. Queríamos aprovechar la oportunidad para agradecerles por acompañarnos desde tan variados lugares. Nos tomaremos unas semanas de descanso y retomaremos la publicación semanal de notas en Febrero. Entre tanto, los invitamos a releer y comentar las notas del 2011, muchas de las cuales participan de discusiones que no han perdido vigencia. Les deseamos un muy feliz 2012.

Una nueva generación de políticas industriales en Uruguay y la maldición de Sisyphus

Durante algunas semanas de noviembre, Montevideo se llenó de actividades en las que de manera más o menos directa se discutió sobre estrategias para cambiar la estructura productiva uruguaya (1). En esos ámbitos existe consenso respecto a que ese es un componente central para resolver los problemas de subdesarrollo, dando espacio a nuevos sectores basados en el uso intensivo de tecnologías de frontera e incorporando programas de calidad, innovación y competitividad en sectores tradicionales. Tal intensidad de espacios de reflexión coincidió, esta vez, con un momento de elaboración y presentación de nuevos instrumentos de política industrial y de innovación. De hecho, en una de esas actividades se presentaron los planes estratégicos de cinco de los Consejos Sectoriales impulsados por el Gabinete Productivo del Gobierno Nacional (2).

Estos Planes son probablemente la expresión más clara de la nueva política industrial de Uruguay que se iniciara en 2008 con la “Estrategia Industrial”. Los mismos fueron elaborados por Consejos Sectoriales, en los cuales participan empresarios, trabajadores, representantes del gobierno y, en algunos sectores denominados “basados en ciencia”, representantes de la academia. Esos actores elaboraron un diagnóstico sectorial y a partir de ello plantearon objetivos y herramientas para alcanzarlos.

Realmente creo que esa es una iniciativa muy positiva y que los planes son el resultado de un trabajo muy serio. Positivo porque considero que la economía uruguaya precisa cambiar su estructura para concentrarse en sectores y formas de producción de mayor productividad y menor heterogeneidad intrasectorial. Existe amplia evidencia que muestra la relación entre heterogeneidad estructural, bajos ingresos e inequidad en la distribución de los mismos, especialización en bienes de bajo valor agregado y frágil inserción internacional. Pienso que es positivo entonces que se elaboren políticas para el desarrollo de sectores relevantes y que esto contribuya a niveles relativamente homogéneos de productividad de los mismos.

Entiendo que la elaboración de los planes sectoriales se trata de un trabajo serio porque se ha realizado de manera participativa y con el respaldo de un equipo técnico calificado. La participación de diferentes actores fue uno de los puntos más destacado durante el Foro de noviembre en el que se presentaron los avances del trabajo de los Consejos Sectoriales. Desde el punto de vista teórico, esto parece una fortaleza clara para una política de innovación tecno-productiva. Si aceptamos que la definición de objetivos estratégicos tiene que referirse en primer lugar a metas útiles, que satisfagan necesidades de los agentes, entonces el involucramiento de quienes participan en la producción es necesario.

Además, la existencia de un organismo de gobierno como agente orientador –integrador sistémico lo llamaría la teoría- como la Dirección Nacional de Industrias y la existencia de instrumentos específicos, como es el Fondo Industrial, y muy especialmente la asignación de recursos para cumplir cada meta propuesta, permite la implementación directa de las iniciativas que se plantean los Planes.

Aún considerando todo esto, me cuesta ser realmente optimista. Recuerdo el último libro de Francisco Sagasti (2004), donde utiliza la metáfora de la maldición de Sisyphus para caracterizar la experiencia de las políticas de innovación y desarrollo en América Latina. Según el mito, Sisyphus fue un astuto sinvergüenza que llegó incluso a burlarse de los dioses. Por ello fue condenado a pasar la eternidad empujando una roca hasta la cima de una montaña y luego verla caer, para volver a comenzar la tarea una y otra vez.

La metáfora que propone Sagasti parece adecuada en nuestro contexto: las políticas industriales y de innovación en América Latina han transitado por procesos de construcción e implementación para muchas veces pasar, luego, al simple desmantelamiento. Ello no sólo no ha permitido acumular experiencia sino que en algunos casos ha provocado procesos de des-aprendizaje. Esto es, pérdida neta de capacidades, de legitimidad y de recursos económicos. Creo que superar esa maldición del trabajo fútil es el principal desafío para las nuevas políticas industriales de Uruguay. En particular para aquellas que se refieren a sectores basados en ciencia, como bio y nanotecnología, donde el grado de novedad es muy grande y el costo de des-aprender particularmente alto.

¿Existe realmente una nueva generación de políticas? 

Entre las décadas de 1970 y 1990 con la apertura comercial y el fin de las barreras productivas cambiaron las políticas industriales de Uruguay. Las políticas de la etapa proteccionista fueron principalmente comerciales y laborales. Esto es, defensa de mercado interno e integración de los trabajadores formales al sistema de bienestar. Varios estudios de historia económica muestran que el período de protección del mercado interno fue el de mayor productividad de la industria y echan por tierra buena parte de las críticas pseudo-Ricardianas al modelo de economía cerrada. No obstante, desde el punto de vista de las políticas industriales, las mismas no fueron particularmente creativas, consistieron básicamente de reserva de mercado. En las últimas décadas del siglo XX, las políticas industriales fueron también principalmente políticas comerciales, esta vez asociadas a la apertura: régimen de admisión temporaria, contenido local en el caso del MERCOSUR para algunos sectores y poca cosa más.

Claramente las políticas comerciales son un punto crítico de las políticas industriales. Sin embargo, las políticas industriales propiamente dichas se asocian a estrategias productivas y comerciales, con metas y sistemas de estímulos definidos. En ese sentido las nuevas políticas que impulsa la Dirección Nacional de Industria del Ministerio de Industria, Energía y Minería, son claramente un tipo novedoso de políticas en relación a la experiencia de largo plazo. Sin embargo, no son estrictamente nuevas. Las “agendas de competitividad” que elaboró el mismo ministerio a fines de la década de 1990 fueron también realizadas a partir de un abordaje integral que abarcaba desde lo problemas productivos hasta los problemas comerciales y de competitividad. Pero esa iniciativa cayó en la maldición de Sisyphus, no trascendió esa iniciativa más allá de la propuesta.

Por eso, evitar los problemas de des-aprendizaje aparece como uno de los principales desafíos de las nuevas políticas. Esto no es una idea nueva original. Lo destacó muy claramente el Cr. Sebastián Pérez en el Foro de noviembre (3): Uruguay ha tenido buenas experiencias de iniciativas de políticas industriales, sin embargo estas han quedado en nada

¿Cuál es el riesgo de que se repita la maldición de Sisyphus?

Parecería que la política en sí cumple algunos requisitos de buen diseño (técnicos calificados, participación de los agentes, fondos específicos). Sin embargo no cabe suponer que la política está blindada contra riesgos. Para superar la maldición es necesario obtener resultados. Ni el buen diseño de las políticas ni la participación de los actores conseguirá asegurar esta experiencia contra el riesgo de des-aprendizaje o des-acumulación de conocimientos. Seguramente no hay manera de eliminar el riesgo de la maldición, pero probablemente lo que ayudaría a evitar que la roca vuelva a caer es la implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento. Esto que parece que se ha conseguido hacer en las políticas sociales sigue siendo el principal asunto pendiente en las políticas de industria e innovación.

Por otra parte uno de los mayores riesgos que creo que enfrentan estas políticas es consolidar el liderazgo de la Dirección Nacional de Industria en la definición de políticas. El impulso actual y las promisorias características que el mismo presenta dependen críticamente de la conducción política y del equipo técnico de esa Dirección. Así como es importante consolidar la iniciativa política y los recursos humanos, resulta imprescindible consolidar los recursos presupuestales asignados. Esto no implica consolidar los recursos para cada plan sectorial sino para la política y los instrumentos que de ella puedan derivarse. Esas sin duda son algunas de las formas más eficientes de evitar que se borre de la noche a la mañana una iniciativa de este tipo.

En síntesis, creo que puede decirse que la principal fortaleza de los nuevos planes sectoriales es la articulación de los objetivos estratégicos con instrumentos específicos gestionados directamente por el organismo público que lidera la iniciativa. Los riesgos son muchos, la probabilidad de éxito parece la más alta que alguna vez tuvieron las políticas industriales post apertura, no obstante sigue siendo muy baja –porque el desafío es muy complejo e incierto: se trata de modificar paulatinamente una estructura productiva consolidada. Entonces, una vez más, la posibilidad de no repetir la maldición dependerá de que las políticas se evalúen y que las mismas –con los cambios necesarios – se mantengan en el tiempo.

** En estos días he conversado sobre este tema y recibido generosos comentarios de Melissa Ardanche, Florencia Antía, Judith Sutz y Lucía Pittaluga, muchas gracias a ellas. Los errores son sólo de mi responsabilidad.

(1) Foro de Innovación de las Américas (ANII), Foro Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva (MIEM-Parlamento), Jornadas de la Asociación Uruguaya de Historia Económica (UDELAR).

(2) Los planes corresponden a los siguientes sectores: Automotriz, Biotecnología, Farmacéutica, Forestal/Maderera, Naval, Minería. Varios de ellos pueden consultarse en: http://gp.gub.uy/es/planes

(3) Director del Departamento de Estudios Económicos de la Cámara de Industrias

Sagasti, F. (2004) Knowledge and Innovation for Development. The Sisyphus Challenge of the 21st Century. Edward Elgar, Cheltenham, UK • Northampton, MA, USA 2004

¡Uruguay, que no, ni – ni!

Un fantasma recorre el mundo, y ya se ha dejado ver en nuestro país: el fantasma de jóvenes que ni estudian ni trabajan (“ni – ni”). Los abordajes más osados los consideran parte de una generación [1]. Otros ven diferentes manifestaciones del fenómeno a nivel internacional, constatando la incidencia diferencial de los ni – ni en diferentes partes del mundo [2].

En Uruguay, en base a la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del INE, se distinguen tres grupos de “ni – ni”: los que no tienen, pero buscan empleo, y no estudian; los que realizan trabajos en el hogar (cuidan hermanos, abuelos o hijos) pero no tienen un trabajo remunerado y no estudian; y los que ni buscan trabajo, ni realizan cuidados en el hogar y no estudian [3].

Tan importante es para el presente gobierno la reducción de la cantidad de “ni-ni”, que ya forma parte de los objetivos estratégicos del Programa “Compromiso Educativo” de 2011, que motivó al Ejecutivo a presentar cuatro planes dentro de lo que se definió como “Plan Estudiar y Trabajar”[4]. El objetivo es atacar el "núcleo duro" de los jóvenes "ni-ni", es decir, el tercer grupo, que rondaría los 23.000 jóvenes[5].

La existencia de un contingente tan vasto de jóvenes con dificultades y la puesta en marcha de planes sociales tan específicos nos inducen a pensar que tenemos un problema real de enormes dimensiones. Sin embargo, la realidad de este fenómeno es cuestionable.

¿Por qué se cree que en Uruguay los “ni – ni” son un problema? Porque, de modo erróneo, se infiere a partir de los datos de la ECH que los “ni – ni” son un problema estructural de la sociedad, cuando en realidad, con la evidencia disponible sólo se puede aventurar la hipótesis de que podría tratarse simplemente de un estado coyuntural en la trayectoria vital de los individuos. Medida de esta forma, la combinación de condiciones para ser un “ni – ni” (no tener trabajo remunerado, no buscarlo y no estudiar) es lo demasiado inestable como para dotar de valor heurístico a esta nueva categoría. A modo de ejemplos, quienes estén realizando una changa al momento de ser relevados por la ECH no serán “ni – ni”. Los que estudian (sin importar qué estudian) tampoco son “ni – ni”; y así. Por otro lado, los jóvenes que se encargan exclusivamente de las tareas del hogar y por dicha razón no estudian y no tienen trabajo remunerado, también serán “ni – ni”, lo que resta aún más credibilidad a dicha categoría.

A la luz de este razonamiento simple, cabe preguntarse: ¿valdrá la pena gastar aproximadamente 22 millones de dólares entre 2012 y 2014 en programas para combatir a los “ni – ni“? Hasta que no se realice, como en otros países, un estudio específico que permita establecer la existencia y magnitud de un grupo estable de jóvenes que no trabajan ni estudian, no sabremos si estamos invirtiendo recursos en una solución, o despilfarrándolos en un pseudo – problema[6].

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[1] Wikipedia, tiene su propia definición de “ni-ni”. http://es.wikipedia.org/wiki/Generaci%C3%B3n_ni-ni Y por cierto, la Real Academia Española está intentando incorporar dicho término al diccionario.

[2] http://white.oit.org.pe/portal/documentos/ni_estudian_ni_trabajan_20_07_07.pdf

[3] Se estima que en total son unos 48.000 jóvenes de 15 a 29 años, de los quintiles de menores ingresos, donde el 50% integra el tercer grupo.

[4] El primero se dirige a jóvenes entre 15 y 20 años que no estudian o no terminaron el Ciclo Básico. En segundo lugar, se brindará atención a los adolescentes que estudian, ofreciéndoles talleres de orientación para mejorar su inserción laboral. Tercero, se le ofrecerá a las personas de hasta 25 años que hoy en día participan del programa Uruguay Estudia, un sistema de becas y tutorías, orientado los que requieren de apoyo económico para seguir estudiando (boletos y alimentación). Finalmente, se capacitará y se ofrecerá una primera experiencia laboral a las personas de entre 18 y 25 años. http://www.elobservador.com.uy/noticia/204536/apoyo-economico-para-jovenes-que-no-estudian-ni-trabajan/

[5] El proyecto consta de cuatro etapas: 1) la convocatoria de los potenciales beneficiarios; 2) la formación en talleres de capacitación en conjunto con UTU; 3) el componente laboral, que supone la realización de pasantías en empresas privadas y 4) el fortalecimiento de la comunidad.

[6] La evidencia más reciente para Uruguay es un estudio de 2011, titulado “Un nuevo abordaje sobre el estereotipo de jóvenes que no estudian ni trabajan”, realizado por un equipo de técnicos del Ministerio de Economía, Trabajo y Desarrollo social. Sin embargo, sus conclusiones se basan exclusivamente en datos de la ECH 2010.

Educación y responsabilidad docente

En esta nota discuto el rol de los docentes en el conflicto desatado tras los intentos de implementación del programa Promejora. En particular, quiero referirme al rol que los docentes de secundaria juegan en este episodio. Según datos presentados por el Observador, de los 19.461 profesores de secundaria que tiene el país, sólo unos 5.500 profesores están agremiados. En distintos medios de prensa se ha manejado la posibilidad que las decisiones de los sindicatos educativos son tomadas por grupos minoritarios de dirigentes sindicales radicales. Si esto es cierto, una  pregunta es: ¿cuántos profesores (tanto del 72% no agremiado como del 28% agremiado) están de acuerdo con las medidas sindicales impulsadas? Lamentablemente no tenemos datos para responder esta pregunta. Pero lo que sí podemos discutir es el rol que todos los docentes tienen en este episodio. En el hipotético caso que una mayoría de los docentes creyera que los sindicatos educativos están actuando de un modo desmedido, ¿no debiera pronunciarse en contra de tales acciones? ¿Podemos pensar que el silencio de esa mayoría es una forma de complicidad con las trabas constantes que debe afrontar cada reforma educativa por más mínima que sea? Vale aclarar que está muy lejos de mi voluntad negar la utilidad e importancia de los sindicatos en la vida democrática del país. Mi intención es simplemente señalar que si la creciente percepción negativa de los sindicatos se debe al accionar de dirigentes radicales que no están en sintonía con la mayoría de sus representados, entonces hay una cuota de complicidad y responsabilidad en todos aquellos que, pensando diferente, legitiman dichas acciones. Naturalmente, la pregunta más importante en este asunto es hasta qué punto como ciudadanos queremos que los sindicatos decidan el futuro de la educación en Uruguay. Cualquiera sea el grado de representación interna de los gremios docentes, es crucial preguntarnos por qué el gobierno de la educación debería ser delegado en ellos. Pero no me voy a ocupar de ese tema en este post. En ese sentido, voy a pasar por alto tanto la incapacidad demostrada por el gobierno para manejar esta situación así como el accionar de los gremios de secundaria. Seguramente volveremos a esos temas en futuras notas.

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Recientes datos de opinión publica nos dicen que la educación es “el segundo problema del país” detrás de los problemas de inseguridad y delincuencia. Según datos de CIFRA, el 33% de los uruguayos cree que la educación es uno de nuestros dos grandes problemas. Hace unos años el empleo, la pobreza y la desocupación eran percibidos como las principales dificultades, pero hoy es el estado de la educación pública el que enciende alarmas. De hecho, un 57% y un 61% de los uruguayos piensa que la educación primaria y secundaria respectivamente han empeorado durante los últimos diez años. Más allá de ideologías políticas, una mayoría absoluta (casi tres de cada cuatro) de todos los uruguayos identificados con los diferentes grupos políticos perciben un deterioro en la educación secundaria. Esa percepción no es infundada. Vale tan solo considerar los resultados PISA del 2009. El hecho que casi el 70% de los estudiantes de 15 años provenientes de contextos socioculturales desfavorables se encuentren debajo del umbral de competencia en lectura nos debería apurar a reaccionar. Lo mismo debemos concluir del hecho que el 48% del total de estudiantes de 15 años no supera los umbrales mínimos en matemáticas.

La pregunta evidente es, entonces, si estamos tan mal, ¿por qué no cambiamos el funcionamiento del sistema educativo? Si el país cuenta con fondos y con cierta voluntad política de los principales partidos del país, ¿por qué no se pueden tomar medidas proporcionales a la magnitud del problema? Un argumento recurrente es que los cambios al sistema son constantemente frenados y erosionados por las corporaciones educativas. Un ejemplo de ello es lo que actualmente viene sucediendo con el programa Promejora, un programa piloto con escasas pretensiones reformistas. A grandes rasgos, Promejora “busca generar márgenes de autonomía a los centros para la gestión de propuestas pedagógicas propias enmarcadas en los objetivos nacionales de política educativa y a partir de un núcleo común curricular, con vocación inclusiva.” Si bien las descripciones oficiales disponibles del programa son pocas, repetitivas y poco detalladas, la idea central es que Promejora otorga un mayor protagonismo a los Centros educativos, situándolos como ejes de cambio. Los veinte centros (escuelas, liceos, institutos) del plan piloto deberán desarrollar sus propias propuestas específicas de acuerdo a sus propias necesidades. 
Como es de público conocimiento, Promejora ha sido ferozmente resistido desde la Federación de Profesores de Secundaria (Fenapes) y de la Asociación de Docentes de Enseñanza Secundaria de Montevideo (ADES). El programa cuenta, sin embargo, con respaldo multipartidario y fue elaborado por Daniel Corbo, un delegado de la oposición. La situación tiene tantas aristas relevantes que cuesta seguir el conflicto sin perderse. En particular hay dos asuntos que han acaparado mayor atención. Primero, las negociaciones entre las autoridades educativas mostraron un claro caso de insubordinación del Consejo de Secundaria (CES) frente al CODICEN, su órgano jerárquico. Un caso de insubordinación que no tuvo consecuencias en la composición de las autoridades y que fue visto sin dramatismo por el poder ejecutivo. En segundo lugar, las razones expuestas por parte de los sindicatos son difíciles de aceptar. Cuesta acompañar una medida sindical que frena la implementación de un plan piloto como Promejora, bajo el argumento de que dicho programa es una medida de “Chilenización” de la educación con ribetes “neoliberales” y diseñada por tecnócratas que nunca pisaron un aula. Cuesta apoyar un reclamo sindical basado en el dictamen de que un plan piloto modesto como Promejora va a crear y acentuar desigualdades educativas entre ricos y pobres. Cuesta creerlo porque justamente ese es el peor problema que el sistema actual tiene: los alumnos de sectores menos favorecidos aprenden muchísimo menos que aquellos de sectores muy favorecidos. 

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Ante todo esto, cabe preguntarse cómo deberían actuar aquellos profesores que discrepan por el rumbo tomado por los sindicatos de la enseñanza. Muchas veces he hablado con profesores que se sienten ofendidos tras las continuas acusaciones que reciben a causa de la calidad de la educación, las tasas de ausentismo y la fuerte resistencia a los cambios. Esos profesores dicen –con razón- que hay muchos docentes que hacen un trabajo ejemplar y que están afines a embarcarse en un programa de reformas que nos saque adelante. Pero lamentablemente esa postura es insuficiente si las posibilidades de cambio son frenadas sistemáticamente. Si es verdad que una inmensa mayoría del profesorado rechaza las posturas radicales, entonces sería bueno -para la ciudadanía toda- que las posturas, ideas y voluntad de esta parte del profesorado sea manifestada públicamente. Dicho esto, es importante reconocer que existe un problema de acción colectiva que afecta la respuesta y coordinación de los docentes no agremiados. Evidentemente, tomar decisiones colectivas y coordinadas es más costoso para los docentes no agremiados que para los agremiados. Más aun, esos costos de acción colectiva de los no agremiados se traducen en mayor poder para el accionar del gremio.  Sin embargo, la estabilidad de organizaciones sindicales depende del apoyo, acatamiento y sustento de sus miembros y representados. Sindicatos que sistemáticamente toman medidas impopulares se vuelven inestables y propensas al cambio. Si bien la existencia de sindicatos es saludable y deseable para una sociedad democrática, eso no quiere decir que cualquier modalidad sindical sea aceptable. Si como muchos creen, es cierto que la mayoría de los profesores no se ven representados por los sindicatos actuales, ¿no es hora de que sus voces, reclamos y propuestas empiecen a ser escuchadas?[1]

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[1] Un ejemplo bastante difundido es el de Estela Alem, subdirectora del liceo 65 de Maroñas, quien fuera desafiliada de la Asociación de Docentes de Enseñanza Secundaria (ADES) por participar en el diseño de Promejora.

Que no se nos escape la tortuga: igualdad y justicia distributiva

Esta nota es estimulada por un comentario anónimo de un lector del blog a la nota escrita la semana pasada sobre igualdad (Gente Divina). El comentario, que trasmite una honesta preocupación por el problema de la desigualdad, consiste en tres afirmaciones que uso como disparadores para la discusión. Para muchos una sociedad distributivamente justa no requiere un principio de igualdad; para otros una sociedad justa no tolera desigualdades profundas. La nota discute las nociones de justicia e igualdad a la luz de ejemplos del Uruguay tomando partido por el supuesto de no tolerancia hacia desigualdades profundas. 

            La primera afirmación, “de nada vale la igualdad si igualamos para abajo”, manifiesta una preocupación por generar riqueza para distribuirla en lugar de distribuir miseria. Imaginemos a un individuo igualitario. La preocupación que orienta su accionar podría surgir de ésta pregunta: ¿por qué alguna gente está tan mal dado que hay gente que está tan bien? La pregunta refiere al problema de la distancia relativa entre los miembros de una misma sociedad e interpela al igualitarista que se encuentra entre “la gente que está tan bien” sobre la posibilidad de renunciar a una parte de sus ingresos en favor de quienes están “tan mal”. “Igualar para abajo” puede referir al problema de desincentivar la generación de riqueza. Sin embargo, nuestro igualitarista reconoce que, una vez generada la riqueza, redistribuir para paliar desigualdades profundas implica necesariamente la renuncia a parte del ingreso generado por sí mismo.

            La segunda afirmación del comentario está atada a este punto: “la desigualdad se reduce aumentando los ingresos de los que menos tienen y no acosando a los que más tienen”. Esto no es necesariamente cierto (obviando la connotación negativa del verbo ‘acosar’). Si los ingresos de los que menos tienen crecen, pero en menor medida que los ingresos de los que más tienen, entonces la desigualdad aumenta. La pobreza puede disminuir, pero la desigualdad aumenta. La principal corriente de liberalismo igualitarista, liderada por el trabajo del filósofo J. Rawls, propone que si una desigualdad favorece a los que están peor, entonces ésta es deseable frente una situación de mayor igualdad pero menos favorable para quienes están peor. Esto se conoce como el “principio de diferencia”. Uno de los filósofos que más ha discutido éste principio es G.A. Cohen, quien lo considera un piso mínimo de justicia distributiva. Tomemos este piso como criterio para analizar un conjunto de desigualdades existentes en el Uruguay ante el espejo de la justicia distributiva. Este principio de diferencia puede no serle suficiente a nuestro igualitarista, pero si la desigualdad analizada no satisface dicho principio, menos puede satisfacer un igualitarismo más estricto.  

Los siguientes dos ejemplos involucran a un igualitarista que es muy favorecido por una distribución determinada. Esto nos permite reflexionar sobre, como afirma el comentario que disparó esta nota, por donde a cada uno “se le escapa la tortuga” de la igualdad. El primer ejemplo es la reforma tributaria de 2006. La reforma genera una desigualdad en tanto el porcentaje de tributación de las diferentes categorías de ingreso difiere y lo hace de forma que quienes están peor no tributan y quienes están mejor tributan mucho. Apliquemos el principio de diferencia: la desigualdad mejora la situación de quienes están peor. Si soy un igualitarista y me encuentro en un grupo favorecido de la sociedad, entonces la reforma va en el mismo sentido que mi ideal moral.

Este igualitarista podría, sin embargo, argumentar que el impuesto es excesivo. En la figura que sigue se observa el promedio para el periodo 1990-2007 del índice Gini de distribución de ingreso y la tasa máxima del impuesto a las personas (IRPF en Uruguay) para diferentes grupos de países [1]. Los datos son del Banco Mundial y los círculos azules son promedios de países agrupados por tipos de capitalismo (Bogliaccini 2011) [2]. Dos conclusiones importantes se desprenden para que este igualitarista ataje la tortuga: primero, existe una correlación entre pagar más impuestos y reducir la inequidad, incluso controlando por nivel de desarrollo. Segundo, que el impuesto a la renta en Uruguay es menor que en los países desarrollados.

El segundo ejemplo atañe a un igualitarista que sea funcionario público y goce de inamovilidad laboral. Esta inamovilidad genera una distribución desigual de los riesgos de empleo de los trabajadores uruguayos. Como sucedió en 2002, cuando el país entra en crisis el desempleo afecta desproporcionalmente al sector privado de la economía. ¿Contribuye esta desigualdad a mejorar la situación de quienes están peor? Ciertamente no, dado que los sectores menos favorecidos de la población tienen empleos mayormente informales y cuentapropistas (Filgueira et al. 2005).

            En conclusión, sugiero que una sociedad que desee avanzar hacia un desarrollo con un componente fuerte de justicia distributiva sin que “se le escape la tortuga” de la igualdad, debe avanzar hacia formulas redistributivas de fuerte gasto pero universalistas, no particularistas. Las formulas particularistas, que en Uruguay abundan, favorecen a los sectores con mayor capacidad de presión, que casi nunca son los que “están tan mal”. Este es, en mi opinión, nuestro principal desafío redistributivo.   

[1] El índice de Gini varía entre 0 y 1, siendo 0 un mundo totalmente igualitario y 1 uno totalmente desigual. En el mundo, los países varían entre más o menos 0.24 (nórdicos) y 0.67 (Sierra Leona).

[2] Nórdicos: Suecia, Noruega, Finlandia, Dinamarca; Mediterráneos: Francia, España, Italia y Portugal; Liberales: US, UK, Nueva Zelanda y Australia; Continentales: Alemania, Holanda, Austria y Bélgica; Asiático: Japón y Corea.    

Bogliaccini, J. Varieties of capitalism in peripheral political economies. Notas presentadas en Conferencia sobre ‘Dualización del mercado laboral en América Latina y Europa’. Chapel Hill, Abril de 2011.

Cohen, G.A. 2008. Rescuing Justice and Equality. Harvard University Press. Cambridge.

Rawls, J. (1971 and) 1999. A theory of Justice. Harvard University Press. Cambridge.

Filgueira, F., Rodriguez, F. Rafaniello, C. Lijstenstein, S y P. Alegre. 2005. Estructura de riesgo y arquitectura de protección social del Uruguay actual: crónica de un divorcio anunciado. Revista PRISMA, no. 21. Universidad Católica del Uruguay.

Gente divina

Uruguay es actualmente un peor lugar para vivir que hace 30 años para quienes valoran vivir en una sociedad relativamente igualitaria. El ingreso medio de la población uruguaya se ha incrementado significativamente, y en virtud de esto se ha reducido la pobreza y la indigencia, pero la desigualdad de ingresos se ha incrementado. Esto último ha sucedido tanto en períodos de crecimiento económico como de recesión y crisis.

Nuestro país es significativamente más desigual que el más desigual de los países desarrollados y que buena parte de los países asiáticos y de Europa del Este.[1] Pero incluso la comparación con la región latinoamericana comienza a resultarnos incómoda. Según un estudio reciente para 17 países latinoamericanos en el período 2000-2007, Uruguay fue de los pocos países (junto a Guatemala, Costa Rica, Honduras y Nicaragua) donde la desigualdad de ingresos aumentó.[2]

En las últimas tres mediciones disponibles (2008-2010), la desigualdad de ingresos evidencia cierta reducción. Resulta probable que el despliegue completo de las políticas aplicadas en el país desde el año 2005 – nuevo sistema tributario, políticas de transferencias de ingresos y cambios institucionales en el mercado laboral – estén explicando en parte la evolución reciente, aunque resta saber en qué medida esta caída en los niveles de desigualdad se consolidará en los años próximos. De todas formas, el futuro no parece muy promisorio. Habiendo prácticamente agotado el repertorio más tradicional de instrumentos de política orientados a reducir la desigualdad - y de implementación menos conflictiva-, ésta todavía se encuentra por encima de los niveles pre-crisis del año 1998. [3]

En este post discuto dos limitaciones importantes de la información disponible en el país para realizar estudios distributivos y analizo sus implicancias en términos de la lectura que puede hacerse sobre la evolución reciente de la desigualdad y de la discusión sobre las políticas redistributivas futuras.

La primera es la inadecuada captación de los ingresos de los sectores de ingresos muy elevados en las encuestas de hogares, debido en especial a los problemas de subdeclaración de los ingresos asociados a la propiedad de capital (intereses, arrendamientos, utilidades, etc). Este es un problema largamente reconocido por los especialistas en estudios distributivos en el país y es común a todos los relevamientos de ingresos basados en encuestas de hogares. En general, cuando se habla de ingresos muy elevados se hace referencia al 0.1% o al 1% de la población de mayores ingresos. Podría pensarse que lo que suceda con este pequeño grupo no tiene efectos sobre el nivel agregado de desigualdad ni sobre su evolución. Sin embargo, los recientes estudios internacionales sobre la evolución de los Top Incomes, que corrigen las estimaciones de encuestas de hogares con información proveniente de las declaraciones de impuestos, muestran que esta apreciación es incorrecta. Por ejemplo, estimaciones realizadas para Estados Unidos para el período 1976-2006 indican que el índice de Gini oficial, estimado a partir de encuestas de hogares, no captó la mitad del incremento de la desigualdad total registrada en ese período.[4] Estimaciones realizadas para Argentina indican que el índice de Gini calculado en base a encuestas de hogares es sistemáticamente inferior al Gini corregido también en base a información tributaria. En cuanto a la evolución, la evidencia para Argentina indica que, una vez que se realizan las correcciones mencionadas, períodos de aparente estabilidad de los niveles de desigualdad fueron en realidad períodos donde la desigualdad se incrementó.[5] La conclusión fundamental de estos estudios es que la exclusión de los sectores de ingresos muy elevados podría conducir a una apreciación distorsionada de lo que efectivamente esta sucediendo con el nivel y la evolución de la desigualdad en un país dado. Esto obliga a evaluar con cautela lo que sabemos sobre la evolución reciente de la desigualdad en Uruguay.

Un segundo problema es que Uruguay carece de información sobre la distribución de la riqueza. Pese a que muchas veces suelen manejarse indistintamente en el debate público, riqueza e ingreso no son conceptos equivalentes y no reportan la misma información sobre el bienestar de las personas. La riqueza en propiedad de un hogar se define como la diferencia entre el valor total de sus activos (inmuebles, tierras, activos financieros, etc) y sus deudas. Las encuestas de hogares no reportan información de este tipo. Conocer la distribución de la riqueza resulta importante por obvias razones de justicia social, ya que una porción importante de la riqueza personal no proviene del ahorro previo sino de las herencias, uno de los mecanismos que expresan más flagrantemente la desigualdad de oportunidades. También existen variados motivos para pensar que elevados niveles de concentración de la riqueza no son buenos para la democracia y la eficiencia económica. En los países que disponen de mediciones sistemáticas, se sabe que la riqueza esta mucho más concentrada que el ingreso y no hay razones para pensar que Uruguay sea una excepción en este plano.

A nivel internacional, las limitaciones comentadas se han comenzado a sortear a través de la realización de encuestas específicas sobre riqueza y situación financiera de los hogares, utilizando técnicas estadísticas apropiadas para asegurar representatividad de los hogares de mayor patrimonio y, como ya se señaló, mediante la utilización de correcciones derivadas de la información tributaria. En general, esto ha sido posible por el trabajo de equipos inter-institucionales integrados por representantes de las agencias de producción de información estadística, institutos de investigación y las agencias de recaudación de impuestos.[6] Un elemento llamativo de la experiencia internacional es que los bancos centrales y los organismos gubernamentales vinculados a la formulación de la política macroeconómica se encuentran entre los principales interesados en la generación de este tipo de información.

Parece evidente que sin intervenciones públicas significativas orientadas a reducir la desigualdad, Uruguay se encamina paulatinamente a tocar la puerta del club de países de ingresos altos con un “gini latinoamericano”. El logro de futuros avances en materia de redistribución dependerá de la capacidad para actuar sobre los fundamentos de base de la desigualdad. Además de apuntar a mejorar el desempeño de nuestro sistema educativo, la agenda redistributiva futura necesariamente deberá ingresar en el estudio de la distribución del patrimonio y de los mecanismos de transmisión intergeneracional del mismo. La posibilidad de establecer mayores niveles de imposición a los sectores de muy altos ingresos tampoco debería quedar excluida. Para evaluar la viabilidad económica de eventuales medidas en estas áreas y construir condiciones de viabilidad política para su implementación se requiere información que hoy no disponemos.

Tenemos un conocimiento razonable de las condiciones de vida de los pobres y de las familias de ingresos medios y medios-altos. Pero sabemos muy poco de lo que sucede con los hogares de ingresos muy elevados y propietarios de patrimonios significativos. Una nueva generación de estudios distributivos en el país debería posibilitarnos entender lo que sucede dentro de las familias ricas del Uruguay.

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**Foto de Cristian Pérez

[1] Gasparini y Lustig, 2011. "The Rise and Fall of Income Inequality in Latin America," CEDLAS, Working Papers 0118, CEDLAS, Universidad Nacional de La Plata.

[2] Lustig y López-Calva (2010), “Declining Inequality in Latin America: a Decade of Progress?”, Brookings Institution Press and UNDP.

[3] Por un análisis de la evolución de la desigualdad en Uruguay en las últimas décadas y una evaluación de los efectos de las políticas recientes ver Amarante V. y Vigorito A.(2011). "Los futuros posibles de la desigualdad de ingresos", en Arocena R. y Caetano G.(comp) La aventura uruguaya. Tomo II. Random House-Mondadori. Montevideo.

[4] Ver Atkinson, Piketty y Saez, 2011. "Top Incomes in the Long Run of History," Journal of Economic Literature, vol. 49(1), pp 3-71.

[5] Alvaredo y Piketty (2010), “The Dynamics of Income Concentration in Developed and Developing Countries: A View from the Top”, en Lopez-Calva y Lustig (eds.), Declining Inequality in Latin America: a Decade of Progress?, Brookings Institution Press and UNDP.

[6] Un esfuerzo relativamente reciente de compatibilización internacional de encuestas de riqueza a nivel de hogares es el Luxembourg Wealth Study (LWS). http://www.lisdatacenter.org/our-data/lws-database/.

La violencia doméstica. Un conflicto a resolver.

El problema de la violencia doméstica contra la mujer ocupa un lugar relegado en el debate público, en general nos importa poco a los ciudadanos, y menos a los políticos que elegimos (claro, después de que los partidos confeccionan sus listas). En el Día Internacional de Lucha contra la Violencia hacia las Mujeres decidí escribir algunas notas con el único objetivo de invitarlos a pensar sobre el tema. Si estamos de acuerdo o no en las opiniones, es de segundo orden. Después de todo, el mayor problema es que reflexionamos poco sobre esto, en especial, nosotros, los hombres del Uruguay.

Hace un tiempo que el país está en un estado de alarma a causa de aspectos relacionados con la criminalidad y la seguridad pública. No dudo que por fundadas razones, es un tema que preocupa y se discute en todos lados. Lo discuten las familias, los amigos, los compañeros de trabajo, los comerciantes, los periodistas, los políticos, y hasta los dueños del capital. Sin embargo, de lo que se habla es de lo que pasa afuera, “en la calle”. Lamentablemente, los hogares uruguayos son también un lugar peligroso para vivir. Son particularmente peligrosos para los niños y para las mujeres. En lo que va del 2011 fueron asesinadas 27 mujeres por violencia doméstica. Ellas son cerca del 70% del total de mujeres asesinadas durante el último año (1). No murieron a causa de hurtos, ni rapiñas. Perdieron la vida como consecuencia de la violencia originada en sus propios hogares.

Todos entendemos que la seguridad debe proveerse como un bien público, cuyo consumo no está restringido, y una vez que se provee en formal universal, cualquiera tiene el pleno derecho y acceso a disfrutarlo. Pero estamos muy lejos de concebir como un bien público a la protección contra cualquier tipo de violencia doméstica. Por el contrario, estamos llenos de mitos y creencias, cuyo supuesto básico es que se trata de un bien que debe ser provisto en forma privada.

El razonamiento más patético asume que las propias mujeres víctimas de la violencia son aquellas que deben hacerse responsables y tomar medidas para salir de la situación en la que están. Ciertamente, las victimas de la violencia doméstica reaccionan todo lo que pueden cuando el estado brinda las mínimas posibilidades. Las denuncias por violencia doméstica han aumentado dramáticamente entre 2005 y 2011. No solo se multiplicaron por más de 2 veces en números absolutos, sino que además pasaron de representar el 30% de las denuncias por delitos totales contra las personas en 2005, al 60% entre en 2011 (ver gráfico (1)). ¿A que se debe un crecimiento tan acelerado? En mayor medida, a que Uruguay aprobó recién en 2002 una ley de violencia doméstica (Ley 17.514) que dispone de algunos mecanismos para facilitar el acceso a la justicia y la protección al denunciante.

Pero el sistema no funciona. Las víctimas reportan denuncias pero no logran ni las audiencias, ni las pericias legalmente estipuladas, ni el control de las medidas de protección dictadas. Del total de asuntos judiciales iniciados por violencia doméstica en 2009, casi el 80% no llegaron a una audiencia evaluatoria, donde el juez debe entrar en contacto con la víctima y analizar el funcionamiento de las medidas dispuestas. Solo en aproximadamente un quinto de los casos iniciados se realizan pericias médicas, siquiátricas, sicológicas o sociales. Entre 2004 y 2010 hubo solo 787 procesamientos por violencia doméstica (2).

Los equilibrios de poder dentro de los hogares, la distribución de las capacidades de negociación y los niveles de autonomía son aspectos que importan para explicar la violencia doméstica. Pero algunos mecanismos no son tan evidentes. Por ejemplo, hay quienes argumentan que mujeres con mayores niveles de autonomía pueden recibir más ataques de sus esposos cuando estos últimos ven a la violencia como su último recurso de control(3). También se ha dicho que la legislación que estipula el arresto obligatorio frente a las denuncias de violencia conyugal puede terminar induciendo mayores niveles de homicidios, o bien porque las víctimas reportan menos denuncias y están más desprotegidas, o porque los abusadores responden al arresto con mayor violencia en el futuro(3). Estos resultados pueden ser provocadores para los ojos de algunos. En último caso, nos muestran lo difícil que resulta hacer políticas para proveer de determinados bienes públicos que afectan positivamente y negativamente a distintos miembros de un mismo hogar.

Cuando una política provee un determinado bien de forma universal pero solo un grupo de la sociedad necesita consumirlo en forma intensa, esa política implementada es altamente redistributiva. Ese es el caso de la educación, por ejemplo, que beneficia desproporcionalmente a los hogares más jóvenes. Pero en lo que refiere a la violencia doméstica, se trata de un problema mucho más complicado. Allí es necesario distribuir costos y beneficios al interior de los hogares. Mi opinión es que es necesario incentivar la destrucción y creación de hogares. Es decir, reducir el costo del divorcio.

El divorcio es un importante remedio contra la violencia. Hay sin embargo, aspectos distributivos que atentan contra el mismo. Las mujeres tienen situaciones desventajosas en el mercado de trabajo y generalmente la legislación hace que los empleadores discrimen “estadísticamente” contra ellas. En la medida que los aportes económicos masculinos al hogar son desproporcionalmente altos, se reduce la utilidad del divorcio para las mujeres. Pero también se reduce su poder sobre división del trabajo en el hogar, lo cual reduce la utilidad de divorcio para lo hombres. Esto se agrava con el paso de tiempo. La permanencia en situación de dependencia económica por parte de la mujer atenta contra el desarrollo de sus calificaciones y acumulación experiencia laboral. Desde la economía política hay estudios que dicen que el divorcio es menos probable cuanto más ventajas de calificaciones especializadas tiene el hombre sobre la mujer. Más aún, la oferta de empleos públicos de bajas calificaciones aumentan las tasas de divorcio en economías que demandan trabajos muy especializados (5).

Pero se necesitan mujeres que representen a las mujeres. Por ahora, el gobierno de los hombres no ha hecho mucho más que algunos cambios marginales y salir a repartir volantes a calle.

(1) Ministerio del Interior (www.minterior.gub.uy).

(2) Provisión de información pública sobre violencia doméstica y maltrato infantil por el Poder Judicial. Informe elaborado por el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública y la Red Uruguaya contra la violencia doméstica y sexual. Montevideo, Noviembre de 2011.

(3) Eswaran, Mukesh y Nisha Malhotra. (2011). “Domestic violence and women’s autonomy in developing countries: theory and evidence”. Canadian Journal of Economics. Vol. 44, No. 4.

(4) Bowlus, A.J., y S. Seitz (2006) “Domestic violence, employment, and divorce”. International Economic Review 47, 1113–49

(5) Iversen, Torben, Frances Rosenbluth, y David Soskice. “Divorce and the Gender Division of Labor in Comparative Perspective”. Social Politics: International Studies in Gender, State and Society - Volume 12, Number 2, Summer 2005, pp. 216-242.

No es solo una perra

En una pequeña población sobre las orillas del Río Uruguay, cuatro jóvenes de aproximadamente quince años, Kevín, José y Nahuel (de quienes podría darles la dirección, teléfono, nombre de sus padres y datos que hagan falta) asistidos por una camarógrafa improvisada, mataron a golpes a una indefensa perra callejera. Si el lector es uruguayo posiblemente ha visto hasta el cansancio, gracias a los medios de comunicación locales, el vídeo que muestra a los menores apaleando al animal. Si el morbo es lo suyo, puede derechamente ir al original aquí. Es desagradable, y triste. Pero más triste es la historia de como llegaron ahí, y como yo me enteré de esto, en particular de todos los detalles de la vida de estos jóvenes. En este post quiero reflexionar sobre el rol de las redes sociales y los medios de comunicación en este caso, así sobre cómo operan los ciclos de atención ciudadana y los riesgos de dejarse llevar por la "alarma pública".

"El mundo de Facebook"

Aunque al Presidente Mujica y la primera senadora Lucia Topolansky eso del "mundo del facebook" sea algo de la modernidad y no les vaya, Facebook es la red social con mayor penetración en Uruguay, con aproximadamente un 41% de la población registrado en ella. Al anquilosado Uruguay le cuesta entenderlo, pero "el mundo digital" es bastante real y tangible. Tan bien operan estas redes que a escasas horas de estar el vídeo en línea, varias reacciones se habían detectado en facebook y twitter. Los medios de comunicación en este caso llegaron "tarde" a la noticia y cómo comienza a ser la tendencia a nivel mundial, (para un ejemplo ver el uso de twitter durante las protestas de Londres) comienzan a nutrirse de lo que las redes dicen, para junto con un trabajo de edición (que le dicen periodismo) brindar una información relativamente confiable. Nada de eso pasó en este caso en Uruguay. Los medios de comunicación mostraron el material sin edición, sin contexto, violencia por la violencia misma. Simplemente fueron eco de la red social y no una fuente de información. Algunos periodistas "reflexionaron" sobre el tema, vía twitter, como es el caso de Paola Botti (de quien no tengo ni dirección ni teléfono, ni datos sobre su vida, a diferencia de los tres menores "atacantes"), qué cuestionó : "...acaso el asesinato de una mascota va a quedar impune?" (sic). Si bien los informes iniciales eran contradictorios la perra era, en principio, mascota de nadie, una de las tantas habitantes de las calles en Uruguay.

Obviamente el can no merecía morir de esa forma, pero la rigurosidad periodística faltó a la cita. No es que esté mal mostrar imágenes crudas en los medios, de hecho en este documental de la BBC se muestra, con lujo de detalles, un proceso de eutanasia. La escena es cruel, pero educa y aporta mucho en el contexto que se da, a un debate pesado. Nada de eso pasó en el caso uruguayo.

Mientras tanto, en el "mundo del facebook" varios grupos se formaban para denunciar la atrocidad y compartir los nombres, números de teléfono y detalles de la vida personal de los agresores. Dentro de los comentarios que se pueden monitorear hay amenazas de muerte, pedidos de "justicia", propuestas para "que les hagan lo mismo" y un buen número de comentarios sobre lo buenos que son los perros. Si las autoridades de Uruguay, uno de los primeros países en oponerse a la pena de muerte, hubieran seguido al consejo de algunos, la plaza de Nueva Palmira hubiera sido escena de una lapidación. Por suerte, el linchamiento y lapidación fueron solamente online. En esto Lucía y el Pepe tienen razón, todavía sigue siendo el mundo del facebook.

El contexto que faltó, la agenda de mascotas, y el ciclo de atención

¿Que faltó decir en este debate? Lo obvio. Si uno mira el vídeo (cosa que tuve que hacer parcialmente para escribir esto) se da cuenta que hay fuertes indicios de un comportamiento que requiere atención de un psiquiatra. La profesional prensa nacional no atinó nunca a hacer una búsqueda de google con las palabras "crueldad animal y violencia". El tercer resultado ya indica la conexión entre estos hechos, la psiquiatría y las posibles implicancias en términos criminológicos. Si la busqueda se hace más en serio, en inglés existe una literatura robusta que afirma que estos hechos deben ser tratados con cautela pues existe una correlación fuerte entre maltrato animal (o propiamente crueldad) y cierto tipo de delitos. Para ser justo con la prensa uruguaya, bastaba con preguntarle a alguien que supiera un mínimo del tema para poder elaborar sobre lo que los chicos no son: asesinos. Claro que tras este proceso que han vivido y viven, el futuro que ya no es promisorio, luce mucho peor. Han sido estigmatizados, humillados y acosados. De paso, también se habla de todos "los menores" que andan rapiñando por Uruguay, esos jóvenes sin conciencia. Por las dudas, el pérfil del menor conflictivo de Montevideo probablemente diste bastante de estos chicos. Sin embargo tal vez se parezcan en que vienen de familias pobres, que viven al día, que no tienen demasiada educación ni el lujo de relfexionar sobre los derechos de sus mascotas, pero que de todas formas "aceptaban"que se castigue e interne a sus hijos.

Mientras tanto un ilustre grupo de ciudadanas y ciudadanos pide con clamor que se haga justicia y se respete la ley qué regula la tenencia responsable de animales, así como que se la regule. Ellos salen en la televisión, con pancartas y aire justiciero. Este es un típico caso, sacado casi de libro (Kingdon, 1984), de un evento que dispara una agenda que era bastante liminar como la protección de las mascotas. Y digo mascotas, porque si bien la ley es más amplia, la mayoría de los integrantes de estos movimientos se preocupan por perros, gatos y ocasionalmente los pobres caballos que andan por Montevideo. No es que no les asista razón en reclamar una mejor regulación y más recursos, pero ni la perra era una mascota ni la crueldad a los animales no se limita a los perros. ¿Están estos grupos preocupados por cómo se mata a las vacas que contribuyen al popular asado uruguayo? ¿Y los estándares para matar pollos y gallinas? Tal vez no sean mascotas, pero ya que estamos en tren de morbo, y si usted es una de esas almas caritativas, podría empezar a pelear por los derechos de estos animales en Uruguay Vea el vídeo, es menos pornográfico que el de la perra.

Finalmente queda el tema del ciclo de atención de la ciudadanía, el cuál en general se caracteriza por un período de pre descubrimiento del tema, descubrimiento, excitación, acción y eventualmente olvido del tema, con posteriores replanteos. Si bien la opinión pública pesa en muchas cosas, generalmente una vez que el gobierno es percibido como "haciendo algo" al respecto (algo como encerrar a los menores), el planteo pierde fuerza y la política pública, a menos que sea sólida y tenga sustento en la propia estructura gubernamental, no se modifica o varía levemente. Este tema va a pasar, y quienes reclaman vehementemente por recursos para una Comisión inoperante, seguirán exhibiendo su compasión hacía los pobres animales, pero tendrán magros resultados. Lamentablemente, el ciclo de atención deja efectos residuales, sobre todo para estos jóvenes "criminales".

La verdadera alarma pública: Uruguayos indignados

El concepto de alarma pública, es aplicado en materia penal y es un concepto jurídico indeterminado, y seguro algún penalista podría decir que es parte de lo que se conoce como un "tipo penal en blanco" (no se trata de fútbol, sino, en lenguaje llano, de una descripción de un comportamiento que se considera "ilegal" de forma ambigua) y es la razón por la cual los jóvenes han sido recluidos. Alarma pública, es en efecto lo que ha pasado en el mundo del facebook, en las manifestaciones en Montevideo y en el propio pueblo. El juez de la causa debe ponderar que hacer con ellos, y mi argumento es que si los interna no es porque la "sociedad esté indignada" sino por la necesidad de protegerlos. El delito no es claro (porque no es un delito, por más repugnante que sea lo que hayan hecho) y tal vez configure una falta, aunque quiero ver como el juez hará para encuadrar el comportamiento. Por otra parte si se me ocurre una serie de delitos que han cometido quienes compartieron sus nombres, direcciones y teléfonos e incitaron a otros a matar a estos jóvenes, en facebook.

Obviamente estos chicos precisaban ayuda, una mano y de hecho uno de ellos ya estaba en tratamiento. En su lugar obtuvieron odio, el comportamiento de una turba agresiva y "justiciera" , dispuesta a darlo todo por sus mascotas, pero sin ni siquiera una agenda digna de respeto en términos de derechos de los animales. Caso raro el de Uruguay, el tan "europeo" país del sur, donde habiendo casos de corrupción flagrante en múltiples profesiones, diversos temas ambientales en la mesa y ciertamente fallas enormes en sus servicios públicos, se indigna con un grupo de jóvenes, posiblemente enfermos, de un pequeño pueblo. Igual que Suecia, pero al revés. Alarmante.

Referencias

Downs, Anthony, Up and Down with Ecology-the Issue-Attention Cycle , Public Interest, 28. (1972:Summer) p.38.
Kingdon,(1984) Agendas, alternatives and public policies, Ed. Longman.
Para saber más sobre crueldad animal y violencia juvenil siga este linkSecond ed. NY: Addison-
La foto es del autor "Sueño" escultura del islandés Einar Jonnson
Nota: Como abogado y previo a recibirme participé en actividades de defensa por los derechos de los animales, en particular perros.

Una educación de tránsito lento

Nuestro sistema educativo viene diseñando un conjunto de programas relativamente novedosos orientados a fortalecer la transición de los alumnos desde la escuela primaria hacia el ciclo medio básico[1]. Todas estas iniciativas implican alguna forma de coordinación institucional entre distintos consejos de la ANEP (primaria, secundaria, educación técnico-profesional) y algunas de ellas, incluso, con otros organismos estatales como el Ministerio de Desarrollo Social. Aunque ha ocasionado relativamente pocos movimientos en las siempre turbulentas aguas del debate público, se trata probablemente de una de las noticias más auspiciosas de los últimos tiempos en relación a nuestra educación y a nuestros intentos por mejorarla. Parecería que finalmente hemos empezado a reaccionar –con un delay de algunas décadas, cierto- a un problema grave que hasta recientemente ni siquiera lográbamos enunciar, a pesar de que las evidencias estallaban ante nuestros ojos.

Todos los sistemas educativos del mundo se estructuran, de un modo u otro, sobre la base de un conjunto de transiciones entre grados y niveles académicos jerárquicamente organizados. La primera escolarización, la transición entre el nivel inicial y primario, entre la escuela y el liceo o UTU, entre la educación media y la superior constituyen en cualquier lugar y para la mayoría de las personas puntos de inflexión que comportan cambios más o menos dramáticos: en las expectativas asociadas a cada etapa, en las reglas de juego -incluidos los derechos y obligaciones-, en los formatos institucionales en que se organiza la educación o más concretamente en los propios centros a los que asisten los estudiantes, por mencionar los más evidentes. En otras palabras, las transiciones son por definición momentos particularmente críticos en la carrera de un alumno.

Uruguay no constituye un caso excepcional en este sentido. Sin embargo, la forma por demás sui generis en que hemos decidido organizar nuestro sistema educativo, en torno a un ente autónomo que se estructura en consejos desconcentrados, ellos mismos con altas autonomías, parece haber conspirado para que los efectos no deseados de las transiciones se maximicen, a costa de buena parte de nuestros estudiantes. Esta estructura ha favorecido que las orientaciones de política se hayan centrado, con mayor o menor acierto, en cada ciclo o modalidad pero con muy escasos grados de articulación respecto a los restantes. No se comprende de otra forma, por mencionar un ejemplo paradigmático, por qué el formato escolar óptimo que hemos encontrado para los niños de once años sea el de un maestro por alumno durante cuatro horas diarias los cinco días de la semana, pero que, a los doce, entendamos que resulta más conveniente aumentar el número de docentes a más de una docena. Solo este cambio, casi sin lugar a dudas el más abrupto de la carrera escolar, requiere de parte de los estudiantes el desarrollo de la capacidad de auto-administrar sus procesos de aprendizaje y sus estrategias de estudio (doce docentes, doce cuadernos, doce libros de texto, doce escritos…) y de integrar y dar coherencia a unos contenidos que se le ofrecen en forma ampliamente compartimentada y en base a criterios en el mejor de los casos coordinados pero no siempre comunes. Por alguna razón que no parece sustentarse ciertamente en la teoría pedagógica, hemos asumido que este aprendizaje, tanto o más complejo que los que exigen de por sí los cursos de Matemática o de Historia, lo realizará naturalmente el alumno en algún momento de sus felices vacaciones, entre el último día de escuela y el primero de liceo o UTU.

No existe ninguna razón sustantiva para suponer que los alumnos sean capaces por sí solos de superar con éxito estos cambios abruptos en el tipo –y no solo en el nivel- de exigencias que se les plantea en cada una de las transiciones. De hecho, todo indica que, en buena parte de los casos, no lo son. La evidencia disponible reafirma las enormes dificultades que experimentan los estudiantes uruguayos en cada una de las transiciones a que deben hacer frente en sus trayectorias escolares. En particular, el tránsito entre la escuela primaria y la educación media básica parece concebido como una broma de pésimo gusto. La proporción de muchachos que no logran superar con éxito el 1er. año en los liceos públicos del Uruguay es quince veces mayor –sí, quince, no es un error de tipeo, lamentablemente- a la de los alumnos que repiten 6º grado de primaria: cerca del 30% frente a menos del 2%, a pesar de que se trata casi exactamente de las mismas personas tres meses más tarde. En Montevideo, el panorama es sensiblemente más crítico: la repetición en 1º de liceo supera el 40%, es decir, es tan alta como la denunciada por la CIDE como una de las mayores de América Latina para la educación primaria… hace medio siglo. Esto supone que secundaria “genera” en un solo año la misma cantidad de rezago escolar que la acumulada a lo largo de todo el ciclo primario (de acuerdo a la Dirección de Investigación, Evaluación y Estadística de Codicen, aproximadamente el 30% de los alumnos de 6º grado tiene siete o más años de escolarización, en lugar de los seis que corresponderían a una trayectoria normativa). Las estimaciones realizadas en base a las encuestas de hogares indican, por su parte, un salto abrupto en la probabilidad de abandono escolar o desafiliación entre el egreso de primaria y la aprobación del primer grado en media y otro salto similar al ingreso al segundo ciclo.

A pesar de todo, hasta ayer las políticas educativas rara vez se han orientado a generar las condiciones mínimas para que estas experiencias resulten menos traumáticas. Los incipientes programas referidos al principio de la nota se orientan, básicamente, en el sentido correcto. Han visualizado un problema sustantivo y han comenzado a avanzar en la articulación de programas. No es poco, ciertamente. Habrá que esperar para valorar sus impactos, eventualmente ajustar lo que sea necesario y acumular aprendizajes institucionales sobre la marcha, siempre y cuando tengamos la sensatez de no discontinuarlos a la primera de cambio, como lamentablemente hemos hecho tantas veces en los últimos años.

Dicho lo cual, me pregunto si las políticas de transición serán capaces, de no mediar otras transformaciones importantes en la organización propia de cada uno de los ciclos, de contrarrestar la estructural desarticulación entre la enseñanza primaria y la educación media. En este plano, me temo que es difícil por ahora visualizar señales que alienten a mirar la mitad llena del vaso.

[1] Entre otros, cabe destacar el programa Interfase-Liceos Abiertos y el Plan de Tránsito entre Ciclos Educativos.