Razones y personas: repensando Uruguay: 2013

PISA, las mujeres y las matemáticas

Foto: Camila Dominguez

Los primeros días de diciembre se dieron a conocer los resultados de las últimas pruebas PISA. Asumo que no necesitan presentación porque en las últimas semanas han tenido un gran protagonismo en la prensa uruguaya. El lector de esta nota seguramente se haya aburrido de escuchar o leer en el último mes dramáticos titulares sobre la cantidad de escalones que perdió Uruguay en el último ranking de las pruebas PISA. También se habrán cansado de escuchar y leer las otras voces extremistas que pretenden restar dramatismo a los resultados con otra tan pobre y no menos dramática sentencia: la de que estas pruebas no sirven para nada porque son creadas por los países del imperio para consolidar el sistema capitalista.

En esta nota quisiera poner énfasis en un resultado sobre el cual no se suele poner énfasis, pero que ilustra la potencialidad de las pruebas PISA como herramienta de análisis e investigación en diversas áreas, y en particular, la ventaja que supone el contar con una herramienta que permita comparar de manera homogénea resultados en pruebas educativas entre diversos países.

El resultado al que me refiero tiene que ver con las diferencias que se observan en las distintas disciplinas cuando se analizan los resultados por género. Las pruebas PISA revelan que existen diferencias en el desempeño de los estudiantes según género en las diferentes disciplinas evaluadas. En general, mientras que a las mujeres les suele ir sistemáticamente peor que a los varones en matemática, esa brecha se revierte cuando se miden las competencias en lenguaje, mientras que no existen diferencias significativas en ciencias.

Me centraré en las diferencias por género en las pruebas de matemáticas. Como se ilustra en el siguiente gráfico, si bien la brecha de género en matemáticas es bastante generalizada existen diferencias sustantivas en la magnitud de la brecha. Mientras que en algunos países las mujeres lo hacen mucho peor que los varones en matemática, en otros las diferencias no son tan sustantivas y en algunos pocos, incluso, las mujeres lo hacen mejor.

Fuente: Elaboración propia en base a datos PISA 2012.

Un aspecto interesante es que no suelen observarse las mismas diferencias cuando el desempeño en estas disciplinas se evalúa, no en la adolescencia, como lo hace PISA (a los 15 años) sino a edades más tempranas. Por ejemplo, si comparamos el desempeño en matemática entre los países que participaron en las pruebas PISA y también en las pruebas SERCE[1] (estas últimas evalúan el desempeño de estudiantes en tercer grado de escuela), se observa que las diferencias suelen aparecer o exacerbarse con la edad.

Fuente: elaboración propia en base a datos PISA 2012 y SERCE 2006

Estas diferencias en el desempeño educativo por género, especialmente el hecho de que las mujeres se desempeñen peor en matemáticas, viene siendo investigado desde hace mucho tiempo desde las más diversas disciplinas. Las primeras y más antiguas explicaciones provienen de la neurociencia, y apuntan a diferencias biológicas, ya sean genéticas, hormonales o incluso de composición cerebral entre hombres y mujeres[2]. La posibilidad de diferencias biológicas es todavía estudiada y no se puede descartar que en algún grado tales teorías tengan algo que explicar. Ahora bien, salvo que existan diferencias biológicas importantes entre hombres y mujeres de diferentes orígenes, estas teorías no pueden explicar por qué, como muestran los datos PISA (esos datos creados por el imperio para consolidar el sistema capitalista), en algunos países mujeres y varones logran desempeñarse de la misma manera en matemáticas mientras que en otros países existen diferencias sustantivas. Tales diferencias no pueden sino explicarse por diferencias entre países ya sea en los procesos de socialización (formación de estereotipos), en las estructuras de incentivos para esforzarse más en una u otra disciplina y/o en las oportunidades económicas futuras [3]. Al respecto, en un artículo publicado en la revista Science[4] un grupo de investigadores vinculó las brechas por género en las pruebas de matemática con diversas medidas que intentan capturar el grado de igualdad de género de un país y encontraron que en aquellos países con una cultura más igualitaria para ambos géneros las diferencias entre niños y niñas en matemáticas suelen ser mucho más bajas.

Muchos se preguntarán por qué debería ser un motivo de preocupación que las mujeres se desempeñen peor en matemática que los varones. Es una pregunta válida. Una razón es que si bien las mujeres han ido ganando terreno en los años de escolarización, aún siguen estando muy subrepresentadas en las profesiones con fuerte contenido científico, como las ingenierías. Estas profesiones suelen tener una remuneración por encima de la media y podrían explicar, en parte, las diferencias salariales por género. Otra razón es que la formación de capital humano en estas áreas suelen ser de sustancial importancia para el desarrollo económico de un país.

En suma, en materia de diferencias por género, los datos PISA nos vienen a contar que no pueden explicarse por la biología y que por tanto hay un amplio espacio de actuación para las políticas públicas.

[1] Las pruebas SERCE son un estudio comparativo de desempeño similar a PISA que se realiza entre países de América Latina entre estudiantes en edad escolar (3º y 6º grado). http://www.unesco.org/new/es/santiago/education/education-assessment/second-regional-comparative-and-explanatory-study-serce/.

[2] Wilder y Powell (1989) y Penner (2008) ofrecen una revisión muy completa de estas explicaciones.

[3] Existe una literatura muy amplia que analiza la influencia de factores sociales en el desempeño educativo por género. Por ejemplo, existe evidencia de que el ambiente de aprendizaje influye, ya que cuando niñas y niños son educados de forma separada, las diferencias de género en matemática se reducen (ver por ejemplo los trabajos Booth et al. 2011; Booth and Nolen 2012; Mael et al. 2005, Billger 2002. Otras teorías apuntan a diferencias en el tratamiento por parte de los educadores (Heller and Parsons 1981; Leinhardt, Seewald, and Engel 1979; Parsons, Adler, and Kaczala 1982), o de los padres (Muller 1998; Bouffard and Hill 2005; Bhanot and Jovanovic 2005).

[4] Guiso et al (2008), Culture, Science and Math.

Propiedad intelectual: ¿endurecer su protección o socializarla?

Varios episodios recientes han puesto en el tapete la cuestión de los derechos de propiedad intelectual (DPI) en Uruguay. A mediados de año, la polémica se encendió por un artículo, incluido y luego retirado de la ultima Rendición de Cuentas, que extendía la protección de los derechos de autor de 50 a 70 años post mortem. Hace un mes, la clausura de los locales de fotocopias frente a Facultad de Derecho puso en evidencia la tensión entre el acceso a libros y materiales de estudio y los derechos de autor y, fundamentalmente, los intereses conexos de las editoriales. La cuestión de los DPI emergió con fuerza en el marco de la discusión sobre la conveniencia de firmar un tratado de libre comercio con EEUU en el primer gobierno del FA. En parte, la resistencia al acuerdo se apoyó en una evaluación de los efectos potencialmente negativos sobre el desarrollo tecnológico y cultural del país que tendrían las estrictas normas de protección de la propiedad intelectual que EEUU suele imponer en este tipo de tratados. En alguna medida, estas son manifestaciones locales de uno de los debates probablemente mas importantes que se están procesando en el ámbito internacional.

Los DPI son un conjunto de normas jurídicas que restringen el acceso libre a diverso tipo de creaciones humanas, incluyendo la propiedad industrial (invenciones , patentes, marcas) y los derechos de autor sobre obras literarias y artísticas. En este ultimo caso, se incluyen también derechos conexos a los del autor, como el derecho de editoriales o discográficas a efectuar copias de una determinada obra a partir de la concesión del autor.

La justificación económica de estas normas es que sin ellas no habría incentivo alguno a la creación. Confiriendo al creador un monopolio temporal sobre las condiciones de uso de su creación, se garantiza en términos dinámicos que exista una motivación para incurrir en esfuerzos creativos. El tipo de bienes sobre los que se aplican las normas de propiedad intelectual tienen algunos atributos particulares. En general se trata de bienes donde el costo de producir la primera unidad es alto pero, luego, el costo de producir cada unidad adicional, esto es el costo marginal, es relativamente bajo o insignificante. Pensemos en un libro, una obra musical, un software, un medicamento. Los costos de concepción, diseño e investigación inicial se incurren para producir la primera copia. Precisamente, las patentes, copyright y otras formas de DPI están pensadas para excluir del acceso a este tipo de bienes sin pagar a quien incurrió en el costo de la primera copia.

Sin embargo, el consenso tradicional respecto a las bondades de la propiedad intelectual se viene resquebrajando. Dado que los derechos de propiedad intelectual no sólo confieren el derecho a comercializar los activos sino a regular su utilización como insumo en la producción de otros bienes, pueden constituir un importante desincentivo a innovaciones ulteriores. Estos derechos impiden la difusión inmediata de información socialmente valiosa y restringen del dominio público el uso de nuevas ideas. De esta forma, su efecto neto sobre la innovación es al menos ambiguo. Esto se vuelve particularmente grave dada la tendencia a reclamar derechos de propiedad sobre innovaciones cada vez más distantes de la aplicación comercial y cercanas al dominio científico básico. Asimismo, derechos de propiedad excesivamente dispersos y fragmentados sobre activos intelectuales de carácter complementario pueden tender a la duplicación ineficiente de esfuerzos de investigación y desarrollo.[1] También es cierto que las personas no sólo desarrollan actividades creativas por los beneficios materiales que puedan obtener. Resulta probable que para un gran número de científicos, artistas, escritores los incentivos materiales no tienen la misma importancia motivacional que en el caso de la propiedad industrial.

La evidencia indica que los efectos de la propiedad intelectual son al menos dudosos. En el ámbito de la propiedad industrial, el endurecimiento de los regímenes de patentes conduce a una intensificación de la actividad de patentamiento que no necesariamente se asocia con innovación y mayor productividad.[2] Un endurecimiento de la protección de los DPI hace que los productos se vendan a un precio superior a su costo marginal y que, por tanto, mucha gente no pueda acceder a ellos. Los medicamentos ofrecen un ejemplo bien conocido sobre las patologías asociadas al sistema de patentes. Los diferenciales de precio exorbitante entre los fármacos de marca y las versiones genéricas y las presiones de las multinacionales farmacéuticas por hacer valer sus patentes ponen en riesgo el acceso a tratamientos y medicinas en los países pobres, introduciendo delicados dilemas normativos vinculados al enforcement estricto de los DPI.

Existen experiencias exitosas ya muy conocidas y de uso extendido que demuestran que la imposición de derechos de propiedad exclusivos no es la única alternativa para incentivar el esfuerzo creativo. Un ejemplo es Wikipedia, la enciclopedia más importante del mundo en este momento. Sus contenidos se generan a partir de colaboraciones voluntarias de editores y el acceso a los mismos es totalmente libre para quien disponga de conexión a Internet. La calidad de Wikipedia parece ser similar a la de sus competidoras convencionales.[3] Otro ejemplo es el software libre y de código abierto: un régimen de propiedad comunal que parece no enfrentar tragedia alguna. Estos sistemas parecen economizar costos de procesamiento de la información necesaria para trabajar en los distintos proyectos de desarrollo de software y ser capaces de combinar a menor costo un mayor número de agentes y recursos. Bajo esta modalidad, los desarrolladores de software no pueden apropiarse directamente de beneficios a través de derechos de propiedad intelectual. Sin los incentivos de la propiedad, el sistema funciona. De esta forma, redes internacionales de desarrolladores motivados por una diversidad de razones (hobby, motivación político-ideológica, reputación, negocios conexos, desarrollo de habilidades) parecen ofrecer una capacidad para probar, mejorar y desarrollar servicios de software que no tiene nada que envidiarle a la de los grandes productores industriales del sector.[4]

El Premio Nobel de Economía Kenneth Arrow ha señalado que podría no ser posible ni deseable establecer derechos de propiedad sobre la información: "(...) la información es un recurso fugitivo.... Comenzamos a enfrentar la contradicción entre el sistema de propiedad privada y de adquisición y diseminación de la información (...) Podríamos observar una creciente tensión entre las relaciones legales [derechos de propiedad] y los determinantes económicos fundamentales".[5] Lo que parece una evidente analogía con la teoría de la historia delineada por Marx, no es otra cosa que el reconocimiento de que las tecnologías de la información han reducido notablemente los costos de crear, almacenar, diseminar y compartir información. Esto vuelve ilusoria, costosa y hasta inconveniente la estrategia de mano dura en relación a la protección de la propiedad intelectual. En este sentido, algunos reclamos propietaristas parecen reflejar intereses asociados a actividades conexas a la creación que el desarrollo de la tecnología puede volver superfluas sino se reconvierten radicalmente.

Hace varios meses, en ocasión del Día Mundial de la Propiedad Intelectual, la Dirección de Marcas y Patentes del Ministerio de Industria señalaba en su pagina web que "el Día Mundial de la Propiedad Intelectual ofrece cada año una excepcional oportunidad para encontrarse con otros interesados en la materia, de todo el mundo a fin de señalar, discutir y demostrar cómo el sistema contribuye al florecimiento de la música y las artes y a fomentar la innovación tecnológica que contribuye a mejorar nuestro mundo". Qué debe hacer un país pequeño como Uruguay en un tema complejo como este no es evidente. Pero a la luz de las polémicas teóricas y de la evidencia antes comentada, debiéramos esperar "festejos" mas sobrios en el futuro, ya que sencillamente no parece haber mucho que festejar.

* Foto: Valentina Costantini

[1] Estas y otras perspectivas criticas sobre propiedad intelectual pueden verse en Boldrin y Levine, 2008. "Against Intellectual Monopoly", Cambridge University Press; Pagano y Rossi, 2004. "Incomplete Contracts, Intellectual Property and Institutional Complementarities", European Journal of Law and Economics (V. 18 n 1, 2004 pp. 55 -76).

[2] Un panorama completo de la evidencia disponible se ofrece en Boldrin y Levine, 2013. "The case against patents". Journal of Economic Perspectives—Volume 27, Number 1—Winter 2013—Pages 3–22.

[3] Por ejemplo, parece no haber diferencias significativas entre la cantidad de errores reportados en Wikipedia y la famosa Enciclopedia Británica. Ver Giles (2005) “Special Report: Internet encyclopaedias go head to head” Nature 438, 900-901.

[4] Una buena discusión de la lógica económica de software libre puede verse en Benkler, 2002. “Coase's Penguin,or Linux and the Nature of the Firm”, 112 Yale Law Journal 369.

[5] Arrow, 1996. “Technical Information and Industrial Structure", Industrial and Corporate Change, Vol 5 (2), 1996.

¿Quién define los criterios de evaluación de la investigación en ciencias sociales en Uruguay?

En el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) se han registrado y evaluado poco más de 1.600 investigadores, 1382 de ellos activos¹, y para 2013, se prevé una ejecución de USD 6.800.000 en el SNI². Todos los indicadores muestran que la investigación científica en Uruguay ha aumentado y que un aspecto central de ello es el aumento en el número de investigadores. Así como también, la posibilidad creciente que tienen, no sólo por la existencia del SNI, de dedicarse a la investigación. No obstante, más allá de que estos datos son alentadores aun son necesarios muchos más investigadores para que la ciencia, la tecnología e innovación (CTI) contribuyan de manera sustantiva al desarrollo económico y cultural en Uruguay³.

Hay muchos aspectos para debatir sobre este punto, desde la forma de organización de la investigación, la estructura de gobernanza para las políticas de CTI, los instrumentos para promover la investigación y la innovación, la articulación de la agenda de investigación con las necesidades sociales y productivas, y así podría seguir enumerando al menos una decena de temas de similar relevancia. Entre esos temas, está la discusión sobre los mecanismos de evaluación de la investigación científica.

El SNI es un sistema de promoción y estímulo de la investigación. El objetivo básico es promover la investigación, y estimular la dedicación intensiva a esa actividad, en el entendido que la generación de conocimiento mediante la investigación científica y tecnológica es un recurso básico para el desarrollo nacional. Hay dos mecanismos de estímulo para los investigadores registrados en el sistema. Uno económico, que no reemplaza la principal fuente de ingresos de los investigadores, pero que otorga un monto no despreciable todos los meses. Otro, probablemente más importante para la mayoría de los investigadores, consiste en un estímulo simbólico, el SNI otorga -aunque cuestionado por algunos investigadores- una suerte de "carta de ciudadanía". Estar registrado en el sistema supone ser ciudadano de una comunidad que se distingue porque se dedica a la investigación científica y académica.

El sistema funciona desde 2008 mediante convocatorias periódicas, en las que se evalúa a quienes se presentan, se los acepta o rechaza, y en caso de ser aceptados se los categoriza, a los investigadores activos, según cuatro niveles. Los evaluadores son investigadores categorizados en los niveles más altos del sistema. En el caso de las ciencias sociales, hay 282 investigadores categorizados. Es la segunda área en número de investigadores, luego de las ciencias naturales, y representa a algo más del 20% del total de investigadores activos. El área de ciencias sociales del SNI abarca las disciplinas de Economía, Sociología, Ciencia Política, Antropología, Historia Económica, algunas ramas de la Psicología y otras ciencias sociales.

Hace poco cerró una nueva convocatoria a todas las áreas del SNI que incluía la evaluación para la renovación de la mayoría de los investigadores activos. Por mera casualidad no me tocaba a mi ser evaluado, lo cual me llevó a conversar y tratar de ayudar a varios colegas de una manera más descontraída que si hubiese estado revisando el engorroso formato del Curriculum Vitae, CVuy. En eso volví a percibir algo que vengo notando desde que regresé a Uruguay, los investigadores en ciencias sociales, en su mayoría, no tienen idea clara de cuáles son los criterios por los que se los evalúa. A su vez, una mayoría más amplia no tienen idea de quién ni cómo fija esos criterios, por ende, no participan en la elaboración de criterios de evaluación para el SNI.

En lo que sigue voy a tratar de fundamentar las afirmaciones anteriores y de entender por qué ocurre esto para destacar que, una comunidad de investigación que no participa en la elaboración de los criterios de evaluación de su trabajo genera problemas de validez y de efectividad para los objetivos del sistema y para el desarrollo de la propia comunidad.

i- No es la ANII sos vos (yo)

Una primera confusión importante es asociar el SNI, y sus criterios de evaluación y categorización, con la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). El SNI está a cargo de una Comisión Honoraria designada específicamente para tales fines y su funcionamiento está determinado por el reglamento aprobado en oportunidad de su creación. La ANII no hace más que gestionar la membresía -acceso remoto al Portal Timbó, firma de contratos, etc.- y administrar los fondos. Esto es sin duda muy importante, imprescindible, ya que ningún sistema de incentivos funciona sin que cuente con un aparato de administración. Pero el directorio de la ANII sólo aprueba las resoluciones del SNI como un trámite administrativo, no tiene competencia alguna en los criterios que fundamentan sus resoluciones. Eso no es nada novedoso, el SNI está basado en el principio de gobierno y evaluación de la investigación más extendido desde la segunda mitad del siglo XX: la creación de una comunidad científica ("república de la ciencia") que define por sí misma los requisitos que debe cumplir quien la integra (revisión por pares).

ii- Revisión por pares: legitimidad y eficacia

La revisión por pares que, con infinitos problemas, es a mi juicio el mejor mecanismo que se ha creado para la evaluación de la investigación académica, precisa de al menos dos elementos básicos para funcionar. En primer lugar, contar con legitimidad dentro de la comunidad académica, como ocurre con cualquier sistema de gobernanza. En segundo lugar, ser eficaz. En la medida que el sistema de evaluación ofrezca a los miembros un criterio claro de qué se evalúa y cómo, y esos criterios sean reconocidos como válidos para la carrera de investigación, el sistema ganará en legitimidad. A su vez, si esos criterios operan como incentivos para los investigadores, la legitimidad se verá reforzada por la eficacia, ya que los investigadores que cumplan con las expectativas - por ejemplo publicar en revistas de alto impacto, formar nuevos investigadores, dirigir proyectos- serán premiados de acuerdo a las normas del sistema.

La revisión por pares no es condición suficiente, pero es una fuente de legitimidad y eficiencia que además le da calidad al sistema⁵. No obstante, tanto la legitimidad como la eficacia y la calidad, serán cuestionadas si los criterios de evaluación no son claros y nadie sabe quien los fija. Este es un problema de la comunidad de investigadores en ciencias sociales en Uruguay, no los es, me consta, en otras, como la de ciencias naturales, la más numerosa en Uruguay.

iii - La ciudadanía implica derechos y responsabilidades

Debe haber pocos lugares comunes tan habituales como el que elegí para el subtítulo. Pero, más allá de mi escasa creatividad, creo que es lo que corresponde. No puedo respaldarlo con datos, pero he participado en muchas reuniones, me han llegado cadenas de mails, he tenido charlas reales y virtuales que me hacen pensar que el SNI en ciencias sociales tiene problemas de legitimidad y de eficacia, producto del desconocimiento de parte de los investigadores sobre las reglas y procedimientos del sistema. Creo, a su vez, que para discutir y empezar a solucionar esos problemas se requiere que los "ciudadanos de las ciencias sociales" asumamos nuestras responsabilidades.

Esto no es otra cosa que discutir colectivamente cuáles son los criterios de evaluación y cómo se aplican. Los criterios generales están escritos en el reglamento del SNI, pero cómo se traducen a la evaluación concreta depende mucho del evaluador de turno, lo cual está bien y es parte de la lógica de evaluación por pares. En la medida que uno acepta ser evaluado por este tipo de procedimiento, acepta que un colega tiene la competencia para evaluar su trabajo y que en la evaluación tendrá un mínimo de discrecionalidad que es imprescindible para poder evaluar. Por ejemplo, si para poder acceder a un nivel determinado del sistema se requiere mostrar creación original de conocimiento de amplia difusión. ¿Eso cómo se traduce? ¿En uno, dos, diez artículos en revistas de impacto 0,5, 1, 1,5? ¿En 1, 2, 3 tesis orientadas?

Tomar esa decisión es siempre en parte competencia del evaluador que coyunturalmente actúa, pero si sólo es decisión de uno o varios evaluadores, y no se establecen criterios generales claros, se sobrecarga a los evaluadores de responsabilidad y se puede afectar los objetivos del sistema. En breve, creo que es necesario discutir o deliberar -no decidir ya que no pueden extraer decisiones vinculantes- sobre los criterios generales de evaluación y umbrales mínimos para cada categoría. Esto es competencia de todos los investigadores que componemos el sistema.

Contar con un sistema legítimo que sea eficaz en las señales que brinda ayudará a hacer mejor investigación. Eso no es tan importante para los investigadores de ciencias sociales que ya eran investigadores maduros cuando el SNI echó a andar. En esas generaciones, los incentivos a la formación y a la publicación en medios arbitrados no eran tan fuertes, no tiene demasiado sentido pensar que el SNI será eficaz en cambiar las prioridades de investigación en un investigador maduro⁶. Tampoco parece adecuado que para los investigadores jóvenes el SNI brinde señales para un sólo camino: ¿Sólo culminar el doctorado y publicar en revistas indexadas en ISI o Scopus es ser un investigador? Yo personalmente creo que esos son los requisitos básicos para ser un investigador, pero que también es imprescindible formar investigadores y dirigir actividades colectivas de investigación. Creo también que un investigador que genera sistemáticamente conocimiento original aplicado a necesidades locales, y evaluado por sistemas de referencia, debe ser tenido en cuenta.

En cualquier caso, todo esto debiera ser objeto de debate y de acuerdos temporarios siempre sujetos a revisión. De esa manera se podrá favorecer que todos nos orientemos por criterios generales conocidos, si deseamos seguir una carrera como investigadores, y que no podamos culpar a nadie de lo bueno o malo de esos criterios, porque participamos en la construcción de los mismos.

¹ http://www.sni.org.uy/listado_de_investigadores

² ANII (2013) Plan Operativo Anual 2013. Disponible en:

³ Sobre ese argumento ver la nota de Anibal Corti en este mismo blog, de fecha 12 de octubre de 2012.

⁴ El reglamento se puede consultar en: http://www.sni.org.uy/sites/default/files/reglamento_sni_vof.pdf

⁵ Sobre el mecanismo de revisión por pares y la calidad de la investigación, ver: Bohannon, J (2013) “Who's Afraid of Peer Review?”. Science. http://www.sciencemag.org/content/342/6154/60.summary

⁶ Desde luego, en esto hay excepciones, y la amplia mayoría de los investigadores que están en el nivel más alto, son investigadores de ciencias sociales con un amplio número de publicaciones.

La tibia Arcadia progresista

El estado de inquietud, de excitación, de agitación nerviosa de la opinión pública conservadora en Uruguay puede constatarse sin dificultad, desde hace mucho tiempo, en ese micromundo extraño que son las redes sociales de Internet. Desde sus perfiles de Facebook y Twitter los políticos, militantes y simpatizantes de los partidos tradicionales uruguayos anuncian un día sí y otro también catástrofes hiperbólicas: violencia criminal desbocada, colapso de las instituciones públicas, caos social y creciente autoritarismo político. En fin, un panorama que no podría ser más aterrador. Una mezcla del totalitarismo de Mil Novecientos Ochenta y Cuatro de George Orwell y el caos posapocalíptico de Mad Max.

En esta línea, el expresidente Jorge Batlle, en una columna de opinión publicada esta semana en su Facebook, acusó al Frente Amplio de estar socavando la democracia desde las propias instituciones del Estado. Sostuvo que la izquierda busca suprimir la libertad individual, la libertad de los medios de comunicación y la independencia del Poder Judicial. Dijo, en suma, que el partido de gobierno busca instalar un sistema dictatorial. También las páginas editoriales de los periódicos conservadores aportan lo suyo. La semana pasada, por ejemplo, el profesor Pablo da Silveira se preguntaba desde su columna habitual de los martes en el diario El País qué actitud adoptará el Frente Amplio cuando algún día le toque dejar el gobierno. Esta semana escribió que la izquierda uruguaya desprecia las instituciones democráticas y que sólo les asigna un limitado valor instrumental en la medida en que sirvan y respondan a determinados intereses de clase.

Ahora bien, así como circula en medios conservadores esta visión apocalíptica, circula también en medios liberal-igualitarios o progresistas una visión edulcorada: Uruguay como una gran fuente de emanación de ideas transformadoras e innovaciones sociales. Esta literatura celebratoria sigue muchas veces las líneas del viejo mito de la excepcionalidad uruguaya, la tibia Arcadia del Sur, la sociedad hiperintegrada, el país de cercanías. Veamos un ejemplo reciente, sólo como botón de muestra: un artículo de la socióloga argentina Alicia Lissidini y el ingeniero agrónomo uruguayo Eduardo Blasina publicado la semana pasada en el blog Con Distintos Acentos, dedicado a la reflexión sobre América Latina.

Lissidini y Blasina dicen: “En la segunda década del siglo XXI, Uruguay parece generar un segundo polo de transformaciones a través de la aprobación de las tres grandes libertades que ha venido planteado la agenda de derechos en los últimos 50 años: legalización del aborto, final de las discriminaciones a las minorías sexuales terminando con las diferencias entre casamientos entre personas del mismo o de diferente sexo y legalización de la marihuana. Las mujeres ganan el derecho a elegir plenamente cuántos hijos tener, las personas pueden disfrutar de una vida afectiva y sexual sin sufrir ninguna limitación de acuerdo a las opciones que elijan y pueden finalmente elegir con que plantas relacionarse”.

Y se preguntan: “¿Por qué Uruguay asume un papel de vanguardia en este proceso de cambio de paradigma?”. A lo que responden: “José Batlle y Ordóñez, el presidente que sentó las bases culturales del Uruguay del siglo XX, supo muy tempranamente que Uruguay sólo podría distinguirse en el mundo ‘por lo racional y avanzado de sus leyes, por su amplio espíritu de justicia… y por la intensidad y brillo de nuestra cultura…’. Y actuó en consecuencia. [...] Uruguay se destacó entonces, ya en desde el siglo XIX, por la adopción de una serie de derechos sociales, políticos y laborales. El batllismo impulsó por un lado una política de incremento de derechos legitimando demandas de los sindicatos y de las feministas. Por otro encaró una serie de cambios destinados a evitar sufrimientos: prohibición de corridas de toros y riñas de gallos así como de otras formas de sufrimiento infligido a animales. Conjugó sensibilidad e innovación social. Liberalismo, republicanismo y centralidad estatal se dieron cita en un discurso democrático de reforma social que permitió al Uruguay ubicarse como la ‘Suiza de América’. [...] El presidente José Mujica, quien asumió en el 2010, volvió a poner a Uruguay en el mapa del mundo, a través de un nuevo salto en las políticas de derechos al que sumó la crítica al materialismo entendido como mero consumismo. [...] Mujica apeló, sin proponérselo, a los valores posmateriales. Siguiendo a Christian Welzel y Ronald Inglehart [...] la nueva tríada sería: recursos de acción, valores de autoexpresión e instituciones democráticas. Las instituciones democráticas otorgan los derechos políticos y civiles que permiten a los individuos moldear su vida pública y privada de manera independiente; los recursos, en especial la educación, promueven el pensamiento propio; y la orientación participativa hacia la sociedad y la política, desarrolla la tolerancia y la igualdad”.

El problema con el mito de la tibia Arcadia del Sur (tanto en su versión original como su remozada versión progresista) no es tanto que sea falso, sino más bien que es peligroso. Funciona como un analgésico o un sedante: no permite advertir las señales de peligro que llegan a nosotros todo el tiempo.

Lissidini y Blasina no dicen nada que sea falso. Ni siquiera ocultan el hecho de Uruguay tiene graves problemas. Pero el acento en su discurso está puesto en la parte celebratoria del relato. En la parte épica del asunto. Hay quienes piensan que eso es bueno y necesario. Facundo Ponce de León, por ejemplo, en una columna en Montevideo Portal hace dos semanas decía que Uruguay necesitaba una nueva épica para salir adelante. En ese punto coincidía con el sociólogo Gustavo Leal, quien viene diciendo desde hace años que los uruguayos necesitamos reafirmar la épica de “un país de primera”.

En esta tibia Arcadia progresista, en este “país de primera”, murió hace diez días una niña de 16 años. Era una de las chiquilinas del infame caso de la Casita del Parque, en Paysandú. Murió electrocutada en su casa del barrio Las Brisas al abrir la heladera. El mismo Uruguay progresista en que vivió la mitad de su vida y que no pudo evitar que se prostituyera siendo todavía una niña no pudo evitar tampoco que muriera electrocutada al abrir la heladera con los pies descalzos. Esa niña, supuestamente, estaba en la mira de varias de las agencias de protección social del Estado, porque su caso había trascendido al ámbito nacional y judicial, algo que no le ocurre a la mayoría de las niñas y mujeres en su situación. Eso no le sirvió para que el cable de su heladera tuviera una conexión a tierra. Nadie espera que los males sociales se acaben de pronto. Pero a veces parece que nos hemos olvidado de que están allí. Y ya van casi 9 años de gobiernos del Frente Amplio.

No, las cosas no están nada bien. De hecho están bastante mal. No se trata de denunciar las catástrofes hiperbólicas que denuncian la oposición política y la opinión pública conservadora. No se trata de montar un espectáculo con ridículos presagios apocalípticos. Se trata de constatar mínimamente lo que está pasando. Las señales de alerta llegan todo el tiempo y desde todas partes. Lo que se necesita no es erigir una nueva épica. Lo que urge es tomarse en serio esas señales.

"Bipartidismo", segunda temporada

Blancos y colorados hicieron un acuerdo electoral para competir por la Intendencia de Montevideo. Bajo el nuevo lema "Partido de la Concertación" irán dos o tres candidatos que "sumarán" votos para intentar poner fin al gobierno municipal frenteamplista que lleva un cuarto de siglo.

Ciertamente, esta no es la primera vez que blancos y colorados "coordinan" para competir por gobiernos departamentales. La regla de mayoría simple (sin segunda vuelta) perjudica al bloque tradicional en su deseo de evitar el ascenso del Frente Amplio. En algunos departamentos, blancos y colorados han realizado campañas en forma selectiva, maximizando las posibilidades del que está mejor posicionado de los dos para ganar la Intendencia. En otros casos, fueron los votantes quienes ejercieron la coordinación estratégica seleccionado al candidato (o partido) tradicional más fuerte.

La importancia histórica de la apuesta en Montevideo es que los líderes nacionales blancos y colorados cristalizaron un nuevo bipartdismo modificando la oferta electoral para la competencia por la comuna que gobierna la mitad de la población del país. Esto ha revivido la incertidumbre en torno al futuro de la competencia política nacional en Uruguay.

Luego de la reforma de 1996 se creyó que la introducción de la segunda vuelta presidencial operaría como un seguro para perpetuar la competencia entre 3 actores (blancos colorados, y frenteamplistas), al menos a nivel de las elecciones nacionales legislativas. Por ahora, los fenómenos más notorios de coordinación blanqui-colorada se han dado a nivel municipal. Pero también es plausible que el "ballotage" no haya sido suficiente.

En efecto, no es nueva la observación de que la emergencia del Frente Amplio pudo haber significado un largo tránsito desde un bipartidismo a otro.[1] Hace ya una década que César Aguiar difundió su propia versión de esta transformación cuando, en un desayuno de trabajo de ADM, le dijo a un grupo de políticos del partido colorado "miren que, en mi opinión, lo de ustedes no es gripe, es cáncer". Tal vez no observemos la desaparición de alguno de los partidos tradicionales, pero lo cierto es que políticos de ambos partidos están dando muestras de querer simplificar la competencia electoral.

El número de actores que compiten en una democracia tiene importantes consecuencias políticas y económicas. En Uruguay ha existido un fructífero debate en torno al impacto de las reglas electorales sobre número partidos y fracciones que efectivamente compiten por el gobierno.[2] Sobre las consecuencias económicas de la fragmentación y fraccinoalización partidaria en Uruguay, si las hay, sabemos bastante menos.

Por ejemplo, las democracias con solo dos partidos tienden a redistribuir menos ingreso que las que tienen múltiples actores compitiendo por el poder. Uno se pregunta si los programas de gobierno se irán pareciendo cada vez más (en torno a los intereses del votante mediano) a causa de la instauración de un nuevo equilibrio bipartidista. La próxima campaña por la Intendencia de Montevideo nos dará algunas pistas sobre ello.

[1] Algunos trabajos académicos sugieren precisamente esto mostrando la evolución del "número efectivo de partidos" a nivel nacional y departamental. Ver por ejemplo: Buquet (2004), Elecciones uruguayas 2004: el largo camino del bipartidismo al bipartidismo. Iberoamericana. Nordic Journal of Latin American and Caribbean Studies, v.: 34 1-2, p.: 65 - 90.

[2] González, Luis Eduardo (1991), Legislación electoral y sistemas de partidos: El caso uruguayo, en Revista Uruguaya de Ciencia Política Nº 4, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo. González, Luis Eduardo (1991), Legislación electoral y sistemas de partidos: El caso uruguayo, en Revista Uruguaya de Ciencia Política Nº 4, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo. Buquet, Daniel; Chasquetti, Daniel; Moraes, Juan Andrés (1998), Fragmentación política y gobierno en Uruguay: ¿Un enfermo imaginario?, Facultad de Ciencias Sociales, Montevideo. Piñeiro, Rafael (2004), Elección de Dipotados y Fraccionalización Partidaria en Uruguay 1942-1999. Revista Uruguaya de Ciencia Política, Nº 14, FCU.º

¿Se debe regular la actividad de los limpiavidrios?

Cuidacoches y limpiavidrios adquirieron notoriedad en las ciudades más pobladas del país luego de la crisis de 2002. Para muchos, estas actividades son formas de mendicidad encubierta. La razón detrás de esta apreciación es simple: además de ser actividades informales, en la mayoría de los casos suponen un servicio no solicitado de bajo valor. No es muy aventurado decir que muy poca gente necesita limpiar el parabrisas de su auto en cada intersección o tener un guía para estacionar.

A pesar de las características de estos servicios, en un contexto de crisis se aceptaron como formas válidas de obtener un ingreso. En primer lugar, el servicio ofrecido por más mínimo o no solicitado que fuera, mostraba la intención de dar algo a cambio, de reciprocar al donante/consumidor del mismo. Segundo, por más que la demanda por estas tareas fuese casi inexistente, quienes las practican buscan un camino honrado y no ilegal de obtener una fuente de ingreso. Frases similares a “es preferible que la gente limpie vidrios o cuide coches a que robe” se han repetido una y otra vez. Pero estas actividades no pasan actualmente por su mejor momento. De acuerdo a una encuesta realizada por el Grupo Radar en enero de 2013, mientras un 55% de los montevideanos está en contra de permitir el trabajo de los limpiavidrios, solo un 37% se muestra a favor de ese servicio.

Hay al menos cuatro razones que pueden explicar estos altos porcentajes de reprobación. Primero, la economía ha crecido a un buen ritmo durante los últimos años, se han implementado más y mejores programas redistributivos, y las tasas de desempleo han bajado a cifras históricas. En segundo lugar, algunos limpiavidrios se han involucrado en diferentes situaciones de violencia, que van desde malos tratos a sus “clientes” hasta hurtos u otros delitos similares. Un rápido repaso de la prensa escrita del último lustro alcanza para encontrar varios ejemplos. En tercer lugar, el servicio provisto por los limpiavidrios puede ser extorsivo. Eso sucede, por ejemplo cuando el conductor accede a los servicios no por la utilidad de los mismos o por querer ayudar a quien los provee, sino fundamentalmente por miedo a represalias. Esto crea una suerte de peajes informales que limitan la libre circulación por la vía pública. Finalmente, la seguridad limpiavidrios esta siempre en juego. Quienes ejercen esta actividad típicamente se mueven por intersecciones congestionadas de tráfico; lugares que no son seguros para la circulación de peatones.

En un comunicado del 17 de junio, la Jefatura de Policía de Montevideo reconoció que desde el 20 de mayo se viene implementando un operativo de control de las actividades que peatones realicen sobre las principales intersecciones con semáforos. El objetivo es proteger “la integridad física de esas personas”, “el cumplimiento de las ordenanzas del tránsito” y “la prevención de delitos que se cometen contra personas de mayor vulnerabilidad mediante el uso de violencia sobre las mismas y su vehículo”. La medida no paso desapercibida. Voces favorables a la misma aplaudieron el accionar de la policía en su intento por no permitir que la vía pública siga siendo tierra de nadie. Detractores de la medida calificaron este accionar como un abuso de poder que estimatiza y criminaliza el trabajo de gente decente.

Más allá de las discusiones legales sobre si este tipo de medida tiene o no amparo en la legislación vigente, vale la pena detenerse a pensar sobre los comportamientos y actividades que estamos dispuestos a regular como sociedad. Los uruguayos hemos naturalizado algunos comportamientos y prácticas que conviene revisar de vez en cuando. Con el caso de limpiavidrios y cuidacoches parece claro que existen buenas razones para regular estas actividades. La discusión que se debería dar a esta altura es sobre qué instrumentos son más idóneos para regular estas actividades. La prohibición sustentada en sanciones no parece ser el camino adecuado para iniciar el proceso. Los resultados de las políticas de tolerancia cero implementadas en varias ciudades del mundo han demostrado que este tipo de política es más problemática de lo que parecen reconocer sus promotores locales. Eliminar el trabajo de los limpiavidrios en las intersecciones de las avenidas montevideanas es un objetivo razonable siempre y cuando se pretenda hacer de un modo y en un tiempo razonable. Empezar por elaborar un registro de limpiavidrios, así como delimitar zonas y horarios en donde se puede ejercer esa práctica son medidas de manual. Prohibir esa actividad de la noche a la mañana es una medida que merece más discusión de la que se ha dado.

Hay cosas que el crecimiento no puede comprar

El último libro del economista y filósofo Amartya Sen y su colaborador de larga data Jean Drèze ha reavivado recientemente el viejo debate sobre la relación entre crecimiento económico y desarrollo.(1) Los autores analizan la situación de la India y muestran que si bien el país ha encabezado los rankings de crecimiento económico en el mundo en las últimas tres décadas, al mismo tiempo ha perdido lugares frente a países de mucho menor crecimiento económico e incluso menor ingreso per cápita en cuanto a avances en indicadores de nutrición infantil, educación y salud. A partir de estas cifras que muestran que el rápido crecimiento no ha sido acompañado por rápido desarrollo, Sen y Dréze argumentan que la falla radica en las políticas públicas. Que el país no esté avanzando suficientemente en desarrollo se debe a que el Estado no ha tomado las acciones necesarias para aprovechar los nuevos recursos que trajo el crecimiento económico para mejorar las vidas de los cientos de millones de pobres en la India.

En la última década Uruguay ha experimentado también un rápido crecimiento económico que lo sitúa en los primeros lugares del ranking en la región. Una característica por demás positiva del crecimiento uruguayo, que lo diferencia del caso de la India, es que la desigualdad de ingresos medida según el índice de Gini a disminuido notablemente, alcanzando en 2012 el valor mínimo en los últimos 20 años.(2) Sin embargo, a pesar del excelente desempeño reciente tanto en crecimiento como redistribución de ingresos, es posible detectar algunas áreas clave de la calidad de vida de los uruguayos en las que el país está experimentando un fenómeno similar al de India en cuanto a cierto rezago relativo respecto al elevadísimo ritmo de crecimiento económico.

En lo que sigue mencionaré algunos ejemplos que buscan ilustrar la idea más general de que en algunas áreas clave, el desarrollo, entendido como la mejora en la calidad de vida de la población, necesita de políticas eficaces y no necesariamente de crecimiento económico. Dos ejemplos del rezago relativo al que me refiero han recibido abundante atención aquí en razones y personas así como en otros artículos de opinión, pero no así en las prioridades políticas de gobierno. El primer ejemplo, para nada novedoso, es el rezago relativo en la educación, en especial en la educación secundaria. Uruguay está muy rezagado en las tasas de finalización de educación secundaria en las cohortes más jóvenes en comparación con países de la región de mucho menor ingreso per cápita y menores tasas de crecimiento. Asimismo, la educación aparece claramente como el aspecto del bienestar en que menos se ha avanzado en cuanto a disminución de la desigualdad en los últimos años.(3) Pese a lo claro y dramático de la situación, la reacción en términos de políticas ha estado en buena medida ausente.

Una segunda área en la que la mejora en la calidad de vida no ha acompañado a la rápida mejora en los niveles de ingreso per cápita de la población es la de los servicios urbanos en Montevideo, en cuya zona metropolitana vive la mitad de la población del país. Dos servicios clave para la calidad de vida en las ciudad son la limpieza y el transporte. Ambos casos son ejemplos no solo de que la mejora de la calidad de vida en la ciudad no acompaña la explosión de los ingresos monetarios, sino que la primera puede empeorar a causa de la segunda si no hay reacción por parte de las políticas. En el caso de la limpieza el mayor ingreso y consumo han incrementado la cantidad de residuos generados desbordando la capacidad del sistema de recolección, lo que ha hecho de la basura un componente habitual del paisaje de la ciudad. En el transporte el crecimiento ha permitido a los trabajadores comprar más autos, lo que es bueno, pero la ciudad no puede soportar que todos los montevideanos se muevan todos los días en auto. Mientras el transporte público no reacciona para acomodarse a las exigencias del mayor dinamismo económico, el uso del auto a diario es la mejor opción individual, opción que lleva socialmente a mayor tráfico, contaminación y mayor pérdida de tiempo diario en transporte sea cual sea el medio que se use. Otras ejemplos que comparten las mismas características de que las políticas no han garantizado un progreso sustantivo en contraposición con la abundancia de recursos económicos disponibles son sin duda la seguridad ciudadana (tanto de quienes están afuera como adentro de las cárceles) y el acceso a la vivienda, aunque en este último caso las políticas han tenido mayor dinamismo reciente y quizá sea razonable esperar pacientemente por mejores resultados.

Estos rezagos puntuales se deben entonces a la falta de buenas políticas en áreas clave en las que el crecimiento nunca va a traer automáticamente desarrollo. Estamos quizás ante un problema de foco excesivo en los aspectos monetarios del bienestar que dependen básicamente del crecimiento y de la redistribución de ingresos. La prioridad del crecimiento ha sido clara en el énfasis puesto en las exitosas políticas de promoción de inversiones (en especial de las mega-inversiones), en los grandes proyectos de infraestructura y en los tratados de libre comercio y de protección de inversiones. También ha existido una prioridad clara en cuanto a la redistribución de ingresos, con reformas clave como la tributaria, asignaciones familiares y los consejos de salarios, reformas también exitosas en cuanto han contribuido a reducir la desigualdad de ingresos.

El propósito de este artículo no es por tanto argumentar en contra del crecimiento económico y menos criticar los grandes avances en la redistribución progresiva de ingresos, sino que busca proponer, en un momento en que los partidos políticos formulan programas para el próximo gobierno, un viraje de foco hacia áreas definitorias de la calidad de vida de la población. Sería bueno ver eslóganes de campaña que en vez de proponer de nuevo bajar la pobreza (de ingresos) a la mitad prometan mejoras en otras áreas centrales del bienestar en las que existen rezagos. Para avanzar sustantivamente en ésas otras áreas hay que desconfiar, un poco al menos, del piloto automático del crecimiento, por más que dicho crecimiento venga con redistribución de ingresos incluido.

(1) AN UNCERTAIN GLORY. India and Its Contradictions. By Jean Drèze and Amartya Sen

Princeton University Press.

(2) EL FUTURO EN FOCO. Cuadernos sobre Desarrollo Humano. Desigualdad multidimensional y dinámica de la pobreza en Uruguay en los años recientes. PNUD. 2013. Marco Colafranceschi, Elisa Failache y Andrea Vigorito.

(3) Ídem.

El programa Oportunidades y la promoción de la ciudadanía

Los programas de transferencias condicionadas (PTC) se han transformado en una de las principales armas de los gobiernos latinoamericanos en la lucha contra la pobreza. 18 países cuentan con este tipo de programas, abarcando a 25 millones de familias (19% de la población regional) (Cecchini & Madariaga, 2011). Su principal cometido es promover la inversión en capital humano (educación y salud) a fin de reducir la reproducción inter-generacional de la pobreza en el largo plazo (Cohen & Franco, 2006). Estos programas se centran en entregas de transferencias monetarias a familias en situación de pobreza extrema, condicionadas por la asistencia educativa de los menores del hogar, la atención a chequeos médicos en clínicas de salud, carnés de vacunación y obtención de identificación civil, entre otros.

La mayoría de las evaluaciones se centran en los impactos de los PTC en materia de: pobreza, equidad, educación y salud/nutrición. Se mide el éxito de estos programas a partir de cuanto han contribuido a reducir la pobreza y desigualdad en el corto plazo, así como a incrementar los logros educativos de niños y adolescentes, y reducir la desnutrición infantil y enfermedades. Pero, ¿en qué medida estas políticas fomentan la ciudadanía entre los beneficiarios?

El presente estudio se centra en el programa Oportunidades (México), uno de los programas emblemáticos y más evaluados de la región. A diferencia de estudios anteriores que se concentran en el estudio del impacto del programa en términos de ciudadanía en zonas rurales, el presente analiza zonas urbanas vulnerables (Valle de Chalco y Nezahualcóyotl, pertenecientes a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México). El estudio es de carácter cualitativo, basado en observaciones (entregas de calendarios, Mesas de Atención Personalizada, Mesas de Atención Comunitaria, atención a los beneficiarios en las oficinas regionales) y entrevistas en profundidad (a beneficiarias del programa y autoridades locales).

1. Breve reseña sobre el funcionamiento del programa

Oportunidades comenzó a operar en México en 1997 en zonas rurales y a partir de 2002 se extiende a las zonas con el objetivo de atender a toda la población en situación de extrema pobreza. Hoy día el programa cubre al 76% de los pobres de México (Roberts, 2012). Oportunidades ofrece becas a jóvenes de 8 a 20 años -con transferencias superiores para las niñas a partir de Secundaria-, partidas para útiles escolares e incentivos monetarios para completar la Educación Media –Jóvenes con Oportunidades-. También ofrece un paquete básico de atención a la salud y medicamentos, suplementos alimenticios para menores y embarazadas (Reglas de Operación 2011).

El programa genera una serie de intermediarios para relacionarse con los beneficiarios. Existen oficinas regionales que administran la entrega de formularios, calendarios y pláticas (corresponsabilidad de titulares y adolescentes) y son los promotores regionales quienes se vinculan directamente con las beneficiaras[1]. Las beneficiarias eligen a una representante (vocal) quien se encuentra a cargo de informar a las titulares, resolver dudas acerca de la operación del programa, y ayudar a los promotores en su tarea (colgando carteles acerca de fechas para la entregas de documentos, yendo casa a casa a informar sobre reuniones y cambios, etc). Las vocales (1 cada 100 familias beneficiarias) no perciben ingresos extras por parte del programa por lo que deben utilizar recursos propios para cumplir con su tarea.

El pago de las transferencias se realiza a través de cajeros automáticos (banco BANSEFI) y la entrega del bono por completar Educación Media (Jóvenes con Oportunidades) es administrada por el Correo Nacional (anteriormente por Telecomm, que fue sustituido por denuncias de corrupción). Para demostrar el cumplimiento de las corresponsabilidades y cobrar la transferencia, las titulares del programa deben obtener un formulario de asistencia (mensual) del centro educativo y un formulario de cumplimiento del chequeo médico otorgado por la policlínica. Las titulares son quienes deben presentar los papeles en las oficinas de Oportunidades para calificar para el pago. De modo que las relaciones entre Estado y ciudadanos, a partir de las cuales analizamos la ciudadanía, tienen lugar en varios ámbitos. Por un lado entre las titulares y los centros educativos y médicos. Por otro lado, entre las titulares y las vocales, y luego entre titulares y promotores regionales. Finalmente, entre las titulares y los organismos “pagadores” (BANSEFI y el correo). Ante esta multiplicidad de relaciones, exploramos en qué medida el programa Oportunidades promueve los derechos sociales, políticos y civiles de las titulares.

2. Hallazgos

El presente estudio responde dos preguntas. ¿En qué medida las corresponsabilidades contribuyen a la promoción de ciudadanía mediante la provisión de información, espacios de reclamo y movilización por abusos de las entidades relacionadas al programa (centros educativos y policlínicas)? ¿En qué medida las beneficiarias reciben un trato de igual a igual por parte de los representantes del programa Oportunidades, requisito mínimo para no ser considerados ciudadanos de segunda clase?

El análisis da cuenta que el cumplimiento de corresponsabilidades (como las pláticas) no va de la mano con el fomento de la ciudadanía, sino más bien como un mecanismo de control de las beneficiarias (disponiendo de su tiempo). Esto se complica especialmente cuando las afecta en sus empleos, y el programa no ofrece respuestas: o pierden su empleo o pierden temporalmente el beneficio. En segundo lugar, la información se provee de forma parcial. El programa se encuentra altamente burocratizado, resultando en un lenguaje ajeno no solo para las titulares sino incluso para los profesionales de los centros educativos y centros de salud que deben completar los formularios. En tercer lugar, aunque el programa establece claros mecanismos de reclamo y denuncia, estos no son utilizados. Las denuncias a los abusos de los vocales no se realizan por miedo a represalias (son vecinas). Las denuncias a promotores no se hacen y las que se hacen por parte de titulares no tienen consecuencias. Las únicas denuncias que tuvieron consecuencias (separación del cargo del promotor) fueron aquellas en que autoridades del programa descubrieron el abuso como encubiertos.

En lo que refiere a la promoción de derechos, el programa Oportunidades más que promover los derechos de las beneficiarias, los restringe, excepto en el caso de las vocales (, lo que puede resultar un un arma de doble filo. No queda claro qué es más importante para el programa: que la familia esté presente en las pláticas repetitivas y entregas o que movilice recursos para salir de la pobreza (trabajar, por ejemplo). La exigencia de cumplir con las pláticas y entregas de calendarios o no cobrar hasta dentro de seis meses, hace que varias hayan perdido sus empleos. De la mano con esto, la participación que se promueve es cautiva. Las titulares no tienen derecho (en la práctica) a sugerir ideas acerca de las pláticas, ni mejoras para el programa. Su participación se restringe a cumplir con lo que el programa le pide, en el momento que el programa le pide, por el tiempo que el programa les pide (horas de espera), y las posibilidades de reclamo son escasos e inconsecuentes .Sin embargo, el programa sobrecarga a las titulares y en especial a las vocales de tareas. Por tanto sus derechos no van de la mano con lo que el programa les exige (obligaciones) lo que da cuenta que el programa reproduce la ciudadanía de segunda clase.

Aunque las conclusiones no sean generalizables, nos brindan pistas sobre la desprotección de los derechos ciudadanos que sufren las beneficiarias del programa emblemático de la región. ¿No estaremos pidiéndole peras al olmo entonces al asumir que estos programas son la principal herramienta en la lucha contra la pobreza en el largo plazo?

Referencias

Cecchini, S., & Madariaga, A. (2011). Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en America Latina y El Caribe (No. 95). Santiago de Chile: CEPAL.

Cohen, E., & Franco, R. (Eds.). (2006). Transferencias con corresponsabiliadd: una mirada Latinoamericana. Mexico: SEDESOL.

Roberts, B. (2012). Del universalismo a la focalización y de regreso: los programas de transferencias condicionadas y el desarrollo de la ciudadanía social. In Pobreza, transferencias condicionadas y sociedad (pp. 341–360). Mexico, Distrito Federal: CIESAS.

[1] Nos referimos a beneficiarias porque son mujeres las que reciben el pago de la transferencia y quienes tienen la responsabilidad de asistir a pláticas y promover el cumplimiento de las corresponsabilidades entre los miembros de su hogar.