Entre la pobreza infantil y el envejecimiento: ¿cuál puede ser el rol del Sistema de Cuidados?
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Uruguay: un país de viejos y niños pobres
Decir que Uruguay es un país de viejos no es novedad. El aumento en la expectativa de vida sumada a la drástica caída en la tasa global de fecundidad registrada en los últimos años (Cabella et al., 2024) supondrá en el mediano plazo un incremento en el número de personas que requieran cuidados y una caída en la cantidad de personas económicamente activas, que a su vez afectará la oferta de cuidados (Amarante et al., 2017). Por otra parte, seguimos teniendo un terrible problema con la infantilización de la pobreza. Lamentablemente, según los últimos datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) en 2023 en Uruguay más del 20% de los niños menores de 6 años nace y crece en la pobreza. En contraste, la tasa de pobreza entre los mayores de 65 años es de 2,2% de la población.
Estas tendencias demográficas resaltan la importancia de contar con un Sistema de Cuidados eficiente y sustentable. Uruguay creó en el año 2015 el Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC), que tiene como objetivos proveer autonomía a la población en situación de dependencia, así como promover la atención y la asistencia de aquellos que lo necesiten. Este sistema tendría que ser el articulador de políticas que nos ayuden a enfrentar los desafíos del envejecimiento poblacional, proporcionando apoyo y servicios a los adultos mayores, a la vez que podría contribuir a aliviar la pobreza infantil mediante el apoyo a las familias y la promoción del desarrollo infantil temprano.
Estancamiento del SNIC
Entre 2015 y 2020, el SNIC consolidó su funcionamiento y su presupuesto se incrementó anualmente. Desde el año 2020 y hasta 2024, el SNIC mantuvo el funcionamiento establecido en el período anterior sin grandes cambios, y no tuvo un incremento presupuestal ni en términos nominales ni como porcentaje del PBI. De acuerdo al último dato disponible, el presupuesto asignado en el año 2022 fue de 0,13% del PBI del país (Figura 1). Aproximadamente el 50% de este presupuesto es ejecutado por el MIDES en diferentes programas, entre los cuales destaca el programa de Asistentes Personales, que brinda apoyo económico para la contratación de servicios de cuidados a domicilio a personas menores de 30 años y mayores de 79 años que no puedan valerse por sí mismas.
Figura 1. Evolución de la inversión en el SNIC en Uruguay, 2015-2022
Fuente: elaborado en base a datos de SNIC (2020), Filgueira (2024) y MEF
El 50% restante del presupuesto destinado al SNIC es ejecutado por el INAU y la ANEP. El programa más importante del INAU es el Plan CAIF, que ofrece diversos servicios de enseñanza y acompañamiento a las familias de niños y niñas de 0 a 3 años. Este programa representa el 75% del total de servicios públicos de cuidados a la primera infancia. El plan ofrece para niños y niñas de entre 0 y 1 año (en algunos centros hasta los 2 años) el programa de Experiencias Oportunas, donde se realizan actividades educativas con los niños y niñas y un adulto referente (que suele ser la madre). El gran problema de este programa es que la carga horaria es de solo 1 hora por semana. Para los niños de 2 y 3 años el CAIF ofrece servicios de educación y cuidados de una jornada que típicamente abarca 4 horas. Con estas características, la demanda en los centros CAIF excede la oferta, tanto en número de cupos como en las solicitudes de extensiones horarias.
El actual gobierno resaltó la importancia de crear plazas en los centros CAIF para ofrecer cupos a niños y niñas de los quintiles más bajos de la distribución, y planteó en la Rendición de Cuentas del año 2021 que serían necesarias unas 32.000 plazas para conseguir la cobertura total de esta población. A pesar de esto, en el año 2022 la resolución 1242 del INAU estableció que el objetivo para el período 2022-2024 sería el de crear unas 17.000 plazas. Con datos a 2023, lo que sabemos es que en el período 2021-2023 hubo un aumento de apenas 2.445 plazas en centros CAIF (SNIC, Informe Anual 2023).
Hace unas semanas Fernando Esponda contaba en este mismo blog que tenía la esperanza de que la caída en la tasa de fecundidad más grande de la historia de Uruguay diera lugar a (¡por fin!) una caída significativa en la pobreza infantil. Nosotras tenemos la esperanza de alcanzar la universalización de los servicios de educación y cuidados para niños y niñas de 0 a 3 años. Como se muestra en el Cuadro 1, en los últimos 10 años se verificó un aumento en la tasa de cobertura pública a esta población, mayormente explicada por el descenso de la población infantil, pero aún estamos lejos de la universalización. Nos gustaría destacar que en 2022 el 12% de los servicios de educación los proveía el sector privado, por lo que alrededor del 30% de los niños en este grupo etáreo no asistía a ningún centro de educación o cuidados.
Cuadro 1. Cobertura de cuidados públicos a niños entre 0 y 3 años, 2015-2023
|
Año |
Cobertura total 0 a 3 años |
Población 0 a 3 años |
Tasa cobertura |
|
2015 |
66.294 |
191.401 |
34,6% |
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2019 |
76.848 |
178.838 |
43,0% |
|
2023 |
77.936 |
136.627 |
57,0% |
Fuente: Elaboración en base a datos de SNIC (2020, 2023) y ECH 2023
Los cuidados de larga duración y el problema de la financiación
El aumento en la esperanza de vida supone una mayor cantidad de personas con dependencia severa, que se suman a la necesidad de cuidados de las personas en situación de discapacidad. Actualmente, la cobertura pública de cuidados a adultos mayores de 65 años en situación de dependencia y de personas con discapacidad es apenas un 15% (Campanella, 2024). Las personas en situación de dependencia severa entre los 30 y los 79 años no tienen asegurada la posibilidad de acceder a la cobertura de cuidados mediante el SNIC, ya que el sistema excluye este grupo de edad entre los posibles beneficiarios. Esto sugiere la necesidad de ampliar y fortalecer los servicios de cuidados para estos grupos vulnerables, para garantizarles una mejor calidad de vida.
Actualmente, el programa que brinda algún tipo de asistencia a las personas mayores de 65 años con dependencia severa o discapacidad es un subsidio para la contratación de Asistentes Personales. El apoyo otorgado a cada familia se determina en función del ingreso del hogar, con un subsidio máximo de 4.6 BPC ($28.414 a pesos de 2024) para contratar hasta 80 horas mensuales de cuidados. Según datos del SNIC (2023), el 90% de los beneficiarios recibe un subsidio del 100%. Una forma de ampliar la cobertura sin tener que incrementar en gran medida el presupuesto asignado al programa es incrementar la cantidad de beneficiarios con copagos, en la medida que haya adultos mayores con capacidad de pago. Si bien la cobertura del sistema de jubilaciones y pensiones no es un gran problema para Uruguay, donde alcanza aproximadamente al 86.4% del total de personas mayores a 64 años (CEPAL, 2023), sí podrían existir problemas para sustentar este mecanismo si los costos de los copagos son muy elevados. Otra forma de pensar el financiamiento de los programas de cuidados de larga duración es a través de mecanismos ex ante, que funcionan como un seguro, que incluso puede llegar a plantearse como obligatorio.
Cuidados con cara de mujer
Mientras que la tasa de participación en el mercado laboral de las mujeres del quintil 5 ronda el 63%, en el quintil 1 es solo de 45% (INE, 2023). A su vez, las mujeres de los hogares más pobres son quienes dedican una mayor parte de su tiempo a realizar tareas de cuidados no remunerados. Amarante, Rossel, y Scalese (2023) muestran, para varios países de América Latina, que la provisión de servicios públicos de educación a la primera infancia tiene un impacto positivo sobre la participación laboral de las mujeres de familias vulnerables, reduciendo asimismo las brechas de género en las horas de trabajo no remunerado. Si el Plan CAIF lograra aumentar la cobertura y expandir su horario, de forma tal de cubrir una jornada laboral estándar, las madres de los niños que asisten a este programa tendrían mayores posibilidades de insertarse en el mercado laboral.
Otro forma en la que el SNIC puede actuar, y que no se mide con estadísticas nacionales, es mejorando la salud mental de quienes se encargan de las tareas de cuidado. Estas tareas suelen generar una carga psicológica muy significativa, especialmente cuando se trata del cuidado de personas con discapacidad y personas adultas. Generalmente, el cuidado de estos grupos está asociado con niveles más altos de estrés y un mayor desgaste emocional para quienes realizan estas tareas (Colombo et al., 2011; Phillips et al., 2023).
Rol del SNIC
El SNIC ha sido un hito importante en el avance del reconocimiento del cuidado como un derecho y en visibilizar el trabajo asociado al cuidado y su impacto en el desarrollo social, tanto considerando el trabajo remunerado en cuidados como el no remunerado. Sin embargo, el SNIC no cuenta con un presupuesto razonable que permita ir en las direcciones planteadas. Actualmente, más del 90% del SNIC se financia a través de Rentas Generales. Incrementar y diversificar las fuentes de financiamiento del SNIC son las claves para aumentar los niveles de cobertura en todos los niveles de atención, así como garantizar una mejora en la calidad y condiciones laborales en las que se brindan estos servicios.
Finalmente, si bien es necesario extender la cobertura a los adultos mayores y personas con discapacidad (en particular incluir al grupo de edad excluido en la ley), entendemos que el foco debería estar en la universalización de los cuidados a la primera infancia: centrar la atención de los próximos años en expandir la cantidad de plazas y el horario de atención de los centros CAIF podría marcar la diferencia para conseguir una reducción efectiva de la pobreza infantil en nuestro país. Estamos frente a un momento histórico que permite alcanzar la universalidad fácilmente. Hacer este gesto, quizá y en parte, comience a saldar una deuda histórica hacia los niños, que son los más afectados por la pobreza e indigencia y que además son quienes enfrentarán la carga de sostener gran parte del sistema de seguridad social en un futuro no muy lejano.
Bibliografía
Amarante, V., Colacce, M., & Tenenbaum, V. (2017). National Care System in Uruguay. working paper 2/2017, World Institute for Development Economics Research.
Amarante, V., Rossel, C., & Scalese, F. (2023). Hours of Work and Early Childhood Education and Access to Care Services in Latin America: Evidence From Colombia, Chile, Mexico, and Uruguay. Journal of Family Issues, 0192513X231194296.
Cabella, W., Soto, M. F., Pardo, I., & Pedetti, G. (2024). The big decline. Demographic Research, 50, 443-456.
Campanella, J. (2024) Los desafíos del financiamiento del Sistema Nacional Integrado de Cuidados de Uruguay. Presentación en el Foro Nacional de Cuidados, abril 2024. https://www.forocuidados.uy/repositorio/foro-nacional-de-cuidados
CEPALSTAT (2023), recuperado de https://statistics.cepal.org/portal/databank/?indicator_id=4624&lang=es
Colombo, F., et al. (2011), Help Wanted?: Providing and Paying for Long-Term Care, OECD Health Policy Studies, OECD Publishing, Paris.
Contreras, D., Puentes, E., & Bravo, D. (2012). Female labor supply and child care supply in Chile. informe técnico, documento de trabajo, (370).
INE, 2023. https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/indicador/tasa-actividad-segun-sexo-quintil-ingreso-total-pais
Noboa-Hidalgo, G. E., & Urzúa, S. S. (2012). The effects of participation in public child care centers: Evidence from Chile. Journal of Human Capital, 6(1), 1-34.
Phillips, R., Durkin, M., Engward, H., Cable, G., & Iancu, M. (2023). The impact of caring for family members with mental illnesses on the caregiver: a scoping review. Health Promotion International, 38(3), daac049.
SNIC (2020). La construcción del cuarto pilar de la protección social en Uruguay. Balance y desafíos 2015-2020.
SNIC (2023). Informe Anual 2022.
SNIC (2024). Informe Anual 2023.