Mercado legal, ilegal y ¿gris?: efectos de la regulación del cannabis en Uruguay
Por Eliana Álvarez, Lorena Repetto y Rosario
Queirolo
Un
mercado legal a la uruguaya
Vigente desde fines de 2013, la experiencia de legalización del
cannabis en Uruguay ha seguido un camino singular. El proyecto de ley surgió de
un paquete de medidas orientado a mejorar los desempeños en materia de
seguridad pública[1], y
terminó siendo una ley que integró también objetivos de descriminalización,
derechos de los usuarios y salud pública.
La reforma de 2013 estableció tres mecanismos de acceso para los
consumidores de cannabis: el autocultivo, los clubes de cannabis y la venta en
farmacias. Estas tres vías de acceso se pusieron en funcionamiento en etapas,
no libres de dificultades. La venta en farmacias tuvo problemas en su
implementación: stock insuficiente para satisfacer la demanda, largas filas y
la imposibilidad de aceptar medios electrónicos de pago, así como una cobertura
desigual en el territorio de los puntos de expendio legales.
A diferencia de otros países que comenzaron sus procesos de
legalización por el cannabis medicinal (como Canadá y algunos estados de EE.UU,
por ejemplo), en Uruguay la secuencia fue diferente. Si bien la ley de 2013
previó en su formulación tanto la regulación del cannabis recreativo como el
medicinal y el industrial, la implementación comenzó por el uso recreativo o no
médico: los clubes y el autocultivo comenzaron a funcionar en 2014 y la venta
en farmacias en 2017, mientras que la primera licencia de cultivo de cannabis
medicinal se otorgó en 2017 y comenzó a afianzarse este proceso recién en 2019
(Zeballos et al. 2020).
En el modelo uruguayo el Estado está presente en todas las etapas del
proceso, desde la producción hasta la comercialización. Esta característica
llevó a que algunos investigadores hayan denominado a la regulación uruguaya
como “a middle-ground option” (Cerdá y Kilmer, 2017), por no ser un modelo
orientado al mercado. Este marco regulatorio tan ambicioso, introdujo un
sistema de registro obligatorio que se transformó en una de las medidas más
controvertidas del modelo uruguayo. Según la normativa vigente, los usuarios
deben optar por una de las tres vías legales, mutuamente excluyentes, y
registrarse en una oficina del Correo Uruguayo demostrando mayoría de edad y
residencia en el país. De esta forma, todos los consumidores que participan del
mercado legal están registrados ante el IRCCA. La información del registro fue
clasificada como “sensible” según la Ley 18.331.
Los datos más recientes, de julio de 2022, contabilizan 70.831
usuarios registrados en los tres mecanismos (70% como adquirentes en farmacias,
20% como autocultivadores y 10% como miembros de clubes cannábicos)[2]. El
número de usuarios registrados ha crecido de manera sostenida desde 2017. Aún
así, esto representa sólo una porción de la demanda. Según estimaciones del
IRCCA para diciembre de 2021, el mercado legal alcanzaba al 27% de la demanda
de cannabis[3]
(IRCCA, 2022). Entonces, ¿qué sugieren estos datos? Si los últimos datos
disponibles de la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas (2019) de la Junta
Nacional de Drogas confirman un crecimiento sostenido del consumo de cannabis
desde 2001 en adelante, significa que una parte mayoritaria de los consumidores
de cannabis siguen accediendo por fuera de los mecanismos legales, por las vías
ilegales tradicionales o por nuevas formas de distribución.
Un
mercado fracturado en tres: mercado legal, ilegal y mercado gris
Con objetivos argumentales, permítasenos una
obviedad: la regulación del cannabis creó un mercado legal pero no eliminó al
mercado ilegal. Sin adentrarnos en tierras de economistas, lo que introdujo la
regulación en definitiva fue una competencia de mercados. El mercado ilegal no
desaparece, entre otras razones, porque la marihuana es sólo una parte del
mercado de drogas. Por tanto, continúa existiendo un mercado “negro” de
comercialización de cannabis pero que comienza a mostrar indicios de
estrategias de adaptación a la legalidad. Una pista de esta respuesta del
mercado ilegal nos la ofrecen algunas noticias sobre incautaciones de drogas en
estos últimos años, donde comienzan a aparecer flores de cannabis o “cogollos” conviviendo
con la marihuana prensada tan común antes de la legalización y, por supuesto,
con el resto de las drogas que conforman la oferta del mercado ilegal.
Evidencia preliminar de diferentes fuentes indica que, los usuarios utilizan mecanismos de diferentes
mercados indistintamente. Esto se da porque una parte de los consumidores
registrados se han transformado en proveedores para usuarios que por diferentes
razones han decidido no registrarse o usuarios que utilizan vías
complementarias de acceso además de las legales. El último reporte del IRCCA
(2022) indica que tanto los autocultivadores como los miembros de clubes
comparten su cannabis con 1.3 personas en promedio, mientras que los
adquirentes en farmacia lo usan con 1 persona. En la misma línea, un análisis
específico sobre autocultivadores muestra que el 15% de ellos comparte sus
excedentes con amigos, y el 4% los vende (Aguiar y Musto, 2022). También, un
estudio sobre clubes cannábicos muestra que muchos de sus socios comparten el
cannabis que reciben mensualmente (Pardal et al., 2019). Esto puede explicarse
por distintos motivos. Primero, como es evidente, el consumo de cannabis se
caracteriza por ser una actividad social y compartida. Segundo, los máximos de
40 grs. aplicados a farmacias y clubes de cannabis, pueden generar sobre-stock
en usuarios que no llegan a consumir esa cantidad mensualmente.
Por otro lado, están quienes compran directamente en el mercado
ilegal, ya sea a los dealers de siempre, o en las bocas de venta de droga. Una
parte de los usuarios mantiene contactos con el mercado ilegal. Por último,
otros consumidores acceden a través de nuevas modalidades, algunas de ellas que
podríamos llamar “grises''. En definitiva, podemos afirmar con niveles de
certeza razonables que existe y se
expande un mercado gris que surge a partir de la legalización del
cannabis en Uruguay. Pero, ¿qué es un mercado gris? A continuación presentamos
hipótesis y avances de investigación en esta línea.
Entre
el blanco y el negro, los matices: cómo definir un mercado gris
Intuitivamente, el mercado gris consiste en una intersección
particular entre el mercado legal e ilegal. Algunos autores lo han
caracterizado como el mercado en el que el cannabis se produce legalmente pero
se distribuye mediante mecanismos ilegales (Galain, 2016; Baudean, 2021).
Aunque normativamente estas conductas son penalmente sancionables, en los
hechos múltiples situaciones pueden ser catalogadas como “grises”, con
distintos niveles de gravedad.
Una primera hipótesis de trabajo es que este mercado gris se nutre
principalmente de excedentes de adquirentes de farmacias, auto-cultivadores, de
miembros de clubes y de los propios clubes de cannabis. Si bien siempre
existieron mecanismos de suministro a través de amigos o conocidos que, no
siendo propiamente dealers,
distribuían cannabis a sus círculos cercanos de consumidores, sin beneficio
económico o con beneficios muy reducidos (Lenton et al., 2015). Estos
mecanismos de “social supply” hoy también existen y adoptan nuevas formas. Lo
que resulta interesante analizar es por qué, en un contexto de opciones
legales, continúa siendo una de las principales formas de acceso. En este
sentido, los topes rígidos a la producción y distribución de estas vías, podría
promover el desarrollo de mecanismos de distribución por fuera de la
regulación. Asimismo, la propia existencia del registro -medida tan
controversial- puede estar alejando a los consumidores de volverse
estrictamente legales. El “social supply”, o los mecanismos de acceso “grises”,
pueden ser la forma que encuentran estos consumidores de acceder al cannabis de
origen regulado sin necesidad de “pagar los costos” de la normativa.
Una segunda hipótesis tiene que ver con la calidad del producto.
Mientras que los autocultivadores registrados -en general personas con expertise
en el cultivo y cosecha de cannabis- y los miembros de clubes acceden a
cannabis de alta calidad, de múltiples variedades y con altos porcentajes de
THC, los adquirentes en farmacias acceden a un cannabis limitado en sus
variedades y con niveles mucho más bajos de THC (hasta 9%, actualmente). De
acuerdo a una reciente encuesta realizada por el IRCCA a esta población, el 60%
manifiesta que está disconforme con el “pegue” del producto. Esto podría
generar que la demanda por cannabis de mejor calidad no pueda ser satisfecha
por la regulación y encuentre un nicho en mecanismos “grises”.
Desafíos
de la legalización: efectos esperados y no esperados
En la experiencia internacional, una de las principales motivaciones
para legalizar el cannabis es desterrar el mercado ilegal tradicional. Aún así,
la evidencia indica que esto nunca se logra por completo (Meadows, 2019). En
este sentido, el surgimiento de mercados grises es una noticia “gris”, valga la
redundancia. Por un lado, implica desafíos para esta ley que aún no logra
captar a todos los usuarios de cannabis a través de sus tres mecanismos
legales. Por otro lado, sí parece haber alejado a los consumidores de los
mecanismos más violentos de venta de drogas quienes, además, están accediendo a
cannabis de mejor calidad, en su mayoría con menos efectos negativos en su
salud y con más información sobre la sustancia.
La evidencia preliminar indica que este movimiento de usuarios hacia
el mercado gris en Uruguay sí ha tenido consecuencias positivas en términos de
contacto con la criminalidad: cada vez menos usuarios compran cannabis en
“bocas” o a dealers. De acuerdo a un
estudio con consumidores frecuentes de cannabis de Montevideo del proyecto
LAMRI[4], que
consistió en una encuesta en 2014 y otra en 2017, el porcentaje de usuarios que
accedían por estás vías se redujo de 78% a 41%. Si bien esto no implica
causalidad, la reducción es temporalmente coincidente con la expansión de la
regulación. Alejar a los consumidores del narcotráfico, y la violencia vinculada
a éste, era uno de los principales objetivos de la regulación.
La discusión sobre la aparición de mercados grises no es exclusiva de
Uruguay, sino que prolifera en todo el mundo a medida que más territorios están
aprobando políticas pro-cannabis. Por ejemplo, Meadows (2019) describe
situaciones de mercado gris en varios estados de EE. UU. En Colorado, muchas
organizaciones criminales cultivaban cannabis y lo traficaban a estados donde
todavía es ilegal. Debido a esto, el gobierno limitó la cantidad de plantas por
hogar de 99 a 12 en 2017. En los estados de Oregon y Washington, un problema de
exceso de oferta empujó a los productores a vender su producción a vendedores
ilegales o exportarla ilegalmente a otros estados. Además, la provincia
canadiense de Columbia Británica ha experimentado un crecimiento significativo
del mercado gris, ya que las tiendas no pueden tener deliveries, pero muchas lo hacen de todos modos (Brown, 2020; Cain,
2019).
Lo que, hasta ahora, parece una singularidad uruguaya es la implementación
de una política de cannabis cargada de regulación. Los límites a las cantidades
y la producción, la existencia del registro, las vías excluyentes, las
restricciones al cannabis dispensado en farmacias, entre otros, pueden estar
funcionando como desincentivos a la expansión del mercado legal y, más aún,
favoreciendo el crecimiento de un mercado gris. La regulación del cannabis en
Uruguay introdujo competencia de mercados, que funcionan con reglas e
incentivos diferentes. Comprender las interacciones entre esos mercados y qué
comportamientos adoptan los consumidores se torna crucial para enfrentar los
desafíos de implementación que aún presenta la regulación del cannabis en
Uruguay.
Referencias
Aguiar,
S., & Musto, C. (2022). The Regulation
Backyard: Home Growing Cannabis in Uruguay. Contemporary
Drug Problems, 00914509221100925.
Baudean, M. (2021). Five Years of Cannabis Regulation:
What Can We Learn From the Uruguayan Experience? In The Routledge Handbook of Post-Prohibition Cannabis Research (pp.
63-80). Routledge.
Brown, D. (August 28, 2020). BC’s Grey Market is
Thriving. Startcann. https://stratcann.com/insight/bcs-grey-market-is-thriving/
Cain, P. (October 9, 2019). Grey market cannabis sellers
deeply undercutting legal market, data shows. Global News. https://globalnews.ca/news/6010073/grey-market-cannabis/.
Cerdá, M., &
Kilmer, B. (2017). Uruguay’s middle-ground approach to cannabis legalization. The
International journal on drug policy, 42, 118.
Galain, P. ( 2016). “Modelo uruguayo de
regulación: ¿Nuevo paradigma en política de drogas?”. “A tres años de su
aprobación”. Seminario Evaluación y
Monitoreo de la Regulación del Cannabis. Monitor Cannabis. Montevideo.
IRCCA
(2022). Mercado regulado del Cannabis.
Informe XIII. Disponible en: https://www.ircca.gub.uy/wp-content/uploads/2022/06/informe-del-Mercado-Regulado-2021.pdf
Junta Nacional de Drogas (2019). VII
encuesta nacional sobre consumo de drogas en población general. Informe de
investigación.
Lenton, S., Grigg, J., Scott, J.,
Barratt, M., & Eleftheriadis, D. (2015). The social supply of cannabis among young people in
Australia. Trends and Issues in Crime and Criminal Justice, (503), 1-6.
Meadows, W. (2019). Cannabis Legalization: Dealing with the Black Market, Drug Enforcement
and Policy Center, No. 13, Ohio State Public Law Working Paper No. 505.
Pardal, M., Queirolo, R., Álvarez, E., &
Repetto, L. (2019). Uruguayan Cannabis Social Clubs: From activism to
dispensaries? International Journal of
Drug Policy, 73, 49-57.
Zeballos, C., Rodales,
M., Milanesi, A., & Repetto, L. (2020). La regulación del cannabis medicinal en
Uruguay y los desafíos para la conformación de circuitos innovativos. Redes. Revista de Estudios Sociales de la
Ciencia y la Tecnología, 26(50), 181-208.
[1] Estrategia por la vida y la convivencia. Disponible en: https://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/noticias/NO_E582/Estrategia.pdf.
[2] Datos disponibles en https://ircca.gub.uy/.
[3] Estimada en base a las Encuestas Nacionales en Población General
sobre Consumo de Drogas de la Junta Nacional de Drogas.
[4] Más información en https://ucu.edu.uy/es/lamri.
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