Nota de Cristian Pérez Muñoz e Inés Fynn
Existen distintas razones para preocuparse ante la existencia de un alto grado de informalidad. Los trabajadores que no se someten a las normativas formales de empleo pueden ser explotados, o trabajar en condiciones insalubres y peligrosas. Asimismo, la no contribución de quienes trabajan en la informalidad genera problemas no solo para sustentar el sistema de jubilaciones, sino que también deja a los trabajadores informales afuera de los beneficios principales de protección social. Aún así los gobiernos tienen distintos incentivos para minimizar la informalidad. Entre otras cosas, la informalidad ayuda a producir bienes y servicios que son más accesibles para los sectores más vulnerables de la población. Pero principalmente, en el corto plazo el trabajo informal no deja de ser un empleo que genera ingresos y recursos.
Con las políticas sociales sucede algo parecido. Algunas son claramente formales, impulsadas desde el gobierno y reguladas por las normativas estatales. Dentro de la categoría formal no solo se encuentran las políticas que son directamente ejecutadas por el Estado sino también aquellas que son tercerizadas pero reguladas formalmente. Una ONG que provee un servicio social a través de una licitación Estatal es un ejemplo de servicio formal, aunque no directamente estatal. En cambio, otros servicios y bienes son producidos y distribuidos de forma informal por grupos de personas. Un ejemplo de manual es el caso de cuidados. Cuando una vecina cuida a las hijas de otra vecina sin contrato ni regulaciones estatales de por medio, hablamos de una provisión informal de cuidado. En cambio, estamos en un escenario de provisión formal cuando esas niñas van a un centro CAIF. El cuidado que provee la vecina no está monitoreado por el Estado, porque sucede a las sombras de las regulaciones para ese tipo de labor. La vecina cuida a las niñas sin que se le exija un determinado nivel de experiencia, educación, o sin que su casa reúna las condiciones sanitarias necesarias para cuidar niños. En cambio, los centros CAIF deben cumplir con una serie de normativas que precisamente fueron establecidas para garantizar que el servicio de cuidado cumple con los criterios de seguridad y calidad establecidos legalmente. El Estado tiene poco que hacer cuando una vecina brinda un cuidado inadecuado para las hijas de otra vecina. En cambio, si cuenta con los mecanismos necesarios para intervenir cuando un CAIF funciona de forma no esperada.
La provisión de alimentos también puede ser realizada a través de mecanismos formales o informales. El Estado, por ejemplo, puede proveer alimentos formalmente ya sea mediante la distribución directa de canastas alimentarias, la tercerización de ese servicio hacia una institución formalmente reconocida (e.g. ONGs), o bien mediante el uso de tarjetas alimentarias que los usuarios pueden utilizar para comprar alimentos en comercios formales. Un caso paradigmático de tarjetas alimentarias es el Programa de Asistencia Nutricional Suplementaria (SNAP) (popularmente conocido como Food Stamps) de Estados Unidos. Mediante estas tarjetas los beneficiarios pueden adquirir alimentos en comercios de acuerdo a sus necesidades y preferencias. A diferencia de una canasta familiar, las Food Stamps dan a los beneficiarios un margen de libertad mayor, aunque siempre restringido por las normativas de uso de la tarjeta. Por ejemplo, los beneficiarios no deben hacer largas filas para esperar un plato de comida o una canasta de alimentos, sino que pueden utilizar la tarjeta a su mejor conveniencia. No solo los beneficiarios tienen mayor libertad, sino que además el Estado cuenta con mayores márgenes de control y monitoreo del funcionamiento del programa alimentario.
Las Ollas Populares son un caso de provisión informal de alimentos. Básicamente consisten en grupos de vecinos que coordinan esfuerzos para conseguir alimentos, cocinar y distribuir comida a personas con inseguridad alimentaria. Los vecinos involucrados en el proceso de producción no son monitoreados por el Estado para asegurarse que se cumplen las medidas sanitarias correspondientes en la producción de alimentos. Del mismo modo, los locales en donde se distribuyen los alimentos tampoco cuentan con un proceso de certificación o regulación estatal para asegurarse que se cumplen las normativas establecidas para eventos masivos. Estos vecinos tampoco reciben un salario por realizar estas tareas. Y esta es una particularidad importante. A diferencia del caso de la vecina que cuida a niños y niñas del barrio, en principio quienes trabajan en las Ollas no reciben dinero a cambio de su servicio. Así las Ollas funcionan como un mecanismo de emergencia alimentaria, que el Estado tácitamente opta por no regular en su funcionamiento en tanto crea pertinente o beneficiosa su existencia.
No es sorprendente que el fenómeno de Ollas Populares esté politizado. Dada la naturaleza del emprendimiento es esperable que así sea. Como otros mecanismos informales de provisión de servicios de bienestar, las Ollas reúnen dos ingredientes cruciales: (1) la movilización de un buen número de personas, (2) la necesidad de contar con apoyos políticos que permitan la sustentabilidad del emprendimiento ya sea para que el Estado no restrinja su funcionamiento como para recibir los recursos necesarios que les permitan cocinar y servir a los vecinos. Estos dos ingredientes –movilización de personas (potenciales votantes) y la necesidad de apoyo político-- producen un cóctel de intereses. No sólo porque las Ollas existen para cubrir una demanda insatisfecha que el Estado falla de atender, sino porque la naturaleza informal de esta práctica invita a oportunistas varios a tomar ventaja del asunto. Esos oportunistas pueden ser actores estatales o no estatales, con afiliaciones políticas distintas. Es esperable que suceda en un fenómeno que moviliza recursos sensibles con un alto grado de informalidad.
En estas últimas semanas, este tipo de intereses salieron a la luz con las posturas tomadas desde el Estado y la reacción de la coordinadora de Ollas. El MIDES decidió intervenir en el funcionamiento de las Ollas con el traspaso de recursos a través de una ONG que oficia como intermediaria entre los vecinos y el Estado. Mediante este tipo de acción, el Estado no solo legitima el funcionamiento de este emprendimiento (aun cuando el mismo es realizado en condiciones de informalidad) sino que también apuesta a utilizar este mecanismo como una política redistributiva. Más aun, como si las Ollas se tratara de un mecanismo redistributivo formal, el MIDES comenzó un proceso de rendición de cuentas por los alimentos donados. En tanto, desde el lado de los vecinos se plantea algo bastante obvio: los vecinos de forma voluntaria se hacen cargo de una tarea que debería ser una política social formal y no una expresión de caridad. Es por lo menos improcedente e inviable exigir niveles de rendición de cuentas a un emprendimiento informal como si fuera uno formal.
Si la meta es aliviar la inseguridad alimentaria, la mejor forma que tiene el Estado de proceder con el tema de Ollas es minimizando su necesidad y existencia. Eso se logra a través de políticas formales, debidamente diseñadas para atender la necesidad de un porcentaje importante de la población que sufre de inseguridad alimentaria. Eso no se logra repartiendo camiones de comida para que los vecinos se encarguen de la producción y distribución de alimentos. Las Ollas son un emprendimiento noble y admirable. Pero al mismo tiempo un síntoma de falla severa del Estado y de sus políticas sociales. Y más aún son el terreno fértil para una disputa de intereses políticos electorales que poco favorecen la situación de quienes hoy están pasando hambre.
La ampliación del programa Tarjeta Uruguay Social (TUS) es un camino que reduciría las dificultades logísticas, políticas, administrativas y normativas de mantener las Ollas Populares. Hoy en día, la tarjeta TUS otorga un monto modesto de ingreso a una población de reducida de personas con altos niveles de vulnerabilidad. Se podría diseñar un programa similar centrado únicamente en la provisión de alimentos y bebidas tal como lo hace el programa de Food Stamps.
En lugar de seguir alimentando la existencia de Ollas y de buscar formas de controlarlas políticamente, la sociedad uruguaya debería apostar por políticas alimentarias formales. Programas que ante todo protejan a quienes hoy no acceden a alimentos, y que no obliguen a miles de uruguayos y uruguayas a hacer fila todas noches por un plato de comida caliente, mientras alguien los observa en un rincón haciendo cálculos electorales.
Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
