Como bobeando

Foto: Adriana Cabrera

Una de las cosas que caracterizó al año 2014 fue la presencia de una campaña electoral en donde, a diferencia de lo sucedido en períodos anteriores, la educación y su eventual reforma se constituyó en uno de los temas centrales.

En el marco de esa discusión volvió a insistirse sobre la idea de aumentar el financiamiento público de la educación privada. La idea  sería pasar a un sistema de vouchers. La misma fue defendida por algunos de los candidatos de la oposición y también por el propio Tabaré Vázquez (aunque nuestro acutual presidente se desdijo posteriormente en el marco de la campaña electoral).

Bajo este sistema, en vez de destinar más recursos a la educación pública, a los hogares uruguayos con niños en edad escolar o liceal, el estado les entregaría un vaucher con el que podrían pagar toda o parte de la cuota de un colegio privado.

Esta propuesta, que ha partido de sectores conservadores en Uruguay y otros países, parte de la idea que el sistema educativo público ha fracasado. Los malos resultados no se originarían en un presupuesto insuficiente ni el contexto socioeconómico de los estudiantes. El problema radicaría en que la estabilidad laboral y el poder de los sindicatos docentes favorecerían la permanencia en el cargo de malos docentes. A la vez que no generaría incentivos a esforzarse a los docentes que son potencialmente buenos. En este contexto la única solución para la sociedad, particularmente para aquellos menos favorecidos, sería irse de las escuelas públicas hacia escuelas de gestión privada con financiamiento público.

Sin embargo, una versión modificada del sistema de vouchers, también ha sido defendida desde puntos de vista de izquierda, como un instrumento que permitiría seguir objetivos igualitaristas (Bowles y Gintis 1998).

En la variante de Bowles y Gintis, las escuelas (tanto públicas como privadas) se financiarían exclusivamente mediante los vouchers. En este caso las escuelas no podrían cobrarles a los padres una sobrecuota por encima del voucher. El efecto práctico sería que las escuelas recibirían un presupuesto proporcional a la cantidad de estudiantes inscriptos. Al igual que en todos los sistemas de vouchers, una de las características del mismo es que los padres podrían elegir a que escuela o liceo van sus hijos. El efecto buscado a través de esta libertad de elección, es que quienes dirigen los centros educativos tendrían un mayor incentivo a incorporar las preferencias de los padres sobre la educación de sus hijos. Ya que de este modo atraerían más estudiantes y tendrían un presupuesto mayor. Este sistema se podría combinar con la implementación de incentivos para que las escuelas tengan una composición estudiantil diversa. El estado podrían hacer valer más los vouchers si entre los estudiantes del centro educativo se mezclan personas de diferentes razas, poder adquisitivo, etc. Evitando de este modo la generación de problemas de segregación.

Más allá de en que versión de sistemas de vouchers se esté pensando, no es para nada claro que con los mismos se consiga mejores resultados educativos que con el sistema de educación pública o que la libre elección de escuela lleve a que se den mejores resultados (ver nota del 29/8/14 de G. de Melo y N. Nollenberger).

Cualquier iniciativa de reforma del sistema educativo es muy probable que se enfrente con importantes dificultades. Sin embargo, los últimos acontecimientos en el marco de la discusión presupuestal en Uruguay y su creciente conflictividad, llevan a especular con un escenario futuro bloqueado. Donde no se llegue a algún tipo de acuerdo entre gobierno y sindicatos y donde tampoco ninguna de las partes logre hacer prevalecer sus puntos de vista. En este escenario el resultado sería que la educación pública uruguaya siga más o menos como hasta ahora.

En este contexto, no sería de extrañar que vuelva a cobrar fuerza la tentación de jopearse al sistema de educación pública. Si bien, la educación de gestión privada con financiamiento público no formó parte del programa electoral del Frente Amplio, hay que recordar que su gobierno si promovió su expansión (ver nota del 1/5/14 de G. Alves). Durante el anterior gobierno del FA se incrementó al doble el tope de exoneraciones fiscales a las empresas que hagan donaciones a instituciones educativas de gestión privada. Se trata de un mecanismo introducido en el primer gobierno del FA mediante el que las empresas reducen su carga fiscal mediante donaciones.

Evaluando los diferentes sistemas de financiamiento público de escuelas de gestión privada, la opción que ha implementado el gobierno del Frente Amplio, es probablemente la peor. Al menos en los sistemas de vouchers, todos los hogares con niños puede decidir a qué instituciones van los fondos públicos. Y esa decisión es además democrática, en el sentido de que todos estos hogares tienen el mismo poder de decisión (todos tienen un solo voucher por niño). En cambio mediante la exoneración de impuestos a las empresas que hacen donaciones, ese poder de decisión está concentrado en los hogares de mayores ingresos. Aquellos hogares que poseen las empresas que están en condiciones de utilizar estos mecanismos de exoneración impositiva. Solo ellos pueden decidir a dónde van los recursos públicos del estado uruguayo.

Bowles S. y Gintis H. (1998) Recasting Egalitarianism, Verso.

 

Gasto pro-cíclico, instituciones y alternancia ideológica

Es común escuchar que los gobiernos de países en desarrollo suelen hacer un uso pro-cíclico de la política fiscal. Esto significa aumentar el ratio de gasto público sobre impuestos durante periodos de expansión económica y reducirlo en periodos de recesión. También es común escuchar---desde las más distintas tiendas ideológicas---que lo deseable es hacer justamente lo contrario, es decir, una política fiscal contra-cíclica. El motivo es sencillo. Cuando el gobierno contrae el gasto durante periodos de crecimiento y lo expande durante periodos de recesión logra suavizar el consumo de su población a través del ciclo económico. Este tipo de políticas suelen reducir la profundidad y duración de las crisis, lo que además de tener importantes beneficios de corto plazo, contribuye con el desarrollo de largo plazo.

Una de las explicaciones tradicionales sobre por qué los países en desarrollo adoptan la política fiscal equivocada tiene raíces en la idea de la dependencia. Los países periféricos tienen poco margen para hacer frente a las crisis económicas porque carecen de suficiente acceso al crédito internacional que les permita suavizar su consumo. La forma en que funcionan los mercados de capital internacionales ciertamente contribuye con las políticas pro-cíclicas de los países en desarrollo. Más aún, los organismos multilaterales de crédito (originalmente creados para amortiguar las economías de los países desarrollados que salían de la Segunda Guerra) tienden a ser mucho más efectivos para proteger economías avanzadas que economías en desarrollo. Pero todo ello no quiere decir que los gobiernos en países desarrollo tengan poco para hacer en el frente doméstico.

Tanto las características de los ciclos económicos como las políticas que implementan los gobiernos están cambiando en el mundo no desarrollado. Los países de renta baja y media pasan cada vez más tiempo en expansión, tienen crisis menos profundas y recuperaciones cada vez más rápidas. Algunas de las distintas causas de estos cambios están asociadas a las características de los shocks externos a los que se enfrentan, su diversificación productiva y de destinos de exportación, así como el propio aprendizaje de las élites políticas para lograr mejores resultados con la política macro-económica.

Uno de estos cambios refire a la adopción de instituciones que obligan a modificar el "timing" del esfuerzo fiscal a través de los ciclos. Tal vez el ejemplo más citado es el modo en que Chile maneja las ganancias de las exportaciones de cobre: un organismo independiente realiza predicciones sobre la evolución de los precios internacionales y el gobierno tiene fuertes restricciones para gastar en exceso durante los periodos de "commodity boom". Pero este no es el único ejemplo. En América Latina hay más casos interesantes como el Costa Rica y otros. Según diversos estudios, los efectos de los cambios institucionales parecen haber logrado resultados importantes. Mientras que entre 1960 y 1999 casi todos los países en desarrollo implementaron gasto procíclico, entre 2000 y 2009 una parte considerable pasó a formar parte del grupo de países que implementan política fiscal contra-cíclica. Ver abajo las figuras tomadas de Frankel, Vegh, y Vuletin (2013).

Nótese que a pesar de que el mundo en desarrollo parece haber avanzado en esta problemática, Uruguay combinó una fuerte contracción del gasto con la crisis de 2002 y una fuerte expansión del mismo durante el periodo de crecimiento económico de los últimos 10 años. La vida de los ciudadanos ha mejorado sustancialmente en este periodo no solo gracias al crecimiento sino también a la intervención pública. Pero quedan importantes problemas pendientes respecto de estructura del gasto en Uruguay, y la forma en que nuestro país organiza su presupuesto público y planifica gasto y recaudación futura. Más aún, el país no cuenta con los dispositivos institucionales necesarios que desvinculen (al menos una parte de) la política fiscal de los cambios ideológicos de las élites que ocupan el gobierno.

Como en casi todas las democracias del mundo, los votantes tienden a preferir que la izquierda gobierne el periodo de expansión y la derecha gobierne la crisis. En países con políticas sociales expandidas y generosas que activan el gasto automáticamente frente al aumento de desempleo, la sincronización de gobiernos ideológicos con el ciclo económico no representa un problema profundo porque las políticas contra-cíclicas ya están instaladas por marcos legales y regulatorios difícil de modificar. Lo mismo ocurre cuando existen otro tipo de instituciones que constriñen a los políticos en el modo que se deben distribuir el gasto a lo largo del ciclo. Tal vez uno de los principales problemas a enfrentar es que las políticas contra-cíclicas dejen de ser parte de la discresionalidad política, cuando en los hechos, estas políticas suelen ser exactamente lo contrario.

En Uruguay el MPP, el PCU y la Lista 711 están intentando poner en la agenda el tema de la pro-ciclicidad del gasto en Uruguay. Aparentemente las ideas propuestas tienen que ver con echar mano a las reservas internacionales y cambios en la carga tributaria en los próximos años. Las medidas elegidas pueden ser en sí mismas correctas (o pueden no serlo). Pero así planteado el debate, seguiremos careciendo de lo que hemos aprendido hasta ahora: el gasto contra-cíclico debe ser promovido por instituciones adecuadas que regulan la actividad de los gobernantes y no de su voluntad o identidad ideológica. Ni estos sectores del Frente Amplio, ni ningún otro sector político del país, ha puesto en debate una propuesta seria en cuanto al diseño de instrumentos y marcos institucionales que colaboren con la planificación fiscal a través del ciclo económico. En este escenario, un riesgo es que el debate sobre políticas contra-cíclicas sea dominado por, o confundido con, conflictos distributivos más profundos.


Frankel, J. A., Vegh, C. A., & Vuletin, G. (2013). 'On graduation from fiscal procyclicality'. Journal of Development Economics, 100(1) 32-47.

Un aborto político

En 1989 yo tenía 11 años y estaba terminando sexto de primaria. Los docentes, que ganaban una miseria, iniciaron una huelga en octubre que duró casi dos meses y contó con un gran apoyo por parte de las familias. En mi escuela las maestras dieron contracursos en locales prestados; aprendí a calcular volúmenes al lado de una cancha de básquetbol. La medida no dio muchos resultados pero el gobierno salió golpeado de cara a las elecciones.

Años después, en 1997, tomó fuerza la oposición a la “reforma de Rama”. Considerados en retrospectiva, los argumentos eran de lo más curiosos. Escuelas de tiempo completo, alimentación a los alumnos, enseñanza por áreas, todo era neoliberal y mercantilista. Las ocupaciones se multiplicaron; muchos salimos a la calle con los profesores, a sumar nuestra intransigencia a la del discurso sindical y a chocar con el autismo político del reformador. Buena parte de la reforma se frenó.

Los dos conflictos le tocaron a Sanguinetti, que en ningún caso decretó la esencialidad a pesar de ser un represor de clóset. Su debilidad política lo llevó a cuidar la gobernabilidad por encima de todo. Hoy el barrio ha cambiado. El Ejecutivo tiene mayoría propia. El PIT-CNT es “del palo”. El salario de los docentes ha crecido; los sindicatos han perdido prestigio. Agréguese un presidente que confunde autoridad moral con autoridad política, y el suave autoritarismo batllista se envalentona.

Si bien estas condiciones podrían ayudar a entenderlo, el decreto de esencialidad del pasado 24 de agosto fue un despropósito por donde se lo mire. Políticamente torpe e insostenible, si ganó popularidad a nivel general fue al costo de fortalecer a los sindicatos y alienar al Frente Amplio. Sumó ilegitimidad a la ineficacia, al apoyarse en elementos jurídicos endebles, en decretos de la dictadura, y en una selección parcial de criterios del Comité de Libertad Sindical de la OIT[1]. Coqueteó con el populismo de derecha al usar el derecho a la educación como pretexto para (virtualmente) prohibir el derecho de huelga. Aportó a la estigmatización de la educación pública, de los maestros y de los sindicatos, propia del discurso opositor.

Extrema e impaciente, la medida parece ideada por el vecino de a pie o el economista de Chicago, no por autoridades experimentadas. No solo dinamitó cualquier posibilidad (si acaso existía) de adelantar una reforma educativa, sino que arriesgó décadas de acumulación política. Sentó un mal precedente para los futuros gobiernos, que no siempre serán compañeros. Mostró la ignorancia del Ejecutivo sobre la naturaleza de la educación, al confundir el proceso de enseñanza con la presencia física de los maestros en la escuela. No se puede educar por decreto.

A pesar de la reculada casi inmediata, el daño político está hecho. Toda frenada deja huella. Ahora hay que negociar con sindicatos fortalecidos (aunque quizá no tanto), bajo la mirada crítica (si bien pendular) de la militancia y los simpatizantes. La pelota todavía no baja.

Después de todo, el problema del salario docente no es sencillo. Es innegable el incremento presupuestal para la educación durante los gobiernos del Frente Amplio, que se reflejó entre otras cosas en una mejora sustancial del ingreso docente. El gasto llegará este año a 4,8% del PBI, mientras que en 2004 era de 2,5%. Según datos oficiales el salario real de los maestros se ha incrementado un 70% en el mismo período, bastante por encima del promedio[2]. En 2005 un maestro que empezaba con 20 horas ganaba 6.000 pesos nominales; hoy está cerca de 20.000. Considérese también el contexto general de ingresos en Uruguay, históricamente deprimidos a pesar de la última década de vacas-no-tan-flacas. Casi 40% de los asalariados no gana más de 15,000 nominales. Un profesor grado 3 de la Universidad gana 16,700 pesos por 20 horas. Adicionalmente, por si alguien se olvidó, el contexto internacional es recesivo y las finanzas locales, deficitarias.

De todas maneras, 20 mil pesos brutos para la persona que cuida y educa a tus hijos sigue siendo poco. En comparación con otros países de la región (Argentina, Chile y México) Uruguay paga a sus maestros entre 20 y 30% menos. El maestro que quiere alquilar y además comer tiene que trabajar 40 horas semanales, con el desgaste y la pérdida de calidad que implica. Con esta relación costo-beneficio no es extraño que pocos jóvenes quieran ser maestros. Tampoco es raro que baje “el nivel docente”. No es la pérdida de los valores ni la droga; es el sueldo.

Los sindicatos hacen bien en presionar por mejoras salariales. También aciertan al insistir en las carencias de infraestructura de muchos centros. Para eso están. Con la estructura presupuestaria actual parece haber poco margen para incrementos superiores a los que ofrece el gobierno, pero siempre queda alguna opción subversiva (o enfermita), como recortar el gasto en Defensa.

Ahora bien, en educación no todo es plata. Las discusiones presupuestales distraen la atención del hecho de que ni el gobierno ni los sindicatos tienen una propuesta que apunte a sacar a Uruguay de la catástrofe educativa en que se encuentra. El recuento histórico del inicio de este artículo sugiere que los sindicatos son revolucionarios cuando se trata de sus ingresos y reaccionarios cuando tienen que cambiar su forma de trabajo. El gobierno es igual: radical con el gasto e indolente con la calidad educativa.

La derecha festejó la mano dura del gobierno como el “fin de la apatía”, pero en realidad la apatía sigue. No existe todavía una propuesta de transformación educativa, más allá de la inexperta “cláusula de paz” que buscó garantizar un mínimo de días de clase, o de las vagas referencias a vincular ingresos a desempeño. El gobierno carece de ideas claras, y aunque las tuviera no parece probable que los sindicatos, tan autónomos y combativos, lo fueran a acompañar.

Aquí es donde creo que los sindicatos se deben un cambio de paradigma que les permita al mismo tiempo recuperar credibilidad y tomar la iniciativa de una reforma convocante. Es desgastante y estéril la invocación al demonio neoliberal como culpable de todos los males. Es difícil defender la autonomía sin metas, o cuando es mero pretexto para oponerse a cualquier objetivo propuesto por el gobierno. No se entiende, por caso, la resistencia a integrar primaria y secundaria con el pretexto de mantener un nivel de exigencia que solo existe en la nostalgia. El discurso clasista de algunas agrupaciones ya no conecta con la sociedad y corre el riesgo de volverse una justificación berreta y tramposa del inmovilismo. Capaz que hay mejores formas de defender la educación pública que cerrando escuelas.

Cada día unos 10 chicos dejan el liceo. La mayoría piensa, tal vez con razón, que estudiar no les sirve para nada. Desde el 25 de agosto ya son como 100. En el año serán unos 20.000. Los que se quedan apenas aprenden a leer. Es hora de que gobierno y sindicatos se sienten a negociar algo más que salarios.

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[1] La Diaria, 25 de agosto de 2015.
[2] Presidencia de la República, noticia del 07/09/2013.