Crecer, desarrollarse, post-modernizarse y globalizarse: ¡Qué desafío!

Las perspectivas de crecimiento económico de mediano plazo así como la posibilidad de transformar ese crecimiento en desarrollo enfrentan el riesgo de progresiva inadecuación de nuestra fuerza laboral en términos de capacidades y número. Algunos artículos en este foro han discutido el problema de la formación de capacidades (ej. mi artículo en febrero y dos de Denisse en marzo); este se ocupa del número. Los cálculos en varios sectores de la economía, por ejemplo la construcción, sugieren que la escasez de mano de obra puede afectar en el corto plazo la viabilidad de varios proyectos y en el largo plazo el crecimiento. ¿Qué podemos hacer al respecto? Me voy a referir a tres posibles estrategias complementarias. Aumentar la fuerza laboral vía aumento de tasa de actividad (aumentar el número de personas que buscan trabajo); trasladar fuerza laboral a áreas prioritarias mediante la sustitución de trabajo por tecnología en las que no lo son; inmigración (esta estrategia ocurre sola pero es deseable gestionarla).

En términos de expandir la fuerza de trabajo existe un grupo al que no hemos sabido integrar a la población económicamente activa: mujeres en edad de procrear. La tasa de actividad actual (aquellos que tienen o buscan trabajo/población en edad de trabajar) es del 63.8% (datos INE para diciembre 2010 en base a Encuesta Continua de Hogares). Sin embargo, la tasa es de 73.3% para hombres y solo 53.4% para mujeres. ¿Por qué pasa esto? Las razones son varias, pero una de las más importantes es que muchas mujeres dejan de trabajar o buscar trabajo al tener su primer hijo (por falta de políticas adecuadas). ¿Cómo se puede evitar esto? En las crisis de 1970 y 1980 Suecia fue el país más exitoso entre las democracias avanzadas en evitar la caída de la tasa de actividad debido al proceso de precarización de empleo (Crouch 1993, entre otros). Aunque las condiciones hoy son las contrarias, el principio rector de la política sueca de aquellos años es igualmente aplicable. ¿Qué hizo Suecia? Favoreció el acceso de este grupo a sectores protegidos de la economía que proveían generosos beneficios de maternidad, en particular el sector público. Esto no significó sobre emplear en el Estado (y no debe significar tampoco en el caso de Uruguay), pero si implicó privilegiar a este grupo en todos los niveles de contratación. ¿Consecuencia esperada? Movilizar otros grupos (hombres fundamentalmente) a sectores de menores niveles de protección.

Una segunda estrategia es movilizar trabajo desde sectores de bajo salario y baja estabilidad (servicios de bajas calificaciones) hacia otros sectores de mayor necesidad. La introducción de nuevas tecnologías en estos sectores puede ayudar a suplir la fuerza de trabajo. Naturalmente esta estrategia es menos deseada en contextos de escasa oferta laboral, pero en este caso uno podría servirse de la tecnología para favorecer al trabajador. ¿Cómo hacerlo? Es necesaria una política pública que tenga dos patas: en primer lugar fomentar la introducción de tecnología en sectores donde sea posible hacerlo (surtidores de estaciones de servicio; cajas de supermercados; peajes; informatización del Estado, aunque este punto presenta mayores dificultades); y en segundo lugar ofrecer programas de reconversión laboral y protección laboral por un lapso de tiempo a aquellos trabajadores que deseen acogerse a dicha política. Esto requiere, claro está, acuerdos previos con los sectores de mayor necesidad de mano de obra para poder ofrecer una rápida inserción del trabajador.

Un tercer y último aspecto a considerar es la inmigración. En la medida que el Uruguay siga creciendo a estas tasas la inmigración desde la región va a fluir cada vez más. Esto ha sucedido en cada país y región que experimentara crecimiento sostenido. Suponer que no va a pasar aquí es poco realista. Por esto, una política fundamental es comenzar a prever esto en términos de tipo de mano de obra que inmigrará, formalización del trabajo inmigrante, política de vivienda, política de integración social, acceso a salud y educación.

*Crouch, Colin. 1993. Industrial relations and European state traditions. Clarendon Press. Oxford.

¿De qué NO hablamos y qué NO sabemos sobre el debate de la baja de la edad de la imputabilidad?

El tema ya había sido parte de la plataforma política de los partidos de oposición durante las últimas elecciones. Este año, el Senador Pedro Bordaberry volvió a instalar el tema sobre el tapete, proponiendo bajar la edad de imputabilidad de 18 a 16 años de edad. ¿Esto implicaría responsabilizar a los adolescentes por las infracciones que cometieron? No, porque de hecho, ya son responsables desde los 13 años y son penalizados con privación de libertad, semi - libertad y medidas alternativas. ¿Entonces, en la práctica, qué significa bajar la edad de imputabilidad? Aumentar las penas. Por ejemplo, si un adulto comete una rapiña, debe cumplir una pena mínima de cinco años de prisión. Ahora, si un adolescente comete el mismo delito, tiene la posibilidad de que el juez le prive la libertad o en el mejor de los casos, que lo mande a su casa. Según las cifras que reveló el Ministro Bonomi, en 2010 se produjo un aumento del 20% en el total de las rapiñas. De ese 20%, un 46% contaron con la participación de adolescentes. Entonces, evidentemente, sobre este delito en particular, la sociedad uruguaya tiene un problema serio. Quienes no parecen tener un problema serio, son los propios adolescentes que cometen rapiñas. Según el diario El País del 27 de marzo de 2011, los operadores judiciales opinan que este fenómeno en particular se debe a los bajos costos que implica para el adolescente el cometer una rapiña, en comparación con los beneficios. Y cito al El País: “’Doctor, lo que pasa es que una rapiña es un bollo. Y no pasa nada con el INAU´, respondió un adolescente a un operador judicial durante una audiencia”. (P.132). Y sí, es “un bollo”, dado que a setiembre de 2010, se contabilizaba un total de 731 adolescentes en el Sistema de medidas a Jóvenes en Infracción (SEMEJI), al mismo tiempo que se registraron 800 fugas, cuando solamente menos de la mitad cumple medidas privativas o semi – privativas de libertad.

En esta nota abordo tres aspectos sobre el debate de la baja de la ley de imputabilidad: primero: ¿de qué se debate cuando se trata el tema? Segundo: ¿la propuesta de Bordaberry de plebiscitar el tema es un mecanismo adecuado para tomar una decisión de tal naturaleza? Y finalmente: ¿sobre qué información se basa esta propuesta?

¿De qué se debate sobre el proyecto de baja de la edad de la imputabilidad?

La respuesta es: de todo, menos sobre el significado sustantivo y la implementación de la rebaja de la edad imputabilidad. Larrañaga propone crear un Instituto de Rehabilitación de Menores como servicio descentralizado. El Directorio de INAU está de acuerdo, pero quiere que esté bajo su órbita. Pero nadie ha dicho nada sobre el plan educativo que tendría la institución o qué mecanismos se prevén para reintegrar a los jóvenes a la sociedad. Sí se discute sobre el modo en que se rebajaría la edad de imputabilidad.

¿Plebiscito sí o no?

La calidad del debate actual sobre el plebiscito (que hasta la semana pasada llevaba juntadas 70.000 firmas) puede evaluarse por sí sola escuchando las declaraciones de los protagonistas políticos. El Senador blanco Francisco Gallinal: “me parece bien que se recurra a la opinión pública y que se junten firmas para que se decida”. ¿Los argumentos? Nunca los sabremos. Germán Cardoso, Diputado colorado: “Estamos orgullosos de ser protagonistas”. Eso es seguro. Rafael Michelini, Senador del Frente Amplio: “Y quién no se equivocó a los 16 años?”. Problamente todos, pero hay equivocaciones y equivocaciones… Pero la pregunta central nunca tiene respuesta: ¿es el plebiscito el mecanismo adecuado para tomar semejante decisión? Basta pensarlo dos minutos para concluir que la respuesta es no. Una población que esta pasado por una coyuntura caracterizada por el miedo y es bombardeada constantemente con noticias sobre delitos cometidos sobre menores infractores, que sólo cuenta con la información anecdótica que ve en la televisión o escucha en la radio, no puede tomar una decisión sobre cómo administrar justicia a un grupo particular de la población. E incluso, si la situación fuera diferente, es una discusión que debe darse con el asesoramiento de técnicos nacionales e internaciones y que debe ser resuelta por los legisladores tomando una decisión informada. Porque si hay algo que falta en toda esta “discusión” es información.

El secreto mejor guardado sobre la seguridad ciudadana. Las cifras sobre adolescentes infractores.

¿Quién debería darle a la sociedad la información necesaria para conocer el estado de situación de la delincuencia juvenil? El INAU. Los invito a visitar su página web. Vayan al apartado SIPI (Sistema de Información para la Infancia). Abran el informe “Datos a octubre de 2010”. ¿Y qué encuentran? Una estadística general sobre modalidades de atención para todo el sistema, que no dice nada sobre infracciones. Bien, prueben ahora el link de abajo, el Portal del SIPI. Upss! ¡Para entrar hay que ser usuario del sistema! Vayan a documentos, y tampoco van a encontrar nada. Increíblemente, las cifras existen, pero el organismo no las difunde. ¿Alguien recuerda alguna presentación pública del INAU sobre cifras de adolescentes en infracción? No, ¿verdad? Ni siquiera después de la aprobación de la ley de “Derecho al libre acceso de la información pública” se ha publicado un dato. Por suerte, el diario El País logró tener acceso a un informe del Directorio de INAU. Y muestra algunas cifras. Y eso es todo lo podremos saber, si un día, y esperemos que no, nos toca participar en un plebiscito sobre la baja de la edad de imputabilidad.

Políticas de Estado, memoria y costos políticos

En estas últimas semanas, los debates sobre la Ley de caducidad y la baja de la edad de imputabilidad han acaparado la escena política del país. No es para menos. Aunque distanciados temáticamente, estas dos grandes discusiones tienen varios elementos en común. Aquí quiero llamar la atención sobre dos puntos. Primero, quisiera hablar sobre los usos de la memoria en la política uruguaya. En segundo lugar, quiero referirme brevemente sobre la necesidad de políticas de Estado, de acuerdos multipartidarios, para tratar de una mejor forma temas tan decisivos como los antes mencionados. 

Para empezar, ¿a que me refiero con la falta de memoria en la política uruguaya? Durante estas semanas, se ha repetido en innumerables ocasiones el argumento de que tenemos temas más urgentes que resolver que seguir revolviendo en el pasado. Creo que ese argumento pudiera tener algo de valor, si se estuviera discutiendo sobre cómo reparar a los familiares directos de las víctimas de la matanza de Salsipuedes. Pero realmente ¿se puede decir que se sigue perdiendo el tiempo en discutir temas del pasado cuando quienes torturaron, asesinaron e hicieron desaparecer a cientos de ciudadanos uruguayos aun caminan entre nosotros? ¿Cómo se les puede decir a los familiares de detenidos y desaparecidos que ese es un tema del pasado y que hoy nos debemos dedicar a otros problemas más importantes?
        Pensemos ahora en el tema de los menores y la campaña por bajar la edad de imputabilidad. Supongamos que efectivamente vamos a bajar la edad de imputabilidad a 16 años. Asumamos que las medidas se empiezan a aplicar este mismo año y que aquellos infractores de 16 años pasan a ser tratados por el derecho penal que hoy se aplica a los mayores de 18. Pero ahora pensemos que ese infractor de 16 años nació en 1995. Es decir, en el primer año de la segunda presidencia de Julio María Sanguinetti. Más aun, ese infractor entró a su primer año de escuela a comienzos del mandato de Jorge Batlle. En otras palabras, los 10 primeros años de vida de ese infractor de 16 años coincidieron con dos gobiernos Colorados. Lo problemático es que hoy en día es el mismo partido Colorado – incluso con Sanguinetti activamente juntando firmas- que propone una medida extremadamente radical y discutible para tratar con las generaciones que son producto del sistema educativo y bienestarista que sus propios gobiernos pusieron en práctica. Entonces, ¿debemos entender la recolección de firmas como el reconocimiento de un fracaso de las políticas para la niñez y la infancia de las gestiones del gobierno de Sanguinetti y Batlle? Si el problema de la inseguridad- como diagnostican los promotores de la campaña de firmas- esta en los menores que nacieron y se educaron mayormente bajo mandatos colorados ¿no nos deben sus dirigentes un ejercicio de autocritica respecto a este tema? ¿O acaso son sus gobiernos también un tema del pasado que no vale la pena discutir? La política uruguaya necesita apelar más a la memoria. Los mecanismos de rendición de cuentas en manos de los ciudadanos no pueden durar solo un ciclo electoral.

         El segundo punto refiere a las políticas de Estado. Seguridad, educación y derechos humanos han sido temas extremadamente importantes para la política nacional. Sin embargo, es notoria la ausencia de acuerdos multipartidarios y de políticas de Estado robustas sobre estos temas. Naturalmente, estos tres temas han sido utilizados en dinámicas electorales y partidistas que poco han colaborado en avanzar hacia soluciones satisfactorias. Lo que acaba de suceder con el tratamiento parlamentario de la Ley de Caducidad tendrá – sin lugar a dudas- repercusiones en la próxima campaña electoral de 2014. Hay evidencia para decir que durante los últimos meses el presidente Mujica y el vice-presidente Astori no han sido coherentes en su discurso sobre el tema. Pero por sobre todo, el resultado del último plebiscito no ha sido acatado tal como el hoy presidente dijo que sucedería en su gobierno. Así, la decisión tomada por la bancada del oficialismo tendrá un costo para esta fuerza política. La pregunta es ¿hasta dónde el país se puede permitir esos costos que pueden afectar al sistema político en su totalidad? Un acuerdo multipartidario para saldar el tema de las violaciones a los derechos humanos en Uruguay, hubiera sido un camino óptimo. Pero otra vez nos quedamos cortos, y la política electoral ha sido más fuerte.  

Instituciones democráticas y la Ley de Caducidad

Imaginemos un país llamado Esclavilandia. En ese país, las instituciones “democráticas” funcionan y están disponibles para la mayoría de la población. A pesar de esto, allí habitan una minoría de esclavos que no pueden votar ni ser personas autónomas. Este hecho contradice los logros obtenidos en materia de derechos civiles, políticos y sociales vigentes en Esclavilandia. Por ese motivo, un buen número de sus ciudadanos promovieron dos consultas populares democráticas para anular la ley que mantiene viva la práctica de la esclavitud en el país. No obstante, ambas consultas tuvieron el resultado de no apoyar un cambio en las leyes vigentes. Por culpa del miedo al cambio o de una ineficiente campaña –se dice- en Esclavilandia se siguen esclavizando a unos pocos. Ante esta situación, algunos legisladores elegidos democráticamente, intentan anular la ley de esclavitud. Eso supone- dicen algunos- ir en contra de la preferencia del “pueblo” que en dos ocasiones favoreció el status quo en Esclavilandia. Eso es, se dice, ir contra la democracia misma.

La esclavitud es una práctica moralmente reprobable. Aun cuando la mayoría de la población se pudiera beneficiar de la esclavitud de unos pocos, tenemos buenas razones para creer que la libertad individual y la autonomía personal son valores primordiales. Eso se ve reflejado en legislaciones contemporáneas con alcance doméstico e internacional.

Ahora bien, ¿Cómo deberíamos evaluar las consultas populares que terminan legitimando leyes o prácticas sociales reprobadas casi universalmente? ¿Cómo debemos entender los resultados contradictorios entre los mecanismos de democracia directa (plebiscitos, referéndums) y aquellos generados por los distintos mecanismos de democracia representativa (parlamento, ejecutivo, etc.)?

Esas preguntas requieren páginas de discusión. Aquí solo puedo avanzar intuitivamente en una  potencial respuesta. Para empezar, el caso de la esclavitud es poco controversial dado que difícilmente se pueda defender su práctica hoy en día. Pero lo mismo sucede también con otros temas. Imaginen un gobierno que para garantizar su estabilidad decide torturar, asesinar y hacer desaparecer a un buen número de sus ciudadanos. Se podría decir – y con razón- que un gobierno así tendría bien poco de democrático. Pero pensemos de un modo más específico en aquellos países democráticos que pasan a ser gobernados por un régimen autoritario y que recobran sus instituciones democráticas luego de un considerable periodo de autoritarismo. ¿Deja de ser un hecho relevante que apenas unos años antes un gobierno autoritario asesinó y torturó a cientos de sus ciudadanos? ¿Es el cambio de régimen un cambio suficiente para olvidar esas prácticas moralmente reprobables que sucedieron? En otras palabras, ¿es el cambio de régimen un paso suficiente para otorgar impunidad a aquellos que promovieron y ejecutaron esas prácticas reprobables?

La situación originada en Uruguay con la ley 15.848 de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado se parece mucho a los ejemplos hipotéticos discutidos arriba. Estamos ante una ley que da impunidad a prácticas moralmente reprobables (como asesinatos y torturas) cometidas en el pasado, pero que ha sido respaldada en dos ocasiones mediante mecanismos de democracia directa.

Hoy en día, algunos legisladores buscan dejar sin efecto esa ley. Ante este hecho, se han manifestado dos grupos opositores al accionar parlamentario que busca derogar la Ley de Caducidad. Por un lado, están aquellos que siguen creyendo que la Ley es adecuada y moralmente defendible. Por otro lado, están quienes piensan que aún cuando la Ley de Caducidad es reprobable y merece ser eliminada, la ciudadanía en su mayoría ya ha expresado su apoyo a la misma y por eso esta ley debe mantenerse inalterada. Los argumentos esgrimidos por el primer grupo ya han generado un gran debate histórico y por razones de espacio no me voy a detener en ellos. Lo que me interesa hacer aquí es, sin embargo, discutir la razón presentada por el segundo grupo de opositores al accionar parlamentario pro anulación de la ley de Caducidad.  

¿Está bien que algunos parlamentarios intenten derogar la Ley de Caducidad después de dos consultas populares que no recomendaron hacerlo? Mi respuesta rápida es: si está bien. El argumento es el siguiente. La democracia es un método de decisión; el mejor método que conocemos para legitimar y autorizar decisiones que salvaguarden y hagan posible la realización de los principios normativos que consideramos de prioritaria importancia.  El punto esencial es que el procedimiento democrático no es infalible. Puesto de otra forma, los resultados producidos por ese método también pueden ser reprobables. Dado que el procedimiento democrático no siempre produce resultados acordes con los principios normativos que lo sustentan, es necesario mantener instituciones e instancias (parlamentos, instituciones judiciales, etc.) que faciliten un constante ejercicio reflexivo. Esto es, un ejercicio reflexivo que justifique moralmente las decisiones que tomamos y que generan nuestras instituciones. Por ese motivo, el hecho de que el parlamento esté discutiendo de nuevo este tema en particular debería ser visto como una instancia reflexiva acorde con los principios democráticos y no como un avasallamiento de las decisiones de la ciudadanía. Después de todo, la ciudadanía delega funciones legislativas en el parlamento.

Hoy en día en Uruguay se respetan los derechos y libertades individuales de sus ciudadanos. Prácticas moralmente reprobables como la esclavitud, el asesinato o la tortura, son explícitamente condenadas por nuestras instituciones formales e informales. Los mecanismos de decisión no pueden estar por encima de los valores y principios que los sustentan. Por ello los regímenes democráticos representativos como el nuestro cuentan con procedimientos reflexivos que nos permiten evaluar los resultados alcanzados a través del propio método democrático. El parlamento es justamente una de esas instituciones encargada de reflexionar sobre los resultados y alcances de los procedimientos decisorios. Dejemos que haga su trabajo.